Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Artículo 7 del Convenio. Excepciones permanentes – trabajo dominical. La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación General del Trabajo – Fuerza Obrera (CGT-FO), recibidas el 4 de junio, el 20 de agosto y el 7 de septiembre de 2009, relativos a la aplicación del Convenio.

La CGT-FO denuncia la extensión progresiva de las excepciones al descanso dominical, en particular, en el sector del comercio, señalando, por una parte, su incompatibilidad con las disposiciones del Convenio y, por otra,  su impacto negativo sobre los trabajadores, en la medida en que ponen en tela de juicio un principio puesto al servicio de la separación entre la vida privada y la vida profesional desde 1906. La CGT-FO observa que las enmiendas sucesivas al régimen del descanso dominical abren el camino a la generalización del trabajo el día domingo y dejan de lado la consulta de las organizaciones de trabajadores en esa materia.

En sus tres comunicaciones, la CGT-FO subraya la falta de conformidad con el Convenio de las medidas adoptadas sucesivamente en 2008 y 2009. Observa además  que la extensión anterior del régimen de excepciones al descanso dominical fue reforzada por la ley núm. 2008-3 de 3 de enero de 2008, así como por la nueva codificación del Código del Trabajo que se realizó posteriormente. La primera reforma ha tenido por efecto que se añadan a la lista de establecimientos autorizados a exceptuarse del descanso dominical a los «establecimientos de comercio de venta minorista de muebles». A su vez, la nueva codificación ha permitido ampliar el ámbito de las excepciones, utilizando, por una parte, la nueva noción de «necesidades del público» y, por otra parte, remitiendo a la esfera reglamentaria la competencia para establecer la lista de establecimientos autorizados de pleno derecho a convertirse en une excepción a la regla. La nueva disposición del artículo L.3132-12 del Código del Trabajo dispone en ese sentido que «ciertos establecimientos cuyo funcionamiento o apertura se ha hecho necesario por obligaciones derivadas de la producción, la actividad o las necesidades del público, pueden exceptuarse legalmente de la obligatoriedad del descanso dominical organizando el descanso semanal por rotación. Un decreto del Consejo de Estado determinará las categorías de establecimientos  interesados».

En lo relativo a la segunda reforma, la ley núm. 2009-974 adoptada por el Parlamento el 22 de julio 2009  ha modificado el régimen de excepciones al descanso dominical en los  municipios y zonas turísticas (artículo L.3132-25 del Código del Trabajo), sustituyendo las restricciones anteriores relativas a la designación territorial, por el otorgamiento de una autorización válida durante el período en cuestión, un régimen que convierte en permanente y generalizada la excepción adquirida legalmente con la consecuencia de generalizar el trabajo dominical en las zonas y municipios calificados de turísticos por decisión del prefecto, a propuesta de los alcaldes concernidos. La misma tendencia a la extensión de las excepciones afecta a los establecimientos de venta minorista en las ciudades de más de un millón de habitantes, instituyendo una autorización legal para la apertura dominical durante un período de cinco años, en los «perímetros de utilización de consumos excepcional» (PUCE), caracterizados por «la costumbre de consumo dominical, la importancia de la clientela interesada y la lejanía de esta última del perímetro mencionado».

La CGT-FO observa que esas excepciones, que sólo reúnen las condiciones obligatorias de voluntariedad y de intercambio de contrapartidas respecto de los PUCE, se apartan claramente de las disposiciones del Convenio y cubren criterios difíciles de verificar en la realidad, tales como «la importancia de la clientela interesada» o las «necesidades» del consumo. Asimismo, hace hincapié en la escasez de datos estadísticos que permitan evaluar el impacto de estas excepciones. Insiste en el desafío que supone la interpretación del Convenio para frenar una evolución contraria a su espíritu.

