Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Article 3 de la convention. Pires formes de travail des enfants. Alinéa a). Esclavage ou pratiques analogues. Vente et traite d’enfants. La commission avait précédemment noté l’information du gouvernement selon laquelle, le 19 décembre 2003, le Congrès avait adopté la loi sur la protection des victimes de traite (prorogation) (TVPRA), qui avait permis de proroger la loi de 2000 sur la protection des victimes de traite (TVPA) en 2003 et 2005 et de donner d’autres responsabilités au gouvernement des Etats-Unis dans le cadre de son action contre la traite. En vertu de la TVPRA de 2003, de nouvelles campagnes d’information ont été demandées pour lutter contre le tourisme sexuel, la protection contre la traite dans la législation pénale fédérale a été accrue et une action civile permettant aux victimes de poursuivre les auteurs de ces agissements devant les tribunaux fédéraux de district a été instaurée. La TVPRA de 2005 a permis d’étendre et d’améliorer les mécanismes de poursuites et les démarches diplomatiques, de doter de ressources supplémentaires les entités locales et certaines entités des Etats chargés de faire appliquer la loi, et de renforcer des services mis à la disposition des parents des victimes de formes de traite graves.

La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle, le 23 décembre 2008, la TVPRA de 2008 a été adoptée, celle-ci reconduisant à nouveau la TVPA pour quatre ans et autorisant de nouvelles mesures de lutte contre la traite des personnes, notamment des efforts visant à améliorer l’efficacité des programmes de lutte contre la traite des personnes, en offrant une aide provisoire aux enfants susceptibles d’être victimes de traite et en améliorant la capacité d’imposer des sanctions pénales aux auteurs de cette traite. Par exemple, la commission note que, selon les informations détaillées contenues dans le rapport annuel du Procureur général au Congrès et l’évaluation des activités du gouvernement des Etats-Unis pour la lutte contre la traite de personnes (juin 2009) (rapport annuel du Procureur général de 2009), la TVPRA de 2008 élargit la notion de crime pour trafic sexuel par fraude, force ou coercition en disposant que le gouvernement doit seulement prouver que le défendeur a agi en traitant avec une désinvolture coupable le fait qu’il y avait fraude, force ou coercition. La TVPRA élargit également la notion de crime pour traite sexuelle de mineurs en éliminant la prescription par laquelle le défendeur doit prouver qu’il sait que la personne impliquée dans le commerce sexuel est un mineur, lorsque ledit défenseur peut raisonnablement se rendre compte que la victime est un mineur. La commission encourage à nouveau vivement le gouvernement à poursuivre ses efforts en vue d’éliminer la traite des enfants de moins de 18 ans aux fins de travail et d’exploitation sexuelle. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises à cet égard, ainsi que sur les résultats obtenus.

Articles 3 d) et 4, paragraphe 1. Travaux dangereux. La commission avait précédemment noté que, à titre d’exemption de l’article 213 de la loi sur les normes de travail équitables (FLSA), dans l’agriculture, l’article 213(c)(1) et (2) de la FLSA fixe à 16 ans l’âge minimum d’admission à l’emploi dans des activités (à l’exclusion des exploitations familiales) que le ministre du Travail déclare particulièrement dangereuses pour les enfants. Elle avait observé que l’article 213 de la FLSA autorise les enfants de 16 ans et plus à effectuer, dans le secteur agricole, des tâches considérées par le ministre du Travail comme dangereuses ou préjudiciables à leur santé ou leur bien-être.

