Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

La commission prend note de la communication du 24 août 2010 présentée par l’Internationale de l’éducation (IE) ainsi que de la réponse du gouvernement aux commentaires formulés par la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2008. La commission prend également note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale de juin 2010 concernant des allégations de violations graves des droits syndicaux et d’ingérence dans l’organisation interne de l’Association des enseignants éthiopiens (cas n^o 2516).

La commission note que, selon la réponse du gouvernement à ce sujet, celui-ci rejette catégoriquement les allégations d’ingérence dans les affaires d’associations indépendantes et indique que, si les organisations indépendantes ne pouvaient pas fonctionner librement et sans entrave, les efforts de démocratie du pays seraient vains. Dans son rapport, le gouvernement ajoute qu’il a expliqué à maintes reprises que le droit de constituer des organisations est une liberté constitutionnellement protégée que les citoyens peuvent exercer librement; que la Proclamation sur le travail de 2006 prévoit ce droit constitutionnel fondamental et garantit aux syndicats le droit de participer à la négociation collective organisée dans les limites définies par les dispositions en la matière; que le nombre de syndicats et d’associations professionnelles fonctionnant librement atteste de la conformité de la législation nationale à la convention; et que la législation du travail offre aux syndicats et aux associations un «arsenal juridique» leur permettant de se défendre contre toute forme d’intervention injustifiée. La commission note également, d’après l’indication du gouvernement, que l’allégation selon laquelle la nouvelle Proclamation n^o 621/2009 sur les associations caritatives et les sociétés limiterait le droit de grève et de négociation collective n’a aucun fondement juridique ni pratique; que les conditions définissant l’exercice du droit de grève et de négociation collective sont régulées par la Proclamation sur le travail; que les syndicats peuvent poursuivre leurs objectifs dans ce cadre; et que la législation prévoit une liste de services publics essentiels qui devront être maintenus pendant la grève et tient pour responsable la partie coupable de tout dommage causé pendant l’exercice de telles activités.

Associations d’enseignants. Dans ses précédents commentaires, la commission, se référant également aux conclusions de la Commission de la Conférence en 2009, avait prié instamment le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour qu’il soit accédé rapidement à la demande d’enregistrement de l’Association des enseignants éthiopiens (NTA). La commission note, d’après les indications du gouvernement dans son rapport, que la NTA peut demander son enregistrement auprès de la nouvelle Agence des associations caritatives et des sociétés (CSA), établie sur la base de la Proclamation n^o 621/2009 récemment publiée sur les associations caritatives et les sociétés, et que, dans le cas où l’enregistrement serait refusé par la CSA, la NTA pourrait porter l’affaire devant un tribunal, lequel pourrait statuer que l’enregistrement a été injustement refusé à l’organisation. La commission note, d’après le rapport du gouvernement, que, jusqu’à ce que l’affaire ait fait l’objet d’une décision d’un tribunal, le gouvernement ne doit pas s’impliquer dans l’affaire mais que, une fois la NTA enregistrée, le gouvernement réaffirme qu’il lui garantira, comme prévu par la loi, l’exercice de tous les droits à la reconnaissance et aux services auxquels ont droit les associations légalement constituées.

La commission note que l’IE indique, dans sa communication, qu’après la tentative sans succès de la NTA de se faire enregistrer par le ministère de la Justice en décembre 2008 une deuxième demande d’enregistrement, présentée en février 2010, a été fermement découragée verbalement par les fonctionnaires de la CSA nouvellement créée. Selon l’IE, trois fonctionnaires de la CSA ont indiqué que certains des objectifs de la NTA, en particulier les activités visant à promouvoir l’éducation de qualité et l’éducation pour tous, ainsi que les programmes de prévention du VIH/sida, relèvent uniquement de la responsabilité et de l’obligation du gouvernement et que les syndicats devaient s’en tenir à défendre les droits de leurs membres. En outre, les fonctionnaires de la CSA auraient donné pour instructions aux représentants de la NTA de convaincre les enseignants de s’affilier à l’organisation des enseignants existante. Le 7 mai 2010, les représentants de la NTA ont demandé au directeur général de la CSA de prendre les mesures suivantes: i) soit ordonner aux fonctionnaires concernés d’enregistrer la NTA et de lui délivrer une attestation dans les plus brefs délais; soit informer la NTA par écrit du rejet de sa demande d’enregistrement, en application de l’article 3.3; et ii) communiquer à la NTA les coordonnées du Conseil des associations caritatives et des sociétés, étant donné que personne n’a été en mesure à la CSA de donner les coordonnées du conseil à la NTA afin de lui permettre d’intenter un recours contre la décision. Au 20 août 2010, aucune réponse n’avait été notifiée aux représentants de la NTA. Constatant avec un profond regret tout le temps écoulé depuis que la NTA a demandé son enregistrement et rappelant que le droit à la reconnaissance officielle d’une organisation par le biais de son enregistrement légal est un aspect essentiel du droit d’organisation, puisque c’est la première mesure à prendre pour que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent remplir efficacement leur rôle, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la NTA soit enregistrée dans les plus brefs délais afin de permettre aux enseignants d’exercer pleinement leur droit à constituer des organisations dans l’objectif de défendre les intérêts professionnels des enseignants et de communiquer des informations sur les progrès réalisés à cet égard dans son prochain rapport.

