Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de las observaciones presentadas por la Central Única de Trabajadores (CUT) y de la respuesta que el Gobierno dio a dichas observaciones, recibidas respectivamente en octubre de 2008, septiembre de 2008 y marzo de 2009.

Artículo 1, párrafo 1, y artículo 2, párrafo 1, del Convenio. Trabajo esclavo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, a pesar del conjunto de las medidas adoptadas por el Gobierno para luchar contra el «trabajo esclavo», numerosos trabajadores siguen siendo víctimas de condiciones de trabajo inhumanas y degradantes, de servidumbre por deudas o de trata para fines de explotación laboral. La Comisión subrayó, en particular, las siguientes medidas: la adaptación de la legislación a las circunstancias nacionales con la aprobación del artículo 149 del Código Penal, que define los elementos constitutivos del delito de «reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud»; las actividades emprendidas por instituciones especializadas en la lucha contra este fenómeno; los controles de la inspección del trabajo y, muy especialmente, del Grupo Especial de Inspección Móvil, gracias al cual se ha podido liberar a un creciente número de trabajadores cada año de estas situaciones de explotación, y a la acción de la justicia del trabajo que ha condenado a las personas dedicadas a esta explotación, imponiéndoles multas e indemnizaciones considerables. Constatando que todas estas acciones no han sido suficientemente disuasorias para impedir a algunos empleadores recurrir a esta práctica, que sigue siendo lucrativa, la Comisión ha instado al Gobierno a no cejar en su lucha sin cuartel contra las personas que imponen el trabajo forzoso, adoptando medidas de orden legislativo y judicial, así como en el ámbito de la inspección del trabajo.

a) Fortalecimiento del marco jurídico. En sus observaciones anteriores, la Comisión había observado que se estaban elaborando varios proyectos de ley, con el objetivo de socavar los intereses económicos y financieros de quienes explotan la mano de obra esclava, y solicitó al Gobierno que adoptara todas las medidas posibles para acelerar su adopción. La Comisión reconoce que, según la memoria del Gobierno y las observaciones de la CUT, estas iniciativas legislativas no han llegado siempre a buen puerto y que, a pesar de la movilización del Gobierno y de la sociedad civil, ciertos miembros del Parlamento continúan bloqueando la adopción de estos textos. La Comisión recuerda que ha considerado que, si estos proyectos de ley fueran adoptados, constituirían herramientas complementarias decisivas para la lucha contra el trabajo esclavo; en particular, el proyecto relativo a la creación de una base legal para la prohibición de que las personas declaradas culpables de haber utilizado mano de obra esclava obtengan ventajas fiscales o créditos, o participen en licitaciones públicas y, por otra parte, el aumento de las penas aplicables al delito de someter de una persona a una condición análoga a la esclavitud. Además, constituye igualmente una iniciativa importante el proyecto de enmienda del artículo 243 de la Constitución (PEC núm. 438/2001) destinado a autorizar la expropiación sin indemnización de las explotaciones en las que se demuestre que se utiliza mano de obra esclava. Asimismo, esta enmienda prevé que las tierras expropiadas se destinen a la reforma agraria y se reserven prioritariamente a las personas víctimas de trabajo esclavo que trabajan en ellas.

Estatus y utilización de la lista de personas que utilizan o han utilizado mano de obra esclava. Desde 2003, las personas físicas o jurídicas declaradas culpables por sentencia judicial firme de haber utilizado mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud, figuran en una lista establecida y actualizada regularmente por el Ministerio de Trabajo y Empleo. La lista, actualizada cada seis meses, se comunica a distintos órganos de la administración pública y a los bancos que administran los fondos constitucionales y regionales de financiación, a fin de que las personas que figuran en ella, no disfruten de ninguna ayuda, subvención o crédito público. Durante los dos años siguientes a la inclusión de un nombre en la lista, la inspección del trabajo verifica las condiciones en las explotaciones correspondientes. Si no ha habido reincidencia y se han pagado las multas y las deudas debidas a los trabajadores, puede sacarse el nombre de la lista (decreto núm. 540 del Ministerio de Trabajo y del Empleo de 15 de octubre de 2004). La Comisión toma nota de que, a raíz de la última revisión de la lista, en junio de 2009, se han sacado de ella 34 nombres, mientras que se han añadido 13, lo que hace que el número total de personas físicas o jurídicas que figuran en la lista sea de 175 (frente a 192 en 2007).