La commission avait noté l’allégation de la Fédération américaine du travail et le Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO) selon laquelle 300 000 à 800 000 enfants travaillent dans l’agriculture dans des conditions dangereuses. Beaucoup travaillent douze heures par jour et sont exposés à des pesticides dangereux, souffrent d’urticaires, de maux de tête, de vertiges, de nausées et de vomissements, risquent souvent l’épuisement ou la déshydratation à cause du manque d’eau et sont souvent blessés. La commission avait noté en outre que, selon l’AFL-CIO et l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail (NIOSH), entre 1992 et 1997, 403 personnes de moins de 18 ans ont perdu la vie au travail. Un tiers de ces décès sont liés à l’utilisation de tracteurs. Les secteurs qui ont enregistré le plus grand nombre de décès (162, soit 40 pour cent) sont l’agriculture, la foresterie et la pêche, bien que 13 pour cent seulement des personnes de moins de 18 ans sont occupées dans ce secteur. Ce taux élevé est confirmé par le fait que les personnes de 15 à 17 ans travaillant dans l’agriculture sont quatre fois plus exposées à des lésions que les jeunes occupés dans d’autres secteurs. Toutefois, d’éventuelles modifications aux arrêtés sur les travaux dangereux (HO) ne suffiraient pas pour espérer une amélioration de la situation des jeunes de 16 et 17 ans qui ne relèvent pas du champ d’application de la FLSA. La commission avait noté également que, d’après le membre travailleur des Etats‑Unis présent à la Commission de l’application des normes lors de la 95^e session de la Conférence internationale du Travail de juin 2006, dans la tranche d’âge des 15-17 ans, les décès des travailleurs agricoles représentent au moins 25 pour cent de l’ensemble des décès des jeunes travailleurs. La commission a donc partagé à nouveau la préoccupation exprimée par de nombreux orateurs quant aux conditions de travail dangereuses des moins de 18 ans, et parfois des moins de 16 ans, dans le secteur agricole.

La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la FLSA, élaborée avec la participation des représentants des employeurs et des travailleurs, n’autorise pas le ministre du Travail à empêcher les jeunes âgés de 16 ans ou plus de travailler dans l’agriculture. De plus, pour déterminer les types de travaux dangereux conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention, le paragraphe 4 de la recommandation (n^o 190) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, dispose que les pays qui ont ratifié la convention peuvent permettre à des personnes âgées de 16 ou 17 ans d’effectuer les travaux dangereux mentionnés à l’article 3 d) à condition que la santé, la sécurité et la moralité de ces personnes soient totalement protégées. Par conséquent, le Congrès avait estimé que les enfants âgés de 16 ans peuvent travailler sans risques dans le secteur agricole, conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention. Toutefois, compte tenu du nombre important d’accidents et de décès parmi les moins de 18 ans qui travaillent dans l’agriculture, la commission avait observé que les conditions concernant la protection et la formation préalable prévues dans la recommandation n^o 190 ne sont pas entièrement remplies en toutes circonstances. Elle avait donc prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que ces tâches s’exercent uniquement dans les conditions strictement énoncées au paragraphe 4 de la recommandation n^o 190.

La commission note les informations du gouvernement selon lesquelles l’Agence de protection de l’environnement (EPA) et le ministère du Travail (DOL) disposent de normes solides sur la santé et la sécurité dans le secteur agricole, notamment le règlement sur la protection des travailleurs de l’EPA (40 C.F.R. 170) et le règlement certifié sur l’application des pesticides (40 C.F.R. 171), qui doivent l’un et l’autre être modifiés en 2010. Le gouvernement indique que les modifications proposées, qui ont été repoussées par l’actuelle administration, aideront à garantir la sécurité et la santé des jeunes travailleurs agricoles en fixant un âge minimum pour les activités supposant l’utilisation de pesticides. En outre, le gouvernement indique que l’EPA et le DOL prévoient des prescriptions en matière de formation visant à protéger la santé et la sécurité de tous les travailleurs agricoles, notamment la norme sur la communication de risques professionnels, qui prescrit une formation sur la reconnaissance des risques chimiques et des mesures de protection appropriées. La division chargée des salaires et des heures de travail au sein du DOL (WHD) et le département américain de l’Agriculture ont également collaboré afin de réinventer et de réorganiser un programme d’homologation volontaire de tracteurs pouvant être utilisés par les enfants de 14 et de 15 ans, ces derniers étant autorisés par les HO à utiliser des matériels agricoles sous réserve qu’ils aient reçu une formation appropriée et un certificat leur garantissant l’utilisation en toute sécurité de ces matériels. En outre, l’administration chargée de la sécurité et de la santé au travail au sein du DOL a elle aussi des programmes d’éducation et de diffusion de grande ampleur, destinés à assurer la sécurité des jeunes, y compris des enfants travailleurs agricoles.

