Direct Request (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Article 1 e) de la convention. Discrimination raciale et travail pénitentiaire obligatoire. Dans ses demandes directes précédentes, la commission avait pris note des statistiques publiées par le Bureau des statistiques du département de la Justice des Etats-Unis faisant apparaître des disparités particulièrement sensibles sur le plan racial dans le système pénal américain, notamment une surreprésentation considérable des personnes d’ascendance africaine ou hispanique dans la population carcérale. La commission rappelle qu’elle a souligné dans son étude d’ensemble de 2007 que, si l’infraction donnant lieu à la sanction est une infraction de droit commun qui ne rentre pas, à d’autres égards, dans le champ de protection prévu par l’article 1 a), c) ou d) de la convention, lorsque la sanction comportant un travail obligatoire est appliquée plus sévèrement à l’égard de certains groupes s’identifiant selon des critères raciaux, sociaux, nationaux ou religieux, une telle situation relève de la convention. Compte tenu du fait que les peines de prison aux Etats-Unis comportent ordinairement l’obligation de travailler, la commission a demandé au gouvernement de fournir ses commentaires et de communiquer toute information sur les mesures prises ou envisagées pour garantir qu’aucune discrimination raciale, sociale ou nationale n’intervienne dans l’imposition de peines de prison comportant une obligation de travailler.

La commission note que, en dehors des informations concernant les mesures prises pour examiner la politique judiciaire et pénitentiaire fédérale, formuler une nouvelle politique fédérale de répression du trafic de cocaïne et formuler des recommandations sur la législation de répression du trafic de cocaïne, examinée ci-après, le gouvernement a fourni peu d’informations à ce sujet. La commission note avec intérêt que, d’après les sites Internet du gouvernement fédéral et des gouvernements des Etats, un certain nombre de mesures ont été prises récemment dans ce domaine, parmi celles-ci:

–           Au niveau fédéral, la loi de 2009 sur l’intégrité de la justice (S.495 et H.R. 1412); un projet de loi «tendant à renforcer la confiance du public dans le système judiciaire et apporter une réponse à toutes disparités injustifiées de caractère racial ou ethnique dans la procédure pénale» a été soumis au Congrès en février 2009. Le projet prévoit que l’Attorney général des Etats‑Unis (ministre de la Justice): 1) établira dans dix districts un programme pilote de promotion et de perception de l’équité dans le système pénal fédéral et déterminera si une législation est nécessaire; 2) désignera dans chaque district un procureur général chargé de la mise en œuvre d’un plan concrétisant ce programme pilote. Chaque procureur général désigné pour mettre en œuvre un programme pilote devra constituer un groupe consultatif comprenant des juges, des procureurs, des avocats de la défense et d’autres personnes ou organismes ayant un rôle important dans le système pénal; et il chargera chaque groupe consultatif de: a) collecter et analyser des données sur la race et l’origine ethnique des justiciables à chaque étape de la procédure pénale; b) essayer de déterminer les causes des disparités raciales et ethniques dans la procédure pénale et examiner si ces disparités sont … tout au moins partiellement imputables à une discrimination, de l’insensibilité ou un parti pris inconscient; c) soumettre au ministre un rapport et un plan de proposition de correction de ces disparités. Chaque procureur sera tenu d’évaluer chaque année l’efficacité d’un plan qui lui aura été soumis par un groupe consultatif, et le ministre devra: 1) établir un rapport exhaustif sur tous les plans établis par les groupes consultatifs et le soumettre, ainsi que les plans, au Congrès; 2) exercer une vigilance constante sur le système pénal en vue de réduire les disparités indésirables imputables à des facteurs raciaux ou ethniques et améliorer ce système.

