Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

En relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las memorias del Gobierno que se recibieron en la Oficina el 23 de noviembre de 2007 y el 8 de septiembre de 2008, así como de la información complementaria recibida en enero de 2008, con respecto a los puntos planteados por la Confederación General del Trabajo-Fuerza Obrera (CGT-FO) en 2002, y por el Sindicato Nacional Unitario-Trabajo Empleo Formación (SNU-TEF (FSU)) entre 2005 y 2006.

Asimismo, toma nota del informe anual de la inspección del trabajo para 2006.

Cambios estructurales. La Comisión toma nota con interés de la designación en 2006 de la Dirección General del Trabajo (DGT) del Ministerio de empleo, cohesión social y vivienda, como autoridad central de la inspección del trabajo, así como de la creación por decreto núm. 2007-279 de 2 de marzo de 2007 del Consejo Nacional de Inspección del Trabajo (CNIT), encargado de contribuir a asegurar «el ejercicio de las misiones y garantías de la inspección del trabajo, tal como se definen especialmente en los Convenios núms. 81 y 129 de la OIT».

Artículos 20 y 21 del Convenio. Informe anual sobre el funcionamiento de inspección del trabajo. La Comisión toma nota con satisfacción de la calidad del informe anual contemplado en estas disposiciones. Además de información detallada y numerosos cuadros estadísticos sobre cada uno de los temas contemplados en el artículo 21, este informe también contiene comentarios sobre las perspectivas.

La Comisión toma nota con especial interés de que, en relación con la preocupación expresada por la CGT-FO, se han incluido en el informe anual de inspección, datos bien detallados, con base en numerosos criterios, sobre las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como de las medidas adoptadas en ciertas áreas para reducir de forma significativa su frecuencia (en lo que respecta especialmente a los accidentes durante el trayecto, los causados por las grúas, las enfermedades relacionadas con el asbesto y con agentes cancerígenos, mutágenos y tóxicos para la reproducción, o en lo que respecta a las pinturas de los aviones).

Artículo 10. Efectivos y composición del personal de inspección del trabajo en lo que respecta a las misiones relacionadas con el desarrollo y a la complejidad de la legislación. La Comisión toma nota con interés del plan de modernización de la inspección del trabajo, que prevé una mejora sustancial del número y de las calificaciones de los agentes de la inspección entre 2006 y 2010 (240 inspectores, 420 controladores y 40 ingenieros y médicos). La Comisión agradecería al Gobierno que precisara la repartición del personal de inspección formado y contratado en aplicación de este plan, por grado y por función, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 3, párrafos 1 y 2, del Convenio.

Artículos 6 y 18. Apoyo de los poderes públicos y de la justicia a los agentes de inspección expuestos a agresiones físicas o amenazas. La Comisión toma nota con interés del signo positivo que representa la sentencia de 9 de marzo de 2007 por la que se condenó a una pena de 30 años de prisión a un agricultor que en 2004 cometió el asesinato de dos inspectores del trabajo cuando estaban ejerciendo sus funciones. Según el Gobierno, el apoyo de las autoridades a los agentes de control ya se ha inscrito como un eje mayor del plan de desarrollo y de modernización de la inspección (en sus aspectos jurídicos, judiciales y psicológicos), y la autoridad central de inspección está, por otra parte, participando bastante en los trabajos realizados sobre este tema por el Comité de altos responsables de la inspección del trabajo.