La commission note toutefois que le gouvernement américain ne prévoit pas de formation ou d’instructions spécifiques à l’échelle fédérale pour les travailleurs agricoles de 16 et 17 ans impliqués dans des travaux dangereux. Elle note également qu’il n’existe pas de normes spécifiques dans la législation fédérale en matière de santé et de sécurité pour les travailleurs agricoles âgés de 16 ou 17 ans effectuant des travaux dangereux. Elle note également l’information contenue dans le rapport du gouvernement selon laquelle tous les enfants travaillant dans les fermes familiales et les travailleurs agricoles de 12 et de 13 ans travaillant avec leurs parents ou avec leur consentement sont exclus des prescriptions de la FLSA relatives à l’âge minimum.

La commission se doit de faire part de sa vive préoccupation devant le fait que des enfants de moins de 18 ans sont autorisés, dans la loi et dans la pratique, à effectuer les types de travaux susmentionnés, qui sont clairement dangereux, comme le reconnaît lui-même le gouvernement dans son rapport lorsqu’il fait référence à l’agriculture comme étant la branche dans laquelle le taux de mortalité des jeunes est le plus élevé. Elle exprime également sa vive préoccupation devant le fait que des enfants de 14 et de 15 ans sont autorisés par les HO à recevoir une formation sur l’utilisation de matériels agricoles, tels que des tracteurs, qui serait interdite sans cette formation, et du fait que des enfants de tous âges travaillant dans des fermes familiales, ou de 12 et 13 ans travaillant avec leurs parents ou avec leur consentement, sont exclus de l’application de la FLSA. En conséquence, la commission doit à nouveau souligner que, en vertu de l’article 3 d), les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils sont exercés, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité des enfants de moins de 18 ans constituent l’une des pires formes de travail des enfants et que, en vertu de l’article 1 de la convention, les Etats Membres doivent prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants, et ce de toute urgence. Elle rappelle également que le paragraphe 4 de la recommandation n^o 190 prévoit la possibilité d’autoriser l’emploi ou le travail aux adolescents à partir de l’âge de 16 ans à la stricte condition que leur santé et sécurité soient protégées et qu’ils reçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés à la branche d’activité dans laquelle ils seront occupés. En l’occurrence, compte tenu du nombre important d’accidents et de décès parmi les enfants, comme le montre le fait que l’agriculture est la branche dans laquelle le taux de mortalité est le plus élevé, il semblerait que les conditions concernant la protection et la formation préalables prévues au paragraphe 4 de la recommandation n^o 190 ne soient pas entièrement remplies en toutes circonstances. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures immédiates et effectives en vue de l’application de l’article 1 de la convention, lu conjointement avec l’article 3 d), afin d’interdire aux enfants de moins de 18 ans d’effectuer des travaux dangereux et à risque dans l’agriculture. Toutefois, si des personnes âgées de 16 à 18 ans accomplissent des tâches de ce type, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour veiller à ce que ces tâches soient effectuées uniquement dans les conditions strictes énoncées au paragraphe 4 de la recommandation n^o 190, à savoir que la santé et la sécurité de ces jeunes sont protégées et qu’ils perçoivent un enseignement particulier ou une formation professionnelle adaptés. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés en la matière dans son prochain rapport.

Article 4, paragraphe 3. Examen et révision périodique de la liste des types de travaux dangereux. La commission avait précédemment noté que, en application de la FLSA, les activités professionnelles interdites aux personnes de moins de 18 ans étaient déterminées dans 28 HO. Elle avait également noté que ces HO avaient été pris en 1939 et en 1960 pour ce qui était des activités non agricoles, et en 1970 pour les activités agricoles. La commission avait pris note de l’allégation de juin 2005 de l’AFL-CIO selon laquelle le NIOSH avait émis des recommandations visant à modifier les HO en vigueur concernant l’agriculture. Elle avait noté que, en 2004, le DOL a pris une décision finale pour six des 35 recommandations contenues dans le rapport du NIOSH, celles-ci concernant des HO sur les activités non agricoles. De plus, elle avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle le DOL a publié le 17 avril 2007 une notification de projet de loi (NPRM) et une notification préalable de projet de loi (ANPRM), qui concernent toutes deux les 29 autres recommandations relatives aux HO sur les activités non agricoles. En outre, la commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle le DOL entend accorder aux recommandations du NIOSH relatives aux HO sur les activités agricoles la même attention qu’aux recommandations relatives aux activités non agricoles.

