Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Romania (Ratification: 1973)

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La commission prend note des commentaires formulés par la Confédération des syndicats démocratiques de Roumanie (CSDR), reçus le 23 août 2010; le Bloc des syndicats nationaux (BNS), reçus le 18 janvier 2011 et le 1er septembre 2011; et la Confédération nationale des syndicats libres de Roumanie – (CNSLR Frặtja), reçus le 25 août 2010. La commission prend note de la réponse du gouvernement à ces commentaires, ainsi qu’aux commentaires formulés par la Confédération nationale syndicale (CNS «Cartel Alfa») du mois de juin 2009. La commission demande au gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, toute réponse qu’il jugerait utile concernant les derniers commentaires de la CNSLR Frặtja reçus le 2 septembre 2011.

Réforme de la législation du travail. La commission note que le gouvernement a lancé une réforme de la législation du travail, y compris des dispositions liées à la structure et au fonctionnement du système d’inspection du travail, dans le contexte d’un programme économique appuyé par le Fonds monétaire international (FMI), l’Union européenne (UE) et la Banque mondiale. La commission demande au gouvernement de communiquer au BIT copie de la loi no 108/1999 sur l’établissement et l’organisation de l’inspection du travail, telle que modifiée, de la loi no 188/1999 établissant le règlement de la fonction publique et de la décision gouvernementale (GD) no 1377/2009 réglementant l’organisation et le fonctionnement de l’inspection du travail (en remplacement de la décision gouvernementale no 767/1999).

Article 3, paragraphe 2, de la convention. Fonctions additionnelles confiées aux inspecteurs du travail. La commission note, d’après les commentaires de la CNSLR Frặtja et de la CSDR, qu’à la suite de la modification de la réglementation sur l’organisation et le fonctionnement de l’inspection du travail (GD no 1377/2009), les inspecteurs du travail se sont vus confier, entre autres choses, des fonctions de conciliation et d’arbitrage en cas de conflit d’intérêts. La commission se réfère à cet égard aux paragraphes 72-74 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, dans laquelle elle souligne que la conciliation ne devrait pas faire partie des fonctions de l’inspection du travail, et au paragraphe 8 de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, en vertu duquel «les fonctions des inspecteurs du travail ne doivent pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateur ou d’arbitre dans des différends du travail». Attirant l’attention du gouvernement sur les dispositions de l’article 3, paragraphe 2, de la convention, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures législatives et pratiques nécessaires pour décharger les inspecteurs du travail des fonctions de conciliation, afin qu’ils se consacrent pleinement à assurer l’application des dispositions légales liées aux conditions de travail et à la protection des travailleurs, et qu’ils contribuent ainsi à prévenir les situations donnant lieu à des conflits de travail.

La commission prend également note, d’après le rapport du gouvernement, de l’adoption de la décision gouvernementale no 1024/2010 approuvant la stratégie nationale visant à réduire l’incidence du travail non déclaré en 2010-2012 et le Plan national d’action visant à sa mise en œuvre. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer copie de ces documents ainsi que des informations sur les activités conduites par l’inspection du travail pour contrôler le travail non déclaré, et des données spécifiques sur le nombre de visites d’inspection, d’infractions constatées, de procédures légales entamées et sur les mesures prises pour remédier aux violations et les sanctions imposées pour travail non déclaré. Elle demande également au gouvernement d’indiquer l’impact de ces activités sur la mise en œuvre des objectifs de la convention, en ce qui concerne l’application effective des dispositions légales liées aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

La commission note que le gouvernement se réfère au protocole no 1107/803073/2827283/2009 conclu entre l’inspection du travail, l’Agence nationale pour l’administration fiscale et le Bureau roumain pour l’immigration, dans le cadre de la stratégie visant à réduire le travail non déclaré. La commission note également, d’après le rapport annuel d’inspection du travail 2009, qu’en 2008 et en 2009 l’inspection du travail et le Bureau de l’immigration ont établi un plan de coopération pour lutter contre l’immigration illégale et le travail illégal des travailleurs étrangers. A cet égard, la commission souhaiterait rappeler, comme indiqué aux paragraphes 76-78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, que les opérations de contrôle du travail clandestin ou du travail illégal, phénomène de plus en plus étroitement associé au séjour irrégulier de migrants, sont assurées dans de nombreux pays par un partenariat entre l’inspection du travail et d’autres organes de l’administration publique; la commission rappelle que la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à assurer l’application du droit de l’immigration. Le contrôle du recours à des travailleurs migrants en situation irrégulière nécessite le déploiement de ressources importantes en effectifs, en temps et en moyens matériels que les services d’inspection ne peuvent consacrer qu’au détriment de l’exercice de leurs fonctions principales. En cela, la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail. Un tel objectif ne peut être réalisé que si les travailleurs couverts sont convaincus que la vocation principale de l’inspection est d’assurer le respect de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. La commission demande donc au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir que les fonctions visant l’application du droit de l’immigration sont dissociées de celles visant à contrôler le respect des droits des travailleurs. Prière de préciser également la portée et les procédures de coopération entre l’inspection du travail et le Bureau de l’immigration.

