Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Dans une communication datée du 5 juin 2009, la Confédération des travailleurs des entreprises de l’Etat (SERC) allègue que le gouvernement de la Thaïlande n’accorde pas aux travailleurs migrants victimes d’accidents du travail et à leurs ayants droit l’égalité de traitement avec les nationaux, en violation des normes nationales et internationales du travail. Depuis 2006, la SERC soutient les recherches entreprises par la Fondation pour les droits de l’homme et le développement (HRDF) établissant que le refus d’autoriser les travailleurs migrants à bénéficier des compensations attribuées par la Caisse d’indemnisation des travailleurs (WCF) en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles constitue une discrimination systématique à l’égard d’environ deux millions de travailleurs migrants non qualifiés venant du Myanmar, du Cambodge et de la République démocratique populaire lao. Dans la plupart des cas, ces travailleurs migrants n’ont pas accès aux réparations attribuées par la WCF parce qu’ils ne remplissent pas les conditions prévues par la circulaire de l’Institut de sécurité sociale RS0711/W751 de 2001 relative à la protection des travailleurs migrants en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles, conditions aux termes desquelles les travailleurs migrants doivent être en possession d’un passeport ou de pièces d’enregistrement en tant qu’étrangers et les employeurs sont tenus de déclarer le salarié et de verser à la WCF les charges patronales qui lui incombent à ce titre. Reconnaissant que bon nombre de ces travailleurs sont entrés dans le pays illégalement, sans document officiel, le gouvernement de la Thaïlande a, depuis 1996, mis en place des systèmes d’enregistrement pour les migrants du Myanmar afin que ceux-ci travaillent en toute légalité dès lors qu’ils se trouvent en Thaïlande. Le gouvernement a également autorisé la délivrance de permis de travail et de cartes d’identité portant la mention «n’a pas la nationalité thaïe» à plus de 500 000 ressortissants du Myanmar (documents Thor. Ror. 38/1, délivrés par le Département de l’administration provinciale, ministère de l’Intérieur). Cependant, l’Institut de sécurité sociale refuse de reconnaître ces documents comme donnant accès aux prestations de la WCF, estimant qu’ils ne constituent pas une preuve documentaire suffisante au regard de la circulaire RS0711/W751, et il interdit aux employeurs de travailleurs migrants détenteurs d’un permis de travail et d’une pièce d’identité de verser des cotisations patronales à la WCF pour ces travailleurs. La SERC argue que la circulaire RS0711/W751 et les modalités de son application par l’Institut de sécurité sociale violent la loi de 1994 sur la réparation des accidents du travail qui s’applique, dans des conditions égales, aux travailleurs nationaux et aux travailleurs migrants et qui oblige l’employeur à cotiser à la WCF sans considération liée à la nationalité de ses salariés. Les nombreuses actions intentées devant les tribunaux administratifs et du travail pour faire déclarer illégale la circulaire susmentionnée ont échoué. La Cour d’appel du travail a rejeté la demande d’abrogation de la circulaire concluant à l’absence d’excès de pouvoir de la part de l’Institut de sécurité sociale. La Cour administrative suprême a, elle aussi, rejeté un tel recours au motif que les tribunaux administratifs n’ont pas compétence pour se prononcer sur la légalité des mesures en matière de politique sociale et qui relèvent de la compétence des juridictions du travail. Bien que la décision de la Cour d’appel du travail ait été elle-même attaquée devant la Cour suprême et devant la Cour centrale du travail, la SERC souligne que toute décision d’annulation de la circulaire que ces tribunaux pourraient rendre ne serait pas contraignante puisque seuls les tribunaux administratifs ont compétence pour annuler des actes administratifs émanant du ministère du Travail. Ayant épuisé toutes les voies de recours internes et craignant que la circulaire de l’Institut de sécurité sociale instaurant une inégalité de traitement des travailleurs migrants ne devienne impossible à abroger par des tribunaux nationaux, la SERC a décidé d’invoquer la protection des travailleurs migrants en Thaïlande garantie par la convention n^o 19.

En réponse à ces allégations, le gouvernement déclare que l’Institut de sécurité sociale, qui relève du ministère du Travail, est conscient de la situation des travailleurs migrants, dont beaucoup sont des immigrés irréguliers, dont la nationalité n’a pas été vérifiée. A l’heure actuelle, le Département de l’emploi du ministère du Travail détermine la nationalité de ces travailleurs et devrait avoir conclu cette tâche d’ici à février 2010. Les travailleurs migrants seront ensuite couverts par le système de sécurité sociale, c’est-à-dire à la fois par la Caisse de sécurité sociale et par la WCF. Dès lors, la condition fixée par la circulaire d’être détenteur d’un passeport valable cessera d’être appliquée aux travailleurs migrants. Quant à l’obligation des employeurs de verser des cotisations à la WCF pour les travailleurs migrants qu’ils emploient, le gouvernement indique que la loi de 1994 sur l’indemnisation des travailleurs établit l’égalité de traitement entre travailleurs nationaux et étrangers en la matière. Bien que les travailleurs migrants n’aient pas droit aux indemnités versées par la WCF pour les accidents du travail, ils perçoivent directement de leur employeur une indemnité dont le montant est égal à celui versé par la WCF.