La commission prend note de l’information contenue dans le rapport du gouvernement selon laquelle, en raison de la quantité de travail, le DOL a donné suite par étapes aux recommandations du NIOSH. Le gouvernement indique que l’ANPRM a demandé à la population de faire des commentaires sur les exceptions concernant les élèves ou les stagiaires et l’apprentissage contenu dans certains des HO, ainsi que sur les recommandations supplémentaires formulées dans le rapport du NIOSH pour lesquelles les données disponibles ne suffisaient pas pour que de nouvelles règles puissent être proposées. Le DOL a examiné les commentaires reçus du public et poursuit actuellement l’avancement de ses travaux. Le gouvernement indique également que le DOL apprécie les recommandations contenues dans le rapport du NIOSH sur les HO concernant l’emploi des jeunes dans l’agriculture et que l’évaluation de la ligne de conduite à adopter est encore en cours. Le DOL continue également d’examiner les conditions de travail des jeunes dans le domaine agricole afin de vérifier que le règlement existant est approprié. Notant que le gouvernement fait état depuis plusieurs années de sa volonté de modifier les HO, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures immédiates pour veiller à ce qu’une suite soit donnée aux recommandations formulées par le NIOSH afin de modifier les HO relatifs aux activités agricoles et à ce que les modifications de ces HO soient effectivement adoptées d’urgence, conformément à ces recommandations, en particulier pour ce qui est des HO concernant les activités agricoles. Elle prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les progrès accomplis dans ce domaine.

Article 5. Mécanismes de surveillance. Travaux dangereux et agriculture. La commission avait précédemment pris note des indications de l’AFL-CIO selon lesquelles, aux Etats-Unis, quelque 100 000 enfants souffraient chaque année de lésions liées à des tâches agricoles et que peu d’inspections avaient lieu dans l’agriculture. En outre, elle s’était dite préoccupée par la baisse du nombre d’enquêtes sur le travail des enfants menées dans le secteur agricole. Enfin, la commission avait noté que, d’après le représentant gouvernemental présent à la Commission de l’application des normes de la 95^e session de la Conférence internationale du Travail en juin 2006, si le nombre d’infractions liées au travail des enfants a continué à diminuer tous secteurs confondus, dans l’agriculture, il a augmenté l’année précédente.

La commission note l’information du gouvernement selon laquelle, en 2007, la WHD a réalisé 1 667 enquêtes auprès d’employeurs du secteur agricole et constaté que 75 mineurs étaient employés de manière illégale dans 35 cas. Le nombre de cas de violation des HO dans le secteur agricole était de six, et le nombre de mineurs employés dans l’industrie agricole en violation des HO était de sept. En 2008, la WHD a réalisé 1 600 enquêtes auprès d’employeurs du secteur agricole et constaté que 52 mineurs étaient employés de manière illégale dans 34 cas. Le nombre de cas de violation des HO agricoles était de dix, et le nombre de mineurs employés en violation des HO était de 11. En outre, de septembre 2007 à août 2009, l’OSHA et ses partenaires publics ont réalisé 5 415 inspections auprès d’employeurs du secteur agricole et constaté 10 694 infractions dans 3 399 cas.