En ce qui concerne la Proclamation n^o 621/2009 sur les associations caritatives et les sociétés, qui a été publiée le 19 février 2009, la commission note, d’après l’indication du gouvernement dans son rapport, que la loi a été promulguée après de longues discussions tenues avec toutes les parties prenantes et qu’elle est entrée en vigueur après l’expiration du délai accordé aux organisations et à différentes associations caritatives et sociétés pour se conformer aux prescriptions de cette législation. Le gouvernement ajoute, dans son rapport: que la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés vise à renforcer la participation des organisations de la société civile aux efforts de développement du pays, qu’elle définit et régule clairement les associations caritatives et les sociétés, offre les garanties nécessaires et le respect des procédures dans le cadre des efforts de démocratisation, et qu’aucun syndicat ni association connexe n’a présenté de plainte exprimant leur mécontentement ou concernant des restrictions à leurs droits dus à la nouvelle loi. La commission note que, selon son préambule, la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés se fonde sur la nécessité de «mettre en œuvre une loi pour garantir l’exercice des droits d’association des citoyens consacrés par la Constitution» et que la CSA susmentionnée est la nouvelle agence publique mise en place pour enregistrer les associations. Néanmoins, la commission note avec préoccupation que la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés prévoit le contrôle permanent des organisations établies en vertu de cette dernière et accorde aux autorités gouvernementales un pouvoir discrétionnaire important de s’ingérer dans l’enregistrement, l’administration et la dissolution des organisations qui entrent dans son champ d’application, semblant inclure les organisations de fonctionnaires, dont les enseignants.

La commission note qu’un certain nombre de dispositions de la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés soulèvent des questions de compatibilité avec la convention:

–           la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés établit une distinction entre les organisations qui doivent être enregistrées, sur la base de la nationalité de leurs membres et du montant des fonds qu’elles perçoivent de sources étrangères (art. 2, paragr. 2 et 3); en vertu de l’article 14, paragraphe 5, seules «les associations caritatives et les sociétés éthiopiennes» – c’est-à-dire les organisations dont tous les membres sont éthiopiens, qui génèrent des revenus en Ethiopie, qui sont entièrement dirigées par des Ethiopiens et qui reçoivent 10 pour cent de leurs fonds au maximum depuis des sources étrangères – peuvent participer à des activités visant à faire progresser les droits humains et démocratiques, à promouvoir les droits des personnes handicapées et des enfants, à promouvoir le règlement des conflits ou la réconciliation et à promouvoir l’efficience des services judiciaires et d’application de la loi. La commission comprend que les organisations de travailleurs et d’employeurs dont les membres résident dans le pays – n’étant pas tous nationaux –, qui reçoivent plus de 10 pour cent de leurs fonds de sources étrangères et dont l’objectif est de défendre les droits sociaux et économiques et les intérêts de leurs membres, ne seront pas admises au sens de la loi et ne pourront pas exercer leurs activités de défense des intérêts de leurs membres;