En sus comentarios anteriores, la Comisión constató con preocupación que se impugnaban la legalidad y la constitucionalidad de esta lista y que los tribunales habían aceptado los recursos de algunos empleadores, solicitando, como medida cautelar, que se suprimiera su nombre de la lista. El Gobierno precisó que, para poner fin a esta controversia, se había elaborado un proyecto de ley relativo a la lista de empleadores que han mantenido a trabajadores en condiciones análogas a la esclavitud, a fin de conferir un carácter legal a la lista, que hasta el momento había sido establecida por decreto ministerial (PLS núm. 25/05). La Comisión observa que el Gobierno no ha suministrado informaciones sobre el avance de este proyecto de ley, pero indica que la jurisprudencia dominante de los tribunales regionales del trabajo reconoce la legalidad de la lista.

La Comisión toma nota igualmente de que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, la lista sirve de base para el estudio sobre la situación de la propiedad rural y catastral de las personas que figuran en ella. Cuando se aprecia una irregularidad, se reservan las propiedades con miras a proyectos de reforma agraria. Por otra parte, el Gobierno ya había indicado que el hecho de figurar en la lista se ha utilizado para considerar que una explotación no había cumplido su función social. Con este fin, el Presidente de la República ordenó, en 2004, la expropiación de una explotación que había sido declarada de interés social por la reforma agraria. La Comisión observa que el Gobierno indica que esta expropiación ha sido objeto de un recurso ante el Tribunal Supremo Federal, cuya sentencia aún no se ha dictado.

La Comisión considera que el establecimiento de la lista con los nombres de las personas que utilizan o han utilizado mano de obra esclava y las medidas que se derivan de ello, constituyen herramientas eficaces para la lucha contra el trabajo esclavo. A este respecto, le preocupan los ataques de que han sido objeto las medidas adoptadas por parte del Ejecutivo, tanto por lo atinente al establecimiento de la propia lista o como por las sanciones adoptadas sobre la base de esta lista respecto a las personas que figuran en ella.

La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte todas las medidas para acelerar la adopción de los proyectos de ley antes citados y, en particular, aquellos previstos para garantizar una mayor seguridad jurídica, evitando así que la cuestión de la legalidad de la lista no sea utilizada por las personas mencionadas en la lista para no figurar en ella, y que las medidas de expropiación de tierras no sean impugnadas. A este respecto, la Comisión subraya nuevamente la importancia de la adopción de la propuesta de enmienda de la Constitución (PEC núm. 438/2001) destinada a autorizar la expropiación sin indemnización de las explotaciones en las que se haya constatado la utilización de mano de obra esclava. Mientras tanto, la Comisión ruega al Gobierno que indique si el Presidente de la República ha ordenado otras medidas de expropiación y si el Tribunal Supremo Federal ha pronunciado su sentencia respecto a la medida de expropiación adoptada en 2004 por el Presidente de la República.

b) Reforzamiento y protección de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la función central de la inspección del trabajo y, en particular, del Grupo Especial de Inspección móvil (GEFM), en la lucha contra el trabajo esclavo. Constatando que el GEFM es el eslabón indispensable de esta lucha, la Comisión da cuenta de su preocupación en relación con las presiones a las que debe hacer frente, y ha solicitado al Gobierno que adopte medidas para permitir al GEFM que pueda desarrollar sus actividades en un clima sereno y exento de amenazas o de presiones políticas, así como para reforzar su capacidad de intervención y reacción.