En outre, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer la façon dont l’inspection du travail veille à ce que l’employeur s’acquitte de ses obligations liées aux droits garantis par la législation aux travailleurs étrangers en situation irrégulière, comme le paiement des salaires et des prestations dus pour le travail exécuté dans le cadre d’une relation d’emploi, en particulier lorsque les travailleurs sont expulsés du pays.

Articles 4, 6 et 7. Supervision et contrôle assurés par une autorité centrale. Qualifications et conditions de service des inspecteurs du travail. La commission note que, selon la BNS, le principe d’indépendance des inspecteurs du travail face à tout changement de gouvernement et à toute influence extérieure indue est sérieusement remis en cause par le caractère politisé de l’inspection du travail, conduisant à des changements de poste fréquents du personnel et à des visites d’inspection dans des entreprises parfois ciblées sur la base de critères liés à l’affiliation politique des employeurs. La CNSLR Frặtja et la CSDR se réfèrent également à l’instabilité de l’emploi du personnel aux niveaux central et local en 2009 et 2010.

Le gouvernement réfute ces allégations et fait état d’une stratégie uniforme et cohérente de l’inspection du travail, indépendante de tout changement de gouvernement et de toute influence externe indue, garantie par la présence permanente de l’inspecteur général de l’Etat. En ce qui concerne les changements de poste du personnel en 2009 et 2010, le gouvernement indique que ces changements ont été décidés en vertu de la loi no 188 de 1999 au titre des sanctions imposées aux fonctionnaires coupables d’infraction à leur obligation de confidentialité et de discrétion, ou qui ne se sont pas conformés strictement aux dispositions légales lors des inspections.

En réponse aux points soulevés par la CNS «Cartel Alfa» en juin 2009, concernant les changements de poste du personnel et les remplacements au sein du personnel d’encadrement dans différents bureaux régionaux d’inspection du travail, le gouvernement ajoute que l’ordonnance d’urgence no 37 du 22 avril 2009 et l’ordonnance no 105 de 2009, en vertu desquelles ces mesures ont été adoptées, ont été déclarées inconstitutionnelles et leur effet nul. En conséquence, la nomination des directeurs et des directeurs adjoints des bureaux régionaux a été suspendue, et des fonctionnaires ont été nommés temporairement aux postes préalablement occupés par l’inspecteur en chef et l’inspecteur en chef adjoint, dans l’attente de l’organisation des concours visant à pourvoir ces postes.

La commission croit comprendre, d’après ce qui précède, que les concours visant à pourvoir les principaux postes de chefs d’inspection du travail au niveau régional, et à s’assurer que les qualifications et aptitudes des personnes occupant actuellement ces postes ont été vérifiées de manière transparente conformément à l’article 7 de la convention, n’ont pas encore eu lieu. Elle souligne que l’existence d’une autorité centrale permanente au plus haut niveau de l’inspection du travail n’est pas en elle-même suffisante pour assurer, dans la pratique, la mise en œuvre d’une stratégie unifiée et cohérente pour toutes les régions. La stabilité et les conditions de service dans l’emploi du personnel d’inspection, qui garantissent leur indépendance face à tout changement de gouvernement et toute influence externe, sont des conditions préalables au bon fonctionnement de tout système d’inspection visant à contribuer à la réalisation des objectifs socio-économiques éminemment importants attribués à ce service public. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que des concours visant à pourvoir les postes de direction de l’inspection du travail et au niveau régional soient organisés dans les plus brefs délais, et de tenir le Bureau informé des résultats en la matière. Elle demande également au gouvernement de décrire les critères et les procédures appliqués pour le recrutement du personnel de l’inspection du travail, y compris le personnel de direction (article 7, paragraphe 1, de la convention). Elle saurait gré au gouvernement de communiquer d’autres informations sur les raisons expliquant les changements de poste du personnel dont ont fait état les syndicats (nombre de cas où la faute grave a été constatée, référence des dispositions correspondantes de la loi no 188/1999 et décisions prises, etc.).