La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle la WHD compte embaucher, en 2010, 250 inspecteurs supplémentaires chargés des salaires et des heures de travail. Le gouvernement indique que la WHD a utilisé et continue à utiliser tous les moyens disponibles – mise en application, conformité, assistance, sensibilisation du public, partenariat, réglementation et législation – afin de promouvoir la conformité de la législation relative au travail des enfants. En outre, la WHD a commencé à solliciter les services d’un évaluateur indépendant chargé d’évaluer ses stratégies et leur efficacité à améliorer l’application des dispositions sur le travail des enfants de la FLSA, étude qui est en cours actuellement. Toutefois, la commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle les statistiques susmentionnées n’incluent pas les données d’application relatives aux exploitations agricoles qui ne font pas appel au travail temporaire et emploient dix salariés ou moins. En effet, suite à une disposition formulée par le Congrès, le personnel d’inspection de l’OSHA ne procède à des inspections et ne prescrit des amendes que dans des exploitations agricoles de plus de dix employés. La commission rappelle que l’article 5 de la convention prévoit que tout Etat Membre doit, après consultation des partenaires sociaux, établir ou désigner des mécanismes appropriés pour surveiller l’application des dispositions donnant effet à la convention. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre des mesures immédiates et efficaces afin de garantir que les mécanismes de surveillance nécessaires sont en place de sorte que toutes les exploitations agricoles soient inspectées et contrôlées, compte non tenu du nombre de personnes qu’elles emploient. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les inspections effectuées et sur le nombre et la nature des infractions détectées concernant l’emploi d’enfants de moins de 18 ans dans les pires formes de travail des enfants et, en particulier, dans les entreprises agricoles et les exploitations agricoles employant dix salariés ou moins.

Points III, IV et V du formulaire de rapport. Application de la convention dans la pratique. Se référant à ses précédents commentaires, la commission note que, selon le rapport annuel du Procureur général de juin 2009, le Bureau d’enquête fédéral (FBI) participe aux travaux d’un nombre important d’équipes spéciales sur la traite des personnes, financés par le Bureau de la justice, ainsi qu’à d’autres équipes spéciales et/ou groupes de travail sur la traite des personnes. Au cours de l’exercice budgétaire 2008, le FBI a mené 132 enquêtes sur la traite de personnes, formulé 139 requêtes et présenté 60 plaintes. Au cours du même exercice budgétaire, 129 mises en accusation fondées sur des informations ont été présentées dans les cas de traite de personnes ayant fait l’objet d’une enquête par le FBI, et 94 condamnations ont été prononcées. En outre, en juin 2008, l’initiative «Lost Task Forces of the Innocence Lost Initiative», lancée en 2003 par le FBI et l’unité du ministère de la Justice chargée de l’exploitation des enfants et des actes d’obscénité à leur égard, a participé à l’«Operation Cross Country» afin de lutter contre le trafic sexuel domestique des enfants. Grâce à cette opération, 356 personnes ont été arrêtées et 21 enfants ont été sauvés. En octobre 2008 a eu lieu l’«Operation Cross Country II». Au total, 630 agents de la force publique ont participé à cette opération, qui a donné lieu à 642 arrestations, au démantèlement de 12 opérations de prostitution à grande échelle et, surtout, au sauvetage de 49 enfants de 13 à 17 ans impliqués dans le commerce sexuel. Depuis le début de cette initiative de juin 2003 «Innocence Lost Initiative» jusqu’à l’exécution de l’opération «Operation Cross Country II» d’octobre 2008, plus de 575 enfants ont été sauvés de telles situations. La commission note en outre que le système de présentation des rapports sur le trafic des personnes, qui fournit régulièrement des données sur les cas de trafic de personnes signalés, a mené des analyses du 1^er janvier 2007 au 30 septembre 2008 sur ces cas ayant fait l’objet d’enquêtes. Pendant cette période de vingt et un mois d’analyse, 1 229 cas suspectés de traite de personnes ont été signalés, presque 83 pour cent d’entre eux étant des cas de traite à des fins sexuelles et 12 pour cent des cas de traite aux fins d’exploitation pour le travail. Sur les 1 018 cas de traite sexuelle signalés, 391 (soit 38 pour cent) concernaient des allégations concernant des enfants. Enfin, la commission observe que le rapport annuel du Procureur général de 2009 énumère plusieurs exemples de cas ayant fait l’objet d’enquêtes ou de poursuites par le ministère de la Justice au cours de l’exercice budgétaire 2008, qui impliquent la traite d’enfants aux fins de l’exploitation sexuelle ou par le travail.