–           la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés autorise la CSA à s’ingérer dans un éventail de questions administratives, financières et comptables relativement au fonctionnement interne des organisations, soit explicitement ou en utilisant une formulation générale laissant une marge d’interprétation importante à l’organe de contrôle, en vertu, entre autres, des dispositions suivantes: i) en vertu de l’article 84, paragraphes 1 et 2, la CSA peut «de temps à autre» enquêter sur les associations caritatives ou les sociétés soit de façon générale ou dans des objectifs particuliers, et, aux fins de toute enquête de ce type, la CSA «peut ordonner» à l’organisation de fournir par écrit les documents et les déclarations comptables sur toute question figurant dans la demande de renseignements, de fournir copie des documents qu’elle conserve ou dont elle a la responsabilité ou de se présenter à une date et un lieu spécifiés et de fournir des justificatifs ou de produire des documents; ii) en vertu de l’article 85, paragraphe 1, alinéa (a), la CSA peut ordonner à toute association caritative ou société ou à leurs employés de fournir oralement ou par écrit toute information en leur possession concernant les associations caritatives ou les sociétés; iii) en vertu de l’article 86, les sociétés doivent notifier à la CSA par écrit la date et le lieu des réunions de son assemblée générale, au plus tard sept jours ouvrables avant la réunion; iv) en vertu de l’article 88, paragraphe 1, les organisations doivent allouer au moins 70 pour cent des dépenses du budget annuel à la mise en œuvre de leurs objectifs et 30 pour cent maximum à leurs activités administratives; v) en vertu de l’article 90, si, «à n’importe quel moment», la CSA, lors d’une demande d’information concernant une organisation, «prend conscience qu’il y a ou il y a eu faute ou mauvaise gestion» dans l’administration de l’organisation et qu’il est «nécessaire d’agir dans l’objectif de protéger les biens» de l’organisation, la CSA peut, entre autres, suspendre l’administrateur responsable de la faute ou de la mauvaise gestion; et vi) les organisations ne peuvent pas établir de succursale, changer de nom, de lieu d’opération ni modifier leur règlement sans en avertir au préalable la CSA (art. 72 et 73) et ne doivent pas utiliser de logo avant de l’avoir préalablement enregistré auprès de la CSA (art. 74).

La commission rappelle que le droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix, sans l’ingérence des autorités publiques, inclut le droit à décider librement de la structure et de la composition de l’organisation ainsi que le droit à l’autonomie et à l’indépendance financière; que les dispositions législatives régissant de façon détaillée le fonctionnement interne des organisations de travailleurs et d’employeurs présentent des risques graves d’ingérence par les autorités publiques; que ces dispositions législatives devraient se borner à établir un cadre global, en laissant la plus large autonomie possible aux organisations; qu’il n’y a pas d’infraction à ces droits si, par exemple, le contrôle se limite à l’obligation de présenter des rapports financiers périodiques; que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi exige que certaines opérations financières – par exemple la réception de fonds en provenance de l’étranger – soient approuvées par les pouvoirs publics, ou lorsque les autorités administratives ont à tout moment le droit d’inspecter les livres et autres documents des organisations, d’effectuer des recherches et d’exiger des renseignements; et que l’autorité judiciaire compétente devrait avoir un droit de réexamen, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité, tant sur les questions de fond que de procédure (étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 78, 107, 124-126 et 135).

–           En ce qui concerne la dissolution d’organisations, en vertu de l’article 92, paragraphe 2, alinéa (e), de la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés, la licence accordée à toute organisation sera supprimée, entre autres, «si elle commet le délit d’enfreindre les dispositions du Code pénal ou des dispositions de la Proclamation»; notant que, en vertu de l’article 94, une organisation peut être dissoute par la CSA si la licence de cette organisation a été annulée, il semblerait donc que toute transgression des dispositions de la Proclamation commise par une organisation, y compris des dispositions administratives mineures, pourrait conduire à l’annulation de la licence et à la dissolution de ladite organisation.

–           Aucun caractère suspensif n’est prévu dans la procédure de recours puisque, en vertu de l’article 104, paragraphe 4, les organisations faisant l’objet d’une procédure de recours, «en ce qui concerne l’enregistrement ou l’annulation, l’enregistrement d’une organisation ne sera pas considérée comme telle ou sera annulée jusqu’à ce que la décision finale soit rendue par l’autorité concernée».

La commission rappelle que la dissolution et la suspension d’organisations syndicales constituent les formes extrêmes d’intervention des autorités dans les activités des organisations et devraient donc être entourées de toutes les garanties voulues; que les organisations visées par de telles mesures doivent pouvoir recourir devant un organe judiciaire indépendant et impartial; et que la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu’une décision finale soit rendue (étude d’ensemble, op. cit., paragr. 185 et 188).

–           En ce qui concerne le processus d’enregistrement, la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés exige l’acquisition de la personnalité juridique en tant que condition préalable à l’existence d’une organisation (art. 56, paragr. 1, et 64, paragr. 2); par ailleurs, l’obligation de s’enregistrer auprès de la CSA s’applique également aux organisations qui étaient déjà enregistrées avant la publication de la Proclamation (art. 111); en outre, la licence accordée aux organisations doit être renouvelée tous les trois ans (art. 76, paragr. 1); et la formulation employée par l’article 69, paragraphe 2, semble accorder à la CSA le pouvoir discrétionnaire de refuser d’enregistrer une organisation, étant donné que, selon cette disposition, la CSA peut refuser d’enregistrer une association caritative lorsque l’organisation proposée «poursuivra probablement des objectifs illégaux ou des objectifs portant préjudice à la paix, au bien-être ou à l’ordre public».