La CSDR mentionne également la question de la formation appropriée et continue des inspecteurs, et demande la mise au point d’une stratégie appropriée à cet égard, la commission considérant cette question comme étant fondamentale pour le développement de services d’inspection du travail adaptés au nouveau monde du travail. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour mettre au point une stratégie de formation, et de communiquer des informations sur la fréquence, le contenu et la durée des formations offertes aux inspecteurs du travail, ainsi que sur le nombre de participants et l’impact de ces formations dans la pratique (article 7, paragraphe 3, de la convention).

En ce qui concerne la politique relative à la rémunération des inspecteurs du travail, la CNSLR Frặtja considère qu’elle n’est absolument pas proportionnelle aux fonctions et responsabilités des fonctionnaires. En outre, selon la CSDR, l’application de dispositions légales récentes a entraîné une baisse de salaire de 25 pour cent. A cet égard, la commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations formulées par la BNS au titre de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, selon laquelle une telle baisse est constitutionnellement fondée. Se référant également au paragraphe 209 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission, qui n’ignore pas les contraintes budgétaires parfois sévères, auxquelles les gouvernements doivent faire face, se doit toutefois de souligner l’importance qui s’attache à ce que les inspecteurs du travail reçoivent un traitement qui tienne compte de l’éminence et des spécificités de leurs fonctions et évolue en fonction de critères de mérite personnel. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations sur l’impact des réformes récentes sur le budget alloué à l’inspection du travail et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour améliorer les conditions de service des inspecteurs du travail.

Article 5 b). Collaboration avec les employeurs et les travailleurs et leurs organisations. Selon la CNSLR Frặtja, il n’a pas été possible de conclure un protocole de coopération avec l’inspection du travail en 2009 ni en 2010, en raison des nombreux changements intervenus dans le personnel de direction de l’inspection du travail. En outre, selon les procédures standard d’inspection, les inspecteurs du travail doivent inviter les représentants des employeurs à assister à la visite d’inspection, mais pas les représentants des travailleurs. Le gouvernement indique à cet égard que l’inspection du travail, quel que soit le pouvoir en place, a toujours été favorable aux relations avec les partenaires sociaux dans l’objectif de conclure des protocoles de coopération. A cet égard, le gouvernement fait état des protocoles conclus ces dernières années avec la CNSLR Frặtja, la CDSR et la BSN, notamment le protocole no 1808/669/04.10.2010 et le protocole no 1886//1420/18.10.2010. A cet égard, la commission note que, d’après la CSDR, le Conseil de l’inspection du travail devrait comprendre, aux niveaux central et régional, à la fois des représentants des employeurs et des syndicats, en vue d’assurer une collaboration efficace. La commission demande au gouvernement de communiquer copie des protocoles de coopération conclus entre l’inspection du travail et les représentants des employeurs et des travailleurs, et de décrire plus précisément les accords de collaboration conclus entre l’inspection du travail et les partenaires sociaux. Elle demande également au gouvernement d’indiquer la composition du Conseil de l’inspection du travail et les activités qu’il a menées pendant la période couverte par son prochain rapport.

Articles 10, 11 et 16. Ressources humaines et moyens matériels à la disposition de l’inspection du travail. Selon la CNSLR Frặtja et la CSDR, le service d’inspection du travail (y compris les agents publics et le personnel contractuel) compte désormais 3 236 personnes, compte étant tenu de la baisse des effectifs qui a eu lieu en 2010 et la fermeture du Département de l’inspection sociale et d’assistance sociale au sein de l’inspection du travail. La commission note que les deux syndicats déplorent l’inadéquation du nombre d’inspecteurs du travail qui, selon la CSDR, empêche les inspecteurs de s’acquitter de leurs fonctions.