En sus observaciones, la CUT reconoce que el trabajo realizado por el GEFM es digno de encomio. La CUT señala, no obstante, que la inspección del trabajo carece de recursos humanos y materiales, y ha subrayado en particular la diferencia entre el número de quejas presentadas ante la Secretaría de la Inspección del Trabajo (SIT) y el número de inspecciones efectivamente realizadas, así como el clima de violencia al que deben enfrentarse los servicios de inspección. En su respuesta, el Gobierno indica que no puede estar completamente en desacuerdo con esta afirmación. No obstante, estas medidas han sido adoptadas para reforzar la inspección del trabajo, en particular, mediante la formación y la capacitación del personal y la mejora de las infraestructuras y el apoyo logístico. El Gobierno precisa que, en 2008, el GEFM estaba integrado por nueve equipos, cuatro de los cuales prestaron servicios hasta 2003. La principal finalidad de las intervenciones del GEFM es la de retirar a los trabajadores esclavos de su entorno de trabajo, y las cifras muestran que las inspecciones realizadas por el GEFM no han dejado de intensificarse, como lo demuestra el número cada vez mayor de explotaciones inspeccionadas y de trabajadores liberados (158 operaciones efectuadas en 2008 en 301 explotaciones, y 5.016 trabajadores liberados). Por lo que respecta al reforzamiento de la institución, el Gobierno indica que se han celebrado concursos públicos periódicamente para contratar nuevos inspectores y controladores del trabajo; en noviembre de 2007, se nombraron 192 personas, y la administración pidió a la organización la convocatoria de un nuevo concurso. Desde el punto de vista logístico, se han adquirido vehículos suplementarios, así como material informático y tecnológico (GPS, etc.). Por lo que atañe a la diferencia entre el número de denuncias presentadas a la SIT y el número de inspecciones realizadas, el Gobierno explica que las denuncias son previamente «filtradas» para garantizar una optimización de los recursos y la eficacia de los controles. Las denuncias son examinadas en función de determinados criterios: la actualidad de los hechos denunciados, la localización, la seriedad y la precisión de las alegaciones. Las intervenciones del GEFM, mediante la movilización de un elevado número de funcionarios de distintas instituciones y de un equipo importante de personas, representan un costo financiero considerable, y por ello es indispensable «filtrar» las denuncias para asegurar el éxito de los controles realizados. Por último, el Gobierno indica que, a pesar de las amenazas o las presiones ejercidas por determinados sectores, especialmente por el sector azucarero, el número de inspecciones sigue siendo elevado. Recuerda igualmente que la policía federal y el ministerio público acompañan a los inspectores de trabajo durante todas sus operaciones.

La Comisión toma nota del conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para reforzar la inspección del trabajo. La Comisión insta al Gobierno a continuar sus esfuerzos y a adoptar todas las medidas para garantizar al GEFM los recursos humanos y materiales adecuados para desplazarse de manera rápida, eficaz y segura en todo el territorio nacional. De hecho, las inspecciones realizadas por el GEFM permiten no solamente liberar a los trabajadores de las situaciones de trabajo forzado en las cuales se encuentran, sino también poner a disposición de la justicia los documentos que servirán para iniciar los procesos civiles y penales contra los autores de estas prácticas y serán esenciales para imponerles sanciones adecuadas.

c) Aplicación de sanciones eficaces. La Comisión recuerda que la aplicación efectiva de sanciones en caso de infracción a la legislación del trabajo, es un elemento esencial de la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en la que el trabajo esclavo se caracteriza por diversas infracciones a la legislación del trabajo que deben sancionarse como tales. Además, en su conjunto, estas infracciones del derecho de trabajo se suman a la comisión del delito penal de «reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud», y constituyen un delito que requiere sanciones específicas. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CUT subraya que, a fin de poner fin a la práctica del trabajo esclavo es imprescindible reconocer la insuficiencia de los mecanismos de sanción y la necesidad de imponer sanciones civiles y penales más graves.

Sanciones administrativas. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que siguiera velando por que las sanciones administrativas impuestas fueran disuasorias y efectivamente aplicadas. En su memoria, el Gobierno recuerda que cada infracción de la legislación del trabajo, constatada por el GEFM con ocasión de sus inspecciones, da lugar a la imposición de multas. Además, el Ministerio Público del Trabajo, en el marco de la acción civil pública, solicita, además de multas, el pago de indemnizaciones por el perjuicio material sufrido por el trabajador y por el perjuicio moral colectivo. El Gobierno considera que el monto elevado de las multas impuestas y de las indemnizaciones solicitadas por perjuicio moral colectivo, así como la lista con las personas que han utilizado mano de obra esclava, constituyen instrumentos eficaces y disuasorios para la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en la que hacen que la explotación del trabajo esclavo sea económicamente desventajosa. La Comisión toma nota de las informaciones aportadas por el Gobierno y le ruega que siga velando por que las multas y las indemnizaciones impuestas sean cobradas rigurosamente. Alienta al Gobierno a adoptar todas las medidas que estén a su alcance y acompañarlas de las medidas adoptadas por el Poder Judicial y la sociedad civil para seguir ejerciendo una presión económica sobre las personas que explotan el trabajo de otras: cobro de multas e indemnizaciones por un monto disuasorio, imposibilidad de acceder a las subvenciones y la financiación pública, e imposibilidad de vender su mercancía y expropiación de tierras.