La commission note avec une profonde préoccupation la situation d’environ deux millions de travailleurs du Myanmar, dont la plupart sont décrits par la SERC comme se trouvant dans «une zone sociale de non-droit», dans laquelle ils ne sont protégés ni par les lois thaïlandaises ni par les lois du Myanmar. Elle prend note cependant de l’engagement exprimé par le gouvernement thaïlandais de traiter tous les travailleurs équitablement et de manière égale, sans discrimination fondée sur la nationalité, et de promouvoir la dignité de tous les travailleurs migrants, qu’ils soient ou non en situation régulière. La commission considère que, lorsque l’égalité de traitement des travailleurs migrants est menacée sur une grande échelle, entraînant ainsi exploitation et souffrance, l’application de bonne foi de la convention exige que les Etats Membres déploient d’urgence des efforts particuliers à la mesure de la gravité de la situation, tant de manière unilatérale qu’en coopération les uns avec les autres. S’agissant des mesures signalées par le gouvernement, la commission note que, bien qu’il s’efforce de traiter tous les travailleurs sur un pied d’égalité sans considération de nationalité, l’Institut de sécurité sociale ne reconnaît pas les cartes d’identité délivrées par les autorités thaïlandaises portant la mention «n’a pas la nationalité thaïe». Les mesures signalées par le gouvernement visent d’ailleurs exclusivement le contrôle de la nationalité des travailleurs migrants en question. Sur le plan législatif, la commission observe que, si la loi de 1994 sur la réparation des accidents du travail accorde aux travailleurs étrangers l’égalité de traitement, la circulaire RS0711/W751 subordonne l’exercice de ce droit à certaines conditions, ce qui, dans la situation actuelle, a pour effet de priver les travailleurs migrants de la protection prévue par la loi de 1994 dont jouissent les travailleurs nationaux. Quant aux déclarations du gouvernement selon lesquelles les travailleurs étrangers privés du droit à indemnisation par la circulaire susmentionnée ont droit en lieu et place à une indemnisation égale versée par l’employeur, la commission note que le gouvernement ne conteste pas le fait que, dans la pratique, comme l’explique la SERC, les règles de sécurité sociale prescrivant à l’employeur de verser les indemnités dues directement au travailleur concerné sont en règle générale ignorées, les travailleurs migrants n’étant pas en mesure de se lancer dans des procédures judiciaires longues et coûteuses pour faire valoir les droits que leur confèrent ces règles de sécurité sociale. Compte tenu de ces éléments, la commission observe que le principe d’égalité de traitement dans le domaine de la sécurité sociale perdrait tout son sens si l’accès aux prestations de sécurité sociale était subordonné à des conditions particulièrement difficiles à remplir par les travailleurs migrants ou devait dépendre des initiatives de leurs employeurs ou des autorités du pays d’accueil. Pour empêcher de telles situations et y remédier, le droit international de la sécurité sociale a mis en place un certain nombre de sauvegardes, dans lesquelles les gouvernements soucieux d’appliquer le principe d’égalité de traitement de bonne foi trouveront des orientations utiles. En particulier, le droit d’un travailleur à indemnisation ne doit pas être subordonné au versement effectif des cotisations par l’employeur. Les gouvernements doivent assumer une responsabilité générale d’une administration appropriée des institutions de sécurité sociale, en assurant leur coopération étroite avec les autres institutions, telles que le ministère de l’Intérieur, le Département de l’emploi, le Service de l’immigration, etc., afin, entre autres, de faciliter la couverture des travailleurs migrants en matière de sécurité sociale. La commission demande au gouvernement de réexaminer la politique de l’Institut de sécurité sociale concernant la couverture de sécurité sociale et la protection des travailleurs migrants en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles à la lumière des principes et sauvegardes prévus par le droit international pour promouvoir l’égalité de traitement à l’égard des travailleurs étrangers. Compte tenu de la gravité de la situation, la commission demande au gouvernement de donner l’instruction à l’Institut de sécurité sociale de prendre d’urgence des mesures tendant à lever les conditions restrictives et faciliter l’accès des travailleurs migrants aux prestations à la WCF sans considération de nationalité. S’agissant de la circulaire RS0711/W751, le gouvernement est prié d’expliquer quelles sont les procédures prévues par le système juridique thaïlandais pour contrôler, revoir et abroger des circulaires émises par une instance gouvernementale au niveau du ministère, au niveau du gouvernement ou à celui d’une autorité judiciaire indépendante. Enfin, notant que la légalité de la circulaire susmentionnée est actuellement en litispendance devant la Cour suprême et devant la Cour centrale du travail, la commission espère que ces juridictions prendront en considération les présents commentaires.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail au présent commentaire en 2010.]