–           Dans le Wisconsin, Etat où les Américains d’ascendance africaine représentent 6 pour cent de la population générale mais 45 pour cent de la population adulte des établissements du «Department of Corrections» (DOC), une ordonnance exécutive émise par le gouverneur le 21 mars 2007 a créé la Commission de réduction des disparités raciales dans le système judiciaire du Wisconsin (CRRD), qui a pour mission de «déterminer si la discrimination entache le système pénal à chacune des étapes de son fonctionnement, de l’arrestation jusqu’à la mise en liberté conditionnelle», et de «recommander des stratégies et des solutions de réduction des disparités raciales dans le système judiciaire pénal du Wisconsin». La CRRD a tenu des réunions, mené des audiences publiques, analysé des propositions, étudié des rapports établis par d’autres commissions similaires et étudié les pratiques en matière de condamnation et d’utilisation de peines alternatives, avant de publier un rapport exhaustif. La commission note que l’une des conclusions de la CRRD était la suivante: «La CRRD conclut que les disparités raciales à l’intérieur du système pénal sont un problème grave qui doit être abordé sans considération de ce que ces disparités se produisent par hasard ou par suite d’une discrimination intentionnelle. Le nombre des citoyens qui se sont exprimés dans les audiences publiques ou qui ont écrit à la commission pour évoquer leur expérience personnelle de la discrimination a démontré que la discrimination existe et a suscité une grande préoccupation.» La commission note en outre que la CRRD a conclu à l’existence d’une nécessité absolue de recueillir plus de données: «Tout au long de ses délibérations, la CRRD a entendu des témoignages et noté qu’il serait nécessaire de recueillir des données et autres informations sur lesquelles baser des recommandations de changement propres à réduire les disparités dans le système judiciaire. Que ce soit par suite de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de la part des forces de police, des procureurs ou des juges, les témoignages recueillis pointaient souvent sur la nécessité de recueillir une information exacte sur laquelle fonder une politique et des changements systémiques.» La CRRD a donc recommandé que: «un système à l’échelle de chaque Etat soit élaboré et mis en œuvre pour collecter des données sur la race et l’origine ethnique à tous les stades de la procédure pénale»; «dans chaque Etat, il faudra accroître et améliorer la validité et la fiabilité des données, par exemple en collectant et en rendant disponibles des données»; et «les juridictions locales doivent mettre en place un système de suivi permettant de connaître les facteurs race et âge à tous les stades de contact avec le système judiciaire». La commission a également recommandé, entre autres, que: «le bureau de l’assistance judiciaire [de l’Etat], le bureau du procureur de l’Etat et le Programme d’éducation et de formation des procureurs du département de la Justice (SPET) devront collaborer à la mise en œuvre d’une formation sur le racisme conscient ou inconscient et les dangers d’une partialité institutionnelle dans la justice des enfants et dans la justice pénale dans toutes les conférences prévues par le SPET» et que: «les juges signaleront l’apparition de tous schémas ou pratiques relevant d’une disparité de traitement de la part de tout acteur des fonctions de police, de décisions en matière de poursuites, de recommandations de condamnations ou de procédures judiciaires auprès du principal administrateur compétent». En mai 2008, le gouverneur a émis l’ordonnance exécutive n^o 251, créant une commission de surveillance des disparités raciales, pour garantir que les recommandations de la CRRD soient appliquées et pour «exercer une supervision sur les programmes et politiques de neutralisation des disparités de traitement à l’égard des gens de couleur dans l’ensemble du système pénal».

–           Dans le Connecticut, le gouvernement a adopté en juin 2008 une législation sur l’«impact racial» prévoyant l’adoption d’une nouvelle règle législative permettant à l’Assemblée générale du Connecticut, à partir de sa session de 2009, d’examiner le potentiel racial ou ethnique de toute législation pénale avant son adoption. Selon cette nouvelle règle, chaque fois qu’une commission législative approuve un projet de loi qui, s’il est adopté, aura pour effet d’accroître ou de réduire la population en attente de jugement dans les établissements correctionnels de l’Etat, une majorité de cette commission pourra demander par vote qu’un «bilan d’impact racial ou ethnique» soit préparé par des membres de l’administration sans parti pris. Il s’agira alors de déterminer dans les dix jours, si possible, si ce projet de loi aurait un impact du point de vue de la composition raciale et ethnique de la population incarcérée en attente de jugement, avec une explication de cet impact. Le bilan d’impact racial ou ethnique établi pour un projet de loi ne revêt qu’une fonction informative et explicative et est destiné aux membres de l’Assemblée générale. Le Connecticut a été le deuxième Etat de la nation, après l’Iowa, à se doter d’une telle règle législative.