En su respuesta, recibida el 4 de septiembre de 2009, el Gobierno recuerda que la legislación del trabajo está plenamente conforme con las disposiciones del artículo 6, párrafo 3, del Convenio, en la medida en que prevé que, en interés de los asalariados, el descanso semanal es el día domingo (artículo L.3132-3 del Código del Trabajo). El Gobierno indica también que la duración del descanso semanal, de 35 horas, es superior al mínimo establecido por el Convenio (artículo L.3132-2 del Código del Trabajo). En respuesta a los argumentos expuestos por la CGT-FO, el Gobierno señala que:

i)      la recodificación del Código del Trabajo no tenía por objeto permitir una extensión de las excepciones permanentes al descanso dominical sino trasladar a la legislación los criterios que se habían tenido en cuenta para autorizar las excepciones, a saber las exigencias de la producción o de la actividad, o incluso las necesidades del público;

ii)     la noción de las «necesidades del público» no es contraria al artículo 7 del Convenio, puesto que la noción de «índole de los servicios suministrados por el establecimiento», enunciada en ese artículo, no es distinta de la noción de necesidad del público. Además, el Convenio impone la necesidad de tener en cuenta las consideraciones económicas o sociales pertinentes, entre las cuales puede incluirse la evolución de las necesidades del público;

iii)    la ley núm. 2008-3, de 3 de enero de 2008, tiene por objeto el desarrollo de la concurrencia al servicio de los consumidores. El Gobierno observa que la evolución de las formas de vida, en particular en los grandes conglomerados de población, ha dado origen a una intensa demanda social de frecuentación de los establecimientos de venta minorista de muebles los fines de semana, de ahí la necesidad de que se permita a esos establecimientos la apertura dominical;

iv)    las consultas no se llevaron a cabo antes de la introducción de la excepción para los establecimientos de venta minorista de muebles no sólo por motivos vinculados al procedimiento legislativo sino también porque ese sector se rige por un convenio colectivo que prevé contrapartidas específicas en el caso del trabajo dominical;

v)     la ley núm. 2009-974, de 10 de agosto de 2009, fue adoptada como consecuencia de las recomendaciones formuladas por Consejo Económico, Social y Medioambiental en dos informes de 2007. Como se subraya en esos dos informes, el domingo ya no es únicamente un tiempo de descanso colectivo, sino también un momento de consumo cultural o de recreación propicio a las compras, sea en familia o a título individual;

vi)    la nueva excepción aplicable en las zonas y municipios turísticos sólo es un ordenamiento del régimen que se aplicaba anteriormente con objeto de favorecer el turismo. Esta excepción sólo comprenderá a 150.000 asalariados, como máximo, mientras que hay 6,5 millones de personas que ya trabajan habitual u ocasionalmente el domingo;

vii)   la creación de PUCE o perímetros de utilización del consumo excepcional, en zonas urbanas de, al menos, un millón de habitantes, está destinada a dar respuesta a los usos existentes del consumo dominical. Estará subordinada a la autorización del prefecto previa petición del consejo municipal y a condición de que un convenio colectivo fije las contrapartidas a otorgar a los asalariados privados del descanso dominical. Se ha previsto crear alrededor de 20 zonas, en las que trabajan aproximadamente unos 15.000 asalariados. La duración de las autorizaciones está limitada a cinco años, una condición que demuestra el carácter excepcional de estas nuevas medidas, y un comité integrado por seis parlamentarios presentará un informe al Parlamento en el plazo de un año a partir de la publicación de la ley en el Boletín Oficial.