Artículos 3, párrafos 1 y 2, 5, a), 6, 12, 15, c) y 17. Funciones adicionales de los inspectores del trabajo. Movilización de recursos e incompatibilidad en lo que respecta a los métodos de control y los objetivos que se quieren lograr. En lo que respecta al hecho de que la inspección del trabajo se haya asociado, en virtud del decreto de 12 de mayo de 2005 y de diversas circulares posteriores, a las operaciones de lucha contra el empleo de extranjeros sin permiso de residencia, y respecto a lo que el SNU-TEF (FSU) afirma que constituye una violación del Convenio, el Gobierno reprocha al sindicato una interpretación restrictiva de éste. Se refiere al artículo 31 de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados, en virtud del cual un tratado deberá interpretarse «[…] teniendo en cuenta su objeto y fin», estimando, por consiguiente, que no existe oposición sino articulación entre la lógica de protección de los trabajadores en el trabajo y la lógica de lucha contra el empleo de extranjeros sin permiso de residencia. Asimismo, el Gobierno se refiere al punto de vista expresado por la Comisión en su Estudio general sobre la inspección del trabajo, de 2006, según el cual corresponde, en particular, a la inspección del trabajo velar por que las condiciones de la conclusión y de la ejecución de la relación laboral estén en conformidad con las normas aplicables, sobre todo cuando se trate de categorías de trabajadores vulnerables, como los jóvenes o las personas con algunas discapacidades (párrafo 76). A este respecto, la Comisión debe precisar que la idea que subyace en esta postura es que, debido a la vulnerabilidad relacionada con criterios físicos, mentales o psicológicos, el empleo de estas personas es considerado por el artículo 3, párrafo 1, a), del Convenio como una materia que forma parte de las condiciones de trabajo y que entra dentro del ámbito de competencias legales de la inspección del trabajo. En lo que respecta al control de las disposiciones relativas al empleo clandestino o ilegal, se desprende del párrafo 77 del Estudio general antes citado, que ni el Convenio núm. 81 ni el Convenio núm. 129, contienen disposiciones que prevean la exclusión de algunos trabajadores de la protección de la inspección del trabajo debido al carácter irregular de su relación de empleo. Aparte de la excepción sobre el empleo de los trabajadores vulnerables, como los mencionados anteriormente, las misiones de inspección del trabajo tal como se definen en los dos Convenios tienen como objetivo garantizar condiciones de trabajo conformes a las disposiciones legales pertinentes, así como la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y no la regularidad de su empleo. Dentro de la misma perspectiva, el informe anual de inspección del trabajo para 2005 presenta, por otra parte, las actividades en el ámbito del empleo como actividades que no entran dentro de las competencias de la inspección del trabajo en el sentido del Convenio núm. 81 (segunda parte, III, pág. 31) y el informe relativo al año 2006 precisa que las cuestiones cubiertas por el término «condiciones del trabajo» conciernen a las condiciones y al medio en los que el trabajo se realiza (página 61). Recordando que la función principal de la inspección del trabajo no es garantizar la aplicación de las leyes sobre inmigración, y señalando que los recursos humanos y los medios de los servicios de inspección no son extensibles a voluntad, la Comisión observó que el volumen de las actividades de inspección dedicadas a las condiciones de trabajo se reduce en proporción a las actividades destinadas a controlar la regularidad de la situación de los trabajadores en lo que respecta a las leyes de inmigración (párrafo 78 del Estudio general mencionado). De la memoria del Gobierno se desprende que, sólo para el año 2007, la inspección del trabajo ha participado en un plan de lucha contra el trabajo ilegal con la realización de 31.000 controles. El SNU-TEF (FSU) reprocha que el Gobierno haga participar a los inspectores del trabajo en operaciones conjuntas a fin de encontrar e interpelar en el lugar de trabajo a extranjeros en situación ilegal porque no tienen permiso de residencia. Según las circulares pertinentes, tanto si se trata de empleadores o de asalariados, la medida administrativa principal que se les aplica es llevarles a la frontera, lo que tiene por consecuencia en lo que concierne a los asalariados la denegación de sus derechos relacionados con su condición de trabajadores, en contradicción con el objetivo de protección de la inspección del trabajo y con la legislación nacional, según la cual el empleo ilegal es una infracción de la que son sólo culpables los empleadores, y respecto a la cual los trabajadores afectados, en principio, son considerados como víctimas (artículo L.314-6-1 del Código del Trabajo). Estimando, en el párrafo antes mencionado de su Estudio general, que, para ser compatible con el objetivo de protección de la inspección del trabajo, la función de control de la legalidad del empleo debe tener por corolario el restablecimiento de los derechos garantizados por la legislación a todos los trabajadores, la Comisión recomendó prudencia en la colaboración entre la inspección del trabajo y las autoridades a cargo de la inmigración (párrafo 161). A este respecto, la Comisión toma nota de que la circular interministerial núm. 21, de 20 de diciembre de 2006, limita la cooperación de la inspección del trabajo a lo que sea necesario para la realización efectiva de los derechos de los asalariados empleados ilegalmente, y se refiere expresamente al artículo 17 del Convenio, relativo a la libre decisión de los inspectores del trabajo de avisar o aconsejar en lugar de entablar procedimientos y precisa que la noción de «competencia» de la inspección del trabajo remite principalmente a la observancia objetiva de los derechos de los asalariados empleados ilegalmente. Además, invoca «las aclaraciones complementarias y constantes a este respecto» que contiene el Estudio general antes mencionado. Sin embargo, la Comisión quiere señalar que el hecho de que, para la realización de operaciones conjuntas cuyo objetivo es incompatible con el objetivo de la inspección del trabajo los inspectores estén dirigidos por funcionarios que dependen de otros órganos públicos que no pertenecen a su autoridad central tal como se define en el artículo 4 del Convenio, constituye una trasgresión del principio de independencia inscrito en el Convenio (artículo 6) y vacía de su sentido el derecho de libre decisión antes mencionado así como el principio de tratamiento confidencial de la fuente de las quejas (artículo 15, c)). Además, conlleva una limitación importante de las prerrogativas de los inspectores en lo que respecta a la iniciativa y la modalidad de control en los establecimientos (artículo 12, párrafo 2, c), i) y ii)) y subordina el logro de las prioridades de la autoridad central de inspección del trabajo a las de las autoridades de lucha contra la inmigración clandestina.