La commission rappelle que, lorsque la législation fait de l’acquisition de la personnalité juridique une condition préalable à l’existence et au fonctionnement des organisations, les conditions pour l’obtention de la personnalité juridique ne doivent pas être telles qu’elles équivalent en fait à une autorisation préalable nécessaire pour la constitution de l’organisation, ce qui reviendrait à mettre en cause l’application de l’article 2 de la convention (étude d’ensemble, op. cit., paragr. 76).

–           En ce qui concerne les sanctions, notant que la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés exige des organisations de respecter un grand nombre de prescriptions – allant de dispositions administratives mineures à des dispositions structurelles et comptables détaillées –, la commission comprend que tout manquement au respect de n’importe laquelle de ces dispositions constitue un délit pénal puisque, en vertu de l’article 102, paragraphe 1, «toute personne contrevenant aux dispositions de la Proclamation sera passible de sanctions conformément aux dispositions du Code pénal»; outre les peines d’emprisonnement, de lourdes amendes peuvent aussi être appliquées lorsqu’une organisation ne maintient pas à jour de livre comptable ou ne présente pas de bilan comptable annuel, ou ne consacre pas au moins 70 pour cent de ses dépenses à la mise en œuvre de ses objectifs et consacre plus de 30 pour cent de ses dépenses à ses activités administratives (art. 102, paragr. 2); en outre, les travailleurs ayant participé au «délit» énoncé à l’article 102, paragraphe 2, seront, «sans préjudice du caractère applicable des dispositions pertinentes du Code pénal prévoyant une peine d’emprisonnement», passibles d’une amende (art. 102, paragr. 3).

Dans ces circonstances, tenant compte du pouvoir discrétionnaire important accordé par la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés n^o 621/2009 aux autorités publiques, en particulier par le biais de la CSA, de s’ingérer dans le droit des travailleurs et des employeurs à constituer des organisations ainsi que de l’exigence imposée par la Proclamation de limiter à 10 pour cent les fonds des associations reçus de sources étrangères, en contradiction avec le droit des organisations de travailleurs d’organiser leur administration, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires dans les plus brefs délais pour veiller à ce que la Proclamation sur les associations caritatives et les sociétés ne soit pas applicable aux organisations de travailleurs et d’employeurs couvertes par la convention et que ces organisations puissent être effectivement reconnues par la législation, et ce en pleine conformité avec la convention. La commission prie le gouvernement de lui transmettre des informations sur toute mesure prise à cet égard et rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du BIT à cet effet.

Fonctionnaires. En outre, dans son observation précédente, la commission avait rappelé qu’elle avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la Proclamation sur la fonction publique, pour garantir les droits des fonctionnaires, y compris des enseignants des écoles publiques, de constituer des syndicats et de s’y affilier. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle ce droit est consacré dans l’article 42 de la Constitution, qui prévoit que les employés gouvernementaux, dont le travail le permet et dont les responsabilités se situent en dessous d’un certain seuil, ont le droit de constituer des associations destinées à améliorer leurs conditions d’emploi et leur bien-être économique. La commission avait également noté l’indication du gouvernement selon laquelle il avait annoncé à tous les organes compétents qu’il comptait assurer progressivement la pleine conformité de sa législation avec la convention en préparant les conditions nécessaires et en dotant le pays des moyens de soutenir le plein respect de ce droit.