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la CGT-FO y de la respuesta del Gobierno en relación con la evolución legislativa con repercusiones en la aplicación del artículo 6, párrafo 3, y del artículo 7, párrafos 1 y 4, del Convenio. En primer lugar, desea recordar que el Convenio se articula en torno a tres principios fundamentales: la continuidad (un descanso semanal ininterrumpido de al menos 24 horas), la regularidad (el descanso debe concederse durante cada período de siete días) y la uniformidad (el descanso semanal se concederá simultáneamente, siempre que sea posible, a todas las personas interesadas del establecimiento y coincidirá, siempre que sea posible, con el día tradicionalmente consagrado al descanso). Esos principios están incorporados a las disposiciones pertinentes del Código del Trabajo y tanto la CGT-FO como el Gobierno, parecen convenir en que el descanso dominical es un principio consagrado de larga data y consolidado en la legislación francesa. Asimismo, parece existir un acuerdo sobre el hecho de que es indispensable un cierto grado de flexibilidad en la aplicación de ese principio ya que, por una parte, es imperativo hacer funcionar ciertas unidades de producción las 24 horas del día y, por otra parte, existe un interés público evidente de poder utilizar ciertos servicios el día domingo. En consecuencia, la Comisión considera que las diferentes cuestiones planteadas en las comunicaciones de la CGT-FO se refieren en definitiva al alcance preciso de las excepciones permanentes autorizadas por el artículo 7 del Convenio, y sobre las condiciones de su aplicación.

La Comisión recuerda que el artículo 7 del Convenio somete a condiciones muy estrictas el establecimiento de regímenes especiales de descanso semanal, incluido el otorgamiento de ese descanso otro día de la semana utilizando un criterio rotativo: es necesario que la naturaleza del trabajo, la índole de los servicios suministrados por el establecimiento, la importancia de la población que haya de ser atendida o el número de personas ocupadas sea tal que las disposiciones del régimen normal de descanso semanal previstas en el artículo 6 no puedan aplicarse. A este respecto, la Comisión se remite a los párrafos 110 a 123 de su Estudio General sobre el descanso semanal, de 1964, en los que concluye que «la lectura de las listas de establecimientos sometidos a regímenes especiales permite definir los criterios esenciales que sirven de base para la introducción de estos regímenes. Estos criterios son los siguientes: la exigencia de hacer frente a ciertas necesidades cotidianas de la población; la necesidad de mantener ciertos establecimientos en actividad, y la necesidad de prever días de descanso especiales para regiones o localidades determinadas». Más precisamente, la Comisión hizo referencia a: i) los establecimientos donde se efectúan trabajos que no pueden interrumpirse a causa de la naturaleza de las necesidades que los motivan o del perjuicio que para el interés público pueda tener su interrupción, incluidos las industrias, comercios y servicios que satisfacen necesidades cotidianas e indispensables desde el punto de vista de la salud, de la alimentación o de la seguridad, o bien que satisfacen de manera general necesidades esenciales de la población, como los hospitales y establecimientos similares, los hoteles, restaurantes, ciertos establecimientos de comercio al por mayor y al por menor, servicios contra incendios, pompas fúnebres, empresas periodísticas, de información y de espectáculos, empresas de distribución de energía (agua, gas y electricidad) y las empresas de transporte; ii) las industrias cuyo funcionamiento no puede interrumpirse por motivos técnicos y en las que la suspensión pondría en peligro su funcionamiento normal, incluidas las industrias de fabricación de productos alimenticios destinados al consumo inmediato, las industrias donde cualquier interrupción del trabajo llevaría consigo la pérdida o la depreciación del producto en curso de fabricación, y las industrias que utilizan ciertas técnicas particulares (hornos, altos hornos, gasógenos, etc.); y iii) los establecimientos que sólo funcionan una parte del año o que dependen de una energía natural o de otras circunstancias variables (por ejemplo, establecimientos donde se emplee el agua o el viento como fuerza motriz exclusiva o principal; industrias que se ejercen al aire libre y en las cuales el trabajo puede ser obstaculizado por el mal tiempo), incluidos ciertos establecimientos situados en balnearios turísticos y otros similares.

En lo que se refiere más especialmente al comercio al por menor, la Comisión observó que se trata de una de las actividades que con mayor frecuencia es objeto de régimen especial de descanso semanal y que, en ciertos países la legislación especifica, de modo preciso, los productos cuya venta está autorizada en días de descanso semanal obligatorio. Asimismo, subrayó que esta práctica tiene como ventaja que queda destacado el hecho de que las derogaciones al régimen normal de descanso semanal sólo se justifican cuando responden realmente a primeras necesidades (Estudio General sobre el descanso semanal, 1964, párrafo 103). Más recientemente, en su Estudio General de 1984, Tiempo de trabajo, la Comisión estimó que la evolución de ciertos sectores, como el del comercio, podría llevar al establecimiento de regímenes especiales que quizá no siempre se ajustarían a las condiciones fijadas en el Convenio (párrafo 166).