La circular interministerial núm. 10 de 7 de julio de 2008, comunicada por el Gobierno junto con su memoria, ordena que en 2008 se realicen de nuevo operaciones conjuntas de lucha contra el empleo de los extranjeros sin permiso de residencia y contra el trabajo encubierto. Haciendo referencia a los principios recordados en la circular de 20 de diciembre de 2006, señala, sin embargo, que la organización de estas operaciones conjuntas forma parte de las actividades de los servicios de inspección del trabajo bajo los auspicios de los comités operativos de lucha contra el trabajo ilegal y recomienda que la participación de los servicios de inspección del trabajo en las acciones interministeriales de lucha contra el empleo de los extranjeros sin permiso de residencia sea fuerte, «visible y esté identificada». Sin embargo, la Comisión señala que el SNU-TEF (FSU) se ha sentido indignado por la función impuesta a la inspección del trabajo y a sus agentes en la realización de operaciones en las que casi sólo se tiene en cuenta la apariencia física de las personas, utilizando una lógica puramente policial, y ha proporcionado mucha documentación apoyando sus alegatos, entre la que se encuentran artículos de prensa así como declaraciones de asociaciones de inspectores y de controladores en las que éstos argumentan su rechazo por lo que designan como graves desviaciones en lo que respecta al objetivo de la inspección del trabajo. A título de ejemplo de buena práctica, el sindicato se ha referido a este respecto a un país europeo en el que la función de control del empleo ilegal ha sido trasferida de la inspección del trabajo a otra autoridad pública, y los inspectores han recuperado de esta forma sus funciones principales, tal como se definen en el Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno que le transmitiera información que le permita apreciar la forma en la que se garantiza, de conformidad con el artículo L.341-6-1 del Código del Trabajo, que los trabajadores extranjeros en situación irregular disfrutan de la misma protección de la inspección del trabajo que los otros trabajadores y que le transmitiera, si es posible, estadísticas pertinentes (número de quejas presentadas y de condenas de empleadores a regularizar su situación en lo que respecta a sus obligaciones patronales, y situación de los procedimientos de ejecución de estas decisiones).

La Comisión urge al Gobierno a que adopte medidas para que las facultades que tienen los inspectores para entrar en los establecimientos sujetos a su control no sean utilizadas para realizar operaciones conjuntas con miras a la ejecución de la política de lucha contra la inmigración clandestina. Le ruega que adopte, de conformidad con el artículo 5, a), del Convenio, medidas para favorecer la colaboración de los servicios encargados de la lucha contra la inmigración clandestina con los servicios de la inspección del trabajo. Estos servicios podrían, en efecto, notificar los casos en los que se ha comprobado o se sospecha que inmigrantes clandestinos interpelados fuera del lugar de trabajo han sido contratados en una relación de trabajo cubierta conformemente a este Convenio. Los inspectores del trabajo estarían, de esta manera, en condiciones de garantizar su protección, de conformidad con las facultades que se les confieren en virtud del Convenio y del Código del Trabajo.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otros puntos.