–           En Iowa, Etat où les Américains d’ascendance africaine représentent 2 pour cent de la population mais 24 pour cent de la population carcérale, le gouvernement de l’Etat a adopté en avril 2008 un projet de loi House File 2393, imposant un «bilan d’impact sur les minorités» pour toute législation nouvelle ou modifiée ayant trait aux infractions d’ordre public, ou à des changements dans les procédures de condamnation, de mise en liberté sous condition et de mise à l’épreuve. La loi prescrit d’associer un bilan d’impact à tout projet de loi, toute résolution conjointe ou tout projet d’amendement visant une modification de la loi qui définit une infraction publique, modifie sensiblement la définition d’une infraction publique ou la sanction prévue pour une infraction existante, ou encore modifie une procédure de condamnation, de mise en liberté sous condition ou de mise à l’épreuve. Un tel bilan doit inclure notamment des informations sur «l’impact de la législation pour les minorités».

–           En Illinois, Etat où une étude de 2007 révèle que les Américains d’ascendance africaine ont statistiquement neuf fois plus de chance d’aller en prison que les Blancs, le gouvernement de l’Etat a adopté en octobre 2008 la loi n^o 95-0995 créant la commission d’étude des impacts disproportionnés dans la justice de l’Illinois. Le mandat de cette commission est: 1) d’étudier la nature et l’étendue du préjudice subi par les communautés minoritaires à travers l’application pratique des dispositions répressives du Code pénal de 1961 et d’autres lois pénales; 2) d’élaborer des conclusions spécifiques sur la nature et l’étendue du préjudice causé à ces communautés minoritaires; et 3) d’émettre des recommandations de changements législatifs et politiques face à l’impact disproportionné que peuvent avoir des lois même apparemment neutres à l’égard des communautés minoritaires. Cette commission devait commencer ses travaux en septembre 2009.

–           Dans le Minnesota, la commission des directives en matière de condamnation, dans son «rapport à la législature 2009», a approuvé l’établissement de «notes» sur l’impact racial de certains projets de législation pénale à soumettre à la législature, expliquant l’utilité potentielle, pour les autorités d’évaluations de l’impact racial: «si l’on peut attendre d’un projet de loi, avant même son adoption, qu’il engendrera des disparités raciales, il y aura lieu d’étudier d’autres solutions susceptibles de contribuer elles aussi au renforcement de la sécurité publique sans générer pour autant une telle disparité. Comme elle le fait observer, cette institution ne se prononce pas sur l’opportunité ou non de l’adoption d’un projet de loi donné, mais elle établit des faits qui peuvent être utiles pour le pouvoir législatif, dont les membres expriment souvent leurs préoccupations devant le paradoxe offert par le nombre de personnes appartenant à des minorités dans la population en général et le nombre de ces personnes dans les prisons.» La commission des directives a également évoqué un vaste projet de recherche à l’échelle de l’Etat sur l’influence du facteur racial dans la disparité des traitements dans le système pénitentiaire: «nos commissaires ont résolu d’étudier la disparité fondée sur la race dans la population carcérale dans le cadre d’un projet de recherche particulièrement élaboré qui permettra de réunir, à l’échelle de l’Etat, des éléments de fait permettant de comprendre réellement en quoi la race influe sur l’emprisonnement au Minnesota. Nous collaborons avec des experts de la faculté de droit de l’Université du Minnesota et avec des chercheurs de la Cour de l’Etat.»

