Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 29 août 2008 qui concernent l’application de la convention. La commission relève que la CSI fait état d’actes de violence très graves visant des responsables syndicaux du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRAC), ainsi que de l’arrestation d’un dirigeant de cette organisation. La commission prie le gouvernement de faire parvenir ces commentaires à cet égard. La commission prend également note des observations de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP), qui concernent des questions abordées par la commission.

La commission rappelle que ses commentaires concernent les problèmes de conformité à la convention qui suivent.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

–           Articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 (portant création et réglementation de la carrière administrative), qui prévoient respectivement qu’il ne peut pas y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province. La commission observe que la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative et qui y ajoute des articles, n’a pas supprimé l’unicité syndicale imposée par la loi sur la carrière administrative. La FENASEP considère que ces dispositions ne doivent pas être modifiées car, si l’on autorisait plus d’une association ou d’une section, le mouvement syndical se disperserait. La commission souligne que, même si les travailleurs peuvent avoir un intérêt à ce que les organisations syndicales ne se multiplient pas, l’Etat ne doit pas imposer l’unité du mouvement syndical en intervenant par voie législative, car cette intervention est contraire au principe énoncé aux articles 2 et 11 de la convention. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué.

–           Article 41 de la loi n^o 44 de 1995, qui modifie l’article 344 du Code du travail, et qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs, et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise; nombre élevé de fonctionnaires (50) nécessaire à la constitution d’une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. La commission observe que la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative et que, en vertu de son article 9, 40 fonctionnaires sont nécessaires pour constituer une association dans un établissement où il n’en existe aucune. La FENASEP indique que cette disposition est conforme au nombre de travailleurs nécessaire à la constitution d’une organisation (40 travailleurs). A cet égard, la commission rappelle que le nombre minimal de 40 travailleurs pour constituer un syndicat pourrait être acceptable pour les syndicats d’industrie, mais qu’il doit être moins élevé pour les syndicats d’entreprise ou de base dans l’établissement dont il est question, afin de ne pas entraver la création d’organisations de ce type. De même, la commission rappelle que le nombre minimum de dix membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs est trop élevé, et qu’il risque d’entraver la création de ces organisations. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué.

–           Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement avait indiqué que l’interprétation du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) n’est pas conforme à la réalité; le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la FENASEP fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé et participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission note que, dans ses observations, la FENASEP indique que, en vertu de la loi sur la carrière administrative, les fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice ne peuvent pas s’organiser. La commission prie le gouvernement de faire parvenir les observations qu’il souhaiterait faire sur ce point.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants. L’article 64 de la Constitution exige d’être Panaméen pour pouvoir être membre du comité exécutif d’un syndicat. A cet égard, la commission rappelle que des dispositions trop strictes sur la nationalité peuvent priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants, dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs. La commission estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 118). En ce sens, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour effectuer les modifications législatives voulues afin de garantir le principe mentionné.

Droit des organisations d’organiser leur gestion. La commission observe que l’article 180 A) de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative, prévoit que les fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail, se verront amputer de leurs salaires les cotisations ordinaires et extraordinaires accordées par l’organisation, et ce tant que l’accord sera en vigueur. A cet égard, la commission considère que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail, pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission demande au gouvernement de modifier l’article 180 A) de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’un montant d’une cotisation inférieure peut être prévu, en fonction des avantages découlant de la négociation collective.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités
et de formuler leur programme d’action:

–           Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (loi n^o 25). A cet égard, la commission rappelle que le droit de grève peut faire l’objet de restrictions, voire d’interdictions, en cas de crise nationale aiguë, pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme. En ce sens, la commission estime que la négation du droit de grève dans les zones franches d’exportation n’est pas compatible avec le principe mentionné, et prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs de ce secteur et à leurs organisations l’exercice du droit de grève.

–           Déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que, en vertu de l’article 12 de la loi, un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise, et que la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs et à leurs organisations le droit de grève dans les entreprises en question.

–           Déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorisait des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

–           Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission souligne que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés, et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           Faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme, puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties dans le secteur des transports.

–           Obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans les entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict du terme et qui incluent les transports, et toute infraction à cette disposition étant passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi n^o 9 de 1994). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que: 1) les organisations de travailleurs intéressées puissent participer à la détermination des services minimum et du nombre de travailleurs qui doivent les assurer et que, en cas de différend sur ce point, celui-ci soit tranché par un organe indépendant; et 2) la sanction de licenciement soit supprimée.

–           Intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties). La commission prie le gouvernement d’indiquer toute modification qu’il prévoit d’effectuer pour garantir que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties au conflit, pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, et pour que, en cas de grève, la direction ait accès aux locaux de l’entreprise.

La commission constate avec regret que les contradictions de la législation et de la pratique nationales à la convention subsistent depuis de nombreuses années, et que certaines des restrictions mentionnées sont graves. Elle rappelle que, dans sa précédente observation, elle avait pris note de déclarations du gouvernement où il se disait disposé à mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les conventions n^os 87 et 98. Il ajoutait que, à cette fin, il fallait un consensus tripartite mais qu’il existait des divergences notoires entre les partenaires sociaux. La commission prie le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention et avec les principes de la liberté syndicale. Elle le prie d’indiquer toute mesure adoptée en la matière.