La commission prend note des tableaux communiqués par le gouvernement sur la structure générale du personnel et la répartition des inspecteurs du travail par catégories aux niveaux central et local, comprenant les inspecteurs chargés de contrôler la sécurité et la santé, par secteur économique. Elle note également que, concernant les moyens matériels mis à la disposition des inspecteurs du travail pour l’exercice de leurs fonctions, le gouvernement indique qu’il a dépensé une somme considérable en 2009 pour l’équipement et les moyens de transport mis à la disposition des bureaux centraux et régionaux, et reconnaît qu’aucune autre ressource n’a été allouée à cette fin en 2010. Attirant l’attention du gouvernement sur l’importance socio-économique des objectifs attribués aux services d’inspection du travail, la commission prie instamment le gouvernement de s’employer dans toute la mesure du possible à assurer que les ressources humaines allouées à l’inspection du travail sont suffisantes pour l’exercice efficace de ses fonctions (article 10). La commission demande au gouvernement de tenir le Bureau informé de toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Article 15 c). Confidentialité de la source des plaintes. La commission note, d’après l’observation de la CNSLR Frặtja, que les inspecteurs du travail qui effectuent des visites d’inspection divulguent souvent le nom des auteurs des plaintes, ce qui entraîne des conséquences dramatiques pour ces derniers. Selon le syndicat, ce phénomène découle de l’absence de dispositions dans la législation sanctionnant le non-respect par les inspecteurs du travail de la confidentialité de la source des plaintes. Rappelant que la question du non-respect de la confidentialité de la source des plaintes a été précédemment soulevée par la BNS dans ses commentaires envoyés au BIT en janvier 2004, la commission demande au gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour veiller à ce que les inspecteurs du travail respectent l’obligation de confidentialité établie dans la législation concernant l’existence et la source de toute plainte.

Articles 13, 17 et 18. Mesures de prévention et sanctions. La commission note, selon les statistiques relatives aux activités d’inspection communiquées par le gouvernement dans son rapport, que le nombre d’inspections, le nombre d’entreprises inspectées et le nombre de sanctions imposées par l’inspection du travail a continué d’augmenter en 2009 et 2010. Le gouvernement indique que le nombre de sanctions imposées a augmenté car les employeurs ont manqué à leurs obligations de donner effet aux mesures prescrites par les inspecteurs du travail. La commission prend également note de l’augmentation du nombre de cas où les activités ont été interrompues, lorsque l’employeur ne s’est pas conformé aux mesures prescrites pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs. La commission se réfère à cet égard aux commentaires de la CSDR concernant l’absence d’activité de prévention dans le secteur de la sécurité et la santé au travail pour empêcher l’occurrence d’accidents du travail. Elle note également que le gouvernement reconnaît ne pas avoir encore donné pleinement effet à l’article 13, paragraphe 2, de la convention, en vertu duquel les inspecteurs du travail auront le droit de saisir l’autorité compétente pour qu’elle formule des injonctions ou fasse prendre des mesures immédiatement exécutoires en cas de danger imminent pour la santé ou à la sécurité des travailleurs.

La commission croit comprendre que l’arrêt du travail ou l’interruption des activités intervient généralement dans les situations où un accident s’est déjà produit. Elle souhaite souligner que l’objectif de l’article 13 de la convention est d’habiliter les inspecteurs du travail à prendre des mesures destinées à éliminer les défectuosités constatées dans une installation, un aménagement ou des méthodes de travail qu’ils peuvent avoir un motif raisonnable de considérer comme une menace à la santé ou à la sécurité des travailleurs. Les dispositions de cet article ne visent pas à punir les employeurs responsables de telles infractions, mais à assurer que les causes des risques sont éliminées en vue de prévenir de futurs accidents.

La commission rappelle également que, lorsqu’un employeur ne se conforme pas aux mesures prescrites lors d’une inspection, conformément à l’article 13, l’inspecteur du travail doit être autorisé à appliquer l’article 17, également applicable à d’autres secteurs que celui de la sécurité et la santé au travail, prévoyant des mesures comme des poursuites judiciaires immédiates sans avertissement préalable ou, le cas échéant, de donner des avertissements ou des conseils. La commission souligne à cet égard que des inspections ordinaires sont indispensables pour donner pleinement effet à l’article 13, l’application duquel devrait empêcher ou réduire la nécessité de recourir aux pouvoirs conférés par l’article 17. La commission demande au gouvernement de saisir l’occasion des réformes législatives en cours pour adopter toutes les mesures nécessaires qui donneront pleinement effet à l’article 13 et de tenir le Bureau informé de tout progrès réalisé à cette fin. Au vu de tous les éléments susmentionnés, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer des statistiques sur le nombre de visites d’inspection ordinaires et de visites de vérification conduites dans les établissements industriels et commerciaux, ainsi que des précisions sur les mesures d’inspection relevant à la fois de l’article 13 et de l’article 17 de la convention. Se référant à son observation précédente, la commission demande une fois encore au gouvernement de communiquer des informations sur les décisions judiciaires qui seront rendues au cours de la prochaine période considérée, à la suite des poursuites engagées par l’inspection du travail, en indiquant les branches d’activité et les dispositions légales concernées.