La commission prie le gouvernement de faire part, dans son prochain rapport, de ses commentaires sur les mesures exposées ci-dessus et de donner des informations sur l’application des lois adoptées et des règles et procédures conçues pour évaluer l’impact du facteur racial au niveau des poursuites judiciaires et à d’autres stades de l’application de la législation pénale, ainsi que sur les propositions d’alternatives législatives, notamment sur les rapports établis dans le cadre des divers mécanismes évoqués plus haut. La commission espère que le gouvernement sera prochainement en mesure d’adopter la loi sur l’intégrité de la justice et que les gouvernements des Etats prendront des mesures similaires à celles qui ont été évoquées ci-dessus, y compris en revoyant leurs législations, leurs politiques et leurs pratiques qui, même si elles ne poursuivent pas cette finalité, se révèlent discriminatoires dans la pratique. Ceci de manière à s’assurer que la discrimination raciale au niveau des condamnations et à d’autres stades de la procédure pénale ne se traduise pas par une imposition racialement disproportionnée de peines d’emprisonnement comportant l’obligation de travailler, et que la loi et la pratique soient conformes à la convention. Elle demande que le gouvernement communique dans son prochain rapport des informations sur les progrès concernant de telles mesures. Notant que le gouvernement se déclare «attaché à … parvenir à l’éradication de toute disparité de traitements injustifiée et non concertée qui pourrait exister dans l’administration de la justice pénale», la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées dans cette perspective.

Discrimination raciale dans la politique fédérale de détermination des condamnations pour trafic de cocaïne. Dans sa demande directe précédente, la commission avait noté que, dans son rapport au Congrès de mai 2007, la Commission des Etats-Unis sur la politique de détermination des peines (USSC) se réfère à un problème grave et persistant de disparité raciale dans la détermination des peines punissant les infractions de trafic de cocaïne, à partir des dispositions pénales adoptées par le Congrès en application de la loi de 1986 contre la drogue. La commission avait noté que l’USSC avait recommandé au Congrès certaines mesures tendant notamment au relèvement de la valeur des quantités minimales de «crack» de cocaïne constituant une infraction, de manière à centrer plus étroitement la répression sur les gros trafiquants, et d’abroger la peine minimale obligatoire prévue par la loi de 1988 pour possession simple de crack de cocaïne. La commission a noté avec intérêt que le Congrès a été saisi de plusieurs projets de loi visant la disparité dans la qualification des infractions liées au crack et à la cocaïne en poudre et l’impact discriminatoire de ces qualifications dans la durée des peines. La commission espère que le gouvernement sera en mesure de faire état, dans son prochain rapport, de l’adoption de cette législation et que, par ailleurs, il fera suite aux recommandations de l’USSC, de sorte que sa législation et sa pratique seront rendues conformes à la convention, et qu’il fera rapport sur les mesures prises.

La commission note avec intérêt que, dans son dernier rapport, le gouvernement a indiqué qu’en avril 2009 le ministre de la Justice a prié son adjoint de constituer et présider un groupe de travail qui serait chargé d’examiner la politique fédérale de détermination et d’exécution des peines et qui s’efforcerait de formuler une nouvelle politique fédérale de répression des infractions relatives à la cocaïne, qui éliminerait les disparités actuelles dans la répression des infractions liées au crack et à la cocaïne tout en tenant compte des facteurs aggravant tels que la violence, le port d’arme et le récidivisme. Ce groupe de travail devrait parvenir à une solution viable en entretenant une coopération étroite avec le Congrès et l’USSC et formuler des recommandations à l’adresse du Président sur la législation fédérale de détermination des peines. La commission note également avec intérêt que le gouvernement signale que le Congrès étudie activement la question des disparités dans les peines liées à la cocaïne; qu’une série de cinq projets de loi à ce sujet ont été soumis à la Chambre des représentants au cours de la présente session et que, lors de deux séances d’audition sur les projets de loi, un représentant du département de la Justice a déclaré que, du point de vue du gouvernement, l’objectif du Congrès devrait être d’éliminer complètement les disparités dans la répression des infractions liées au crack et de celles qui sont liées à la cocaïne en poudre. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les progrès du groupe de travail dans le sens de la formulation d’une nouvelle politique fédérale de détermination des peines liées à la cocaïne et de recommandations sur la législation relative à ces peines, et sur sa coopération à ce sujet avec le Congrès et l’USSC, de même que des informations sur l’avancement des projets de loi en instance mentionnés à ce propos. Elle espère que le gouvernement sera en mesure de faire état de l’adoption d’une législation nouvelle ou modifiée sur la politique fédérale de détermination des peines liées à la cocaïne.