La Comisión recuerda a este respecto que ha planteado cuestiones similares en sus solicitudes directas de 2005 y 2008, relativas a la aplicación del Convenio en Nueva Caledonia, en lo concerniente a las excepciones aplicables a las quincallerías y comercios de bricolaje. En sus comentarios, la Comisión también se refirió a 19 decisiones del Tribunal Administrativo de París, pronunciadas en noviembre de 1993, y a una decisión del Consejo de Estado de julio de 1983, en las que se llegó a la conclusión de que los comercios de bricolaje no reúnen las condiciones exigidas para conceder una excepción al descanso dominical. A este respecto, la Comisión señala la existencia de decisiones judiciales recientes que condenaron, bajo pena de multa, a establecimientos de comercio minorista, especialmente comercios de bricolaje, a cerrar el domingo.

La Comisión cree entender que la cuestión del trabajo dominical es objeto en Francia de una importante controversia que, por otra parte, ha tenido por consecuencia que el Parlamento aplazara en varias oportunidades los debates sobre este tema antes de la adopción de la ley núm. 2009-974. La Comisión también cree entender que ese debate se origina principalmente en las preferencias de la población y las modalidades de consumo. Asimismo, la Comisión señala que la CGT-FO lamenta la falta de datos estadísticos sobre estas situaciones y sobre las repercusiones probables de la reforma. Pueden advertirse divergencias notables entre la preocupación que expresa en cuanto a la generalización del trabajo dominical y las estimaciones del Gobierno, según las cuales asciende a 150.000 el número de personas interesadas en las zonas turísticas mientras que son 6,5 millones de personas las que estarían habitualmente afectadas por el trabajo dominical. En ese contexto, una evaluación de la situación es un preámbulo necesario para medir la incidencia de esas medidas legislativas en la aplicación del Convenio. En consecuencia, la Comisión agradecería al Gobierno y a los interlocutores sociales que comuniquen informaciones documentadas complementarias sobre los puntos siguientes: los resultados de toda encuesta de opinión realizada entre los trabajadores interesados; las medidas adoptadas para garantizar el carácter voluntario del trabajo dominical; las medidas compensatorias adoptadas para los asalariados que trabajan el domingo en aplicación de las nuevas disposiciones legislativas y, en particular, copia de los convenios colectivos pertinentes; evolución de la situación relativa a la delimitación de las zonas turísticas, de los municipios turísticos y el establecimiento de perímetros de utilización de consumo excepcional (PUCE); copia de estudios oficiales que puedan haberse realizado con posterioridad a las medidas legislativas de 2008 y 2009, o los nuevos informes que puedan haberse publicado sobre la cuestión por el Consejo Económico, Social y Medioambiental; y copia del informe que se ha elaborado por la Comisión Parlamentaria a la que se hace referencia en la ley núm. 2009-974.

Asimismo, la Comisión agradecería al Gobierno que dé respuesta a las preguntas complementarias siguientes: i) ¿refleja la ley núm. 2009-974 las proposiciones contenidas en el informe de 2007 del Consejo Económico, Social y Medioambiental? ii) ¿se han llevado a cabo consultas con los interlocutores sociales durante el período comprendido entre el año 2007, en el momento de la elaboración del informe, y julio de 2009, fecha de la adopción de la ley? y, en caso afirmativo, ¿cuáles han sido la naturaleza y los resultados de esas consultas? iii) ¿cuáles son los procedimientos consultivos generalmente aplicados cuando las medidas legislativas se refieren a cuestiones laborales? iv) ¿cuál es el procedimiento específicamente aplicado por el Gobierno en este caso y por qué motivo se ha elegido?

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud enviada directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]