Sanciones penales. A la Comisión le preocupa desde hace muchos años, el escaso número de sentencias condenatorias pronunciadas por la jurisdicción penal, en aplicación del artículo 149 del Código Penal por el delito de reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud. En sus últimos comentarios, la Comisión tomó nota de que, tras la sentencia del Tribunal Supremo Federal (STF), de 30 de noviembre de 2006, según la cual la instrucción y juicio por el crimen de reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud es competencia de la justicia federal, se ha puesto fin al conflicto de la competencia jurisdiccional que había impedido o demorado el juicio a los autores de estos crímenes. En su memoria, el Gobierno indica que la decisión del STF abre la vía a un aumento del número de condenas por este delito. Para el año 2008, el Gobierno se refiere a dos sentencias condenatorias: una sentencia de cinco años de prisión impuesta por el Tribunal Federal de Maraba y una condena de 14 años de prisión impuesta por el Tribunal Federal de Maranhão. Además, el Gobierno indica que, a pesar de la controversia sobre la competencia jurisdiccional, el ministerio público federal no ha cesado nunca de presentar quejas respecto a estos delitos. La Comisión toma nota de estas informaciones y espera que, en su próxima memoria, el Gobierno pueda comunicar la imposición de otras condenas penales. En efecto, teniendo en cuenta el número de situaciones de trabajo esclavo constatadas por la inspección del trabajo en el curso de los últimos años y de la práctica del Ministerio Público Federal de solicitar a la jurisdicción competente admitir a trámite su denuncia con ocasión de la apertura de un proceso penal, la Comisión confía en que estos procesos terminarán de modo, que las personas que hayan impuesto un trabajo forzoso, sean condenadas y se les apliquen sanciones realmente eficaces, de conformidad con el artículo 25 del Convenio. La Comisión considera que, para hacer retroceder el trabajo esclavo, es indispensable, por una parte, socavar los intereses económicos de aquellos que explotan el trabajo de otras personas y, por otra, imponerles las penas de prisión previstas en el artículo 149 del Código Penal, teniendo en cuenta su carácter disuasorio y su valor simbólico.

d) Reinserción de las víctimas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que los trabajadores liberados tras las inspecciones del GEFM tenían derecho a una prestación por desempleo en forma de cobro de tres mensualidades correspondientes cada una al salario mínimo. La Comisión señala que, en su memoria, el Gobierno cita un conjunto de medidas destinadas a favorecer la integración de los trabajadores liberados: a) inscripción prioritaria de estos trabajadores en el programa federal de redistribución de ingresos «Bolsa familia». Si el trabajador candidato es elegido, recibe unos ingresos mínimos de inserción. En 2007, se han beneficiado de esta prestación 1.453 trabajadores liberados; b) inscripción de los trabajadores en el programa «Brasil alfabetizado»; y c) iniciación, en noviembre de 2008, en el marco del sistema nacional de empleo, de un proyecto piloto de colocación de mano de obra rural en las zonas que padecen el trabajo esclavo. Este proyecto tiene por fin esquivar el papel del intermediario («gato»), que constituye el primer eslabón de la cadena del trabajo esclavo. Se trata, por una parte, de informar a los trabajadores sobre sus derechos y sus condiciones de trabajo y proponerles cursos de formación y, por otra parte, poner a los empleadores en contacto con una mano de obra de perfiles profesionales variados. Este proyecto permitirá igualmente al Ministerio de Trabajo y Empleo comprender las singularidades de la colocación de los trabajadores rurales. La Comisión toma nota de estas iniciativas y ruega al Gobierno que siga proporcionando informaciones sobre las medidas adoptadas para reinsertar a las víctimas y, sobre los resultados obtenidos. En efecto, es esencial acompañar con medidas materiales y financieras a las víctimas a fin de evitar que no vuelvan a caer en una situación de vulnerabilidad que les hiciera ser nuevamente explotadas en el trabajo. Le ruega igualmente que se sirva proporcionar informaciones sobre las medidas adoptadas para sensibilizar a los trabajadores de las regiones afectadas sobre los riesgos que corren.