La commission note, d’après l’indication du gouvernement dans son rapport, qu’il est important de souligner, une fois encore, un aspect essentiel de la Constitution disposant explicitement que toute personne, y compris les fonctionnaires, a le droit de former des organisations pour n’importe quelle cause ou objectif; que les fonctionnaires ayant des réclamations à faire sur leurs conditions de travail peuvent recourir à des mécanismes juridiques de réparation en application de la législation sur la fonction publique et autres recours juridiques, y compris le Bureau de l’Ombudsman; qu’il réaffirme sa position selon laquelle il n’y a pas ou ne peut y avoir de différence quant au droit des fonctionnaires à constituer des organisations; et que la seule différence réside dans les délais impartis; le rapport du gouvernement indique qu’il estime que le pays n’est pas prêt à assurer pleinement la mise en place d’un tel cadre; que c’est la seule raison qui explique que la législation n’ait pas encore prévu d’organisation distincte pour la fonction publique; que, dans le cadre du processus de démocratisation du pays, le gouvernement s’est pleinement engagé à mettre en œuvre un programme de réforme de la fonction publique destiné à fournir des services efficients et rapides aux citoyens; qu’à ce stade le gouvernement n’a pas encore développé la capacité de participer à un processus de négociation collective avec les fonctionnaires; et que cette question pourra être présentée au corps législatif pour examen dès que le programme de réforme aura été mis en œuvre avec succès et que les capacités nationales nécessaires auront été mises en place. La commission rappelle l’importance de garantir aux fonctionnaires, comme à tous les autres travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, le droit de constituer librement des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation préalable, pour la promotion et la défense de leurs intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les droits liés à la liberté syndicale des fonctionnaires, y compris des enseignants du secteur public, soient pleinement garantis et de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard dans son prochain rapport.

En outre, dans son observation précédente, la commission avait instamment prié le gouvernement de diligenter sans délai une enquête complète et indépendante sur l’ensemble des observations de la CSI et de l’Internationale de l’éducation (IE), qui font état d’arrestations de syndicalistes, de leur torture et de leurs mauvais traitements pendant leur détention, et des actes constants d’intimidation et d’ingérence. La commission avait noté la déclaration du gouvernement selon laquelle toutes les allégations qui seraient présentées et accompagnées de preuves feront l’objet d’enquêtes approfondies par les organes constituants, dont les tribunaux, la Commission éthiopienne des droits de l’homme, le Bureau de l’Ombudsman ou par le biais d’un mécanisme approuvé par la Chambre des représentants du peuple. La commission note que le gouvernement indique en outre dans son rapport que, le 8 mai 2009, la deuxième Chambre criminelle de la Haute Cour fédérale a déclaré M. Meqcha Mengistu coupable et l’a condamné à trois ans d’emprisonnement; qu’il a été relâché après avoir été gracié, et que M^me Wubit Ligamo, pour laquelle le gouvernement nie le mauvais traitement dont elle a fait l’objet en prison, a été relâchée. Tout en accueillant favorablement ces libérations, la commission regrette profondément que le gouvernement n’ait jamais fourni d’informations sur l’enquête attendue au sujet des allégations de torture et de mauvais traitement des syndicalistes en détention.

Proclamation sur le travail (2003). Enfin, la commission rappelle que, depuis un certain nombre d’années, elle fait part de ses préoccupations au sujet de la Proclamation de 2003 sur le travail, qui est loin d’assurer la pleine application de la convention. Elle rappelle en particulier qu’elle avait prié le gouvernement:

–           d’accorder le droit syndical aux catégories de travailleurs suivantes, qui sont exclues du champ d’application de la Proclamation sur le travail au titre de son article 3: les travailleurs dont les relations de travail tiennent à un contrat conclu à des fins d’éducation, de traitement, de soins, de réadaptation, d’enseignement, de formation (autre que l’apprentissage), à un contrat de services personnels à des fins non lucratives; ou les cadres; les employés de l’administration de l’Etat; les juges et les procureurs, auxquels s’appliquent des lois spécifiques;

–           de supprimer les transports aériens et les transports urbains par autobus de la liste des services essentiels dans lesquels la grève est interdite (art. 136(2));

–           de modifier sa législation pour garantir que, sauf pour les services essentiels au sens strict du terme, les situations de crise nationale aiguë et les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, le recours à l’arbitrage n’est autorisé qu’à la demande des deux parties;

–           de modifier l’article 158(3), aux termes duquel la décision de faire grève devrait être adoptée par la majorité des travailleurs intéressés lors d’une séance réunissant au moins les deux tiers des membres d’un syndicat afin d’abaisser le quorum requis en cas de vote pour une grève; et

–           de s’assurer que les dispositions de la Proclamation sur le travail qui, comme indiqué plus haut, restreignent le droit des travailleurs d’organiser leurs activités ne sont pas invoquées pour annuler l’enregistrement d’un syndicat en vertu de l’article 120(c), dans l’intervalle précédant leur mise en conformité avec les dispositions de la convention.

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, sans délai, pour mettre la législation et la pratique en conformité pleine et entière avec la convention et de communiquer des informations détaillées dans son prochain rapport sur tout progrès réalisé à cet égard et sur le calendrier prévu pour les mettre en œuvre.