Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Toma buena nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para dar seguimiento a las recomendaciones de la Misión de investigación de alto nivel que se realizó en Níger del 10 al 20 de enero de 2006 a solicitud de la Comisión de la Conferencia de junio de 2005. Toma nota especialmente de las medidas siguientes:

–           la creación, en el Ministerio encargado del trabajo, de una comisión nacional de lucha contra lo que resta del trabajo forzoso y la discriminación, la elaboración de un plan de acción nacional de lucha contra lo que resta del trabajo forzoso y la discriminación, y la aplicación de un programa de apoyo a la lucha contra el trabajo forzoso y la discriminación;

–           la creación, en el Ministerio encargado de la promoción de la mujer y de la protección del niño, de una comisión nacional de seguimiento y de coordinación del plan de acción nacional de lucha contra la trata de niños;

–           la validación de un documento marco de política nacional del empleo que tiene en cuenta la inserción socioprofesional de las personas vulnerables; y

–           la elaboración de un programa de apoyo a la protección de la infancia en peligro.

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Todas las formas de esclavitud o de prácticas análogas a la esclavitud. 1. Venta y trata de niños. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), en los que se indicaba que en el país existían la trata interna de jovencitas para el trabajo doméstico y la explotación sexual, y que asimismo existía la trata de niños con fines de explotación económica y de niñas con fines de explotación sexual. Asimismo, había tomado nota de que, según la información obtenida por la Misión de investigación de alto nivel, «Níger es indudablemente un país de tránsito, ya que su situación geográfica lo convierte en un sitio de intercambio entre el Africa Septentrional y el Africa Subsahariana». Había señalado que la situación geográfica del país, a saber, el hecho de que tenga fronteras terrestres con siete Estados — Argelia, Benin, Burkina Faso, Jamahiriya Arabe Libia, Nigeria, Malí y Chad —, lo sitúa en el centro de las corrientes migratorias de la región y lo expone al riesgo de la trata de personas, en particular de niños. Además, hizo hincapié en que Níger está aún más expuesto a este fenómeno debido a que la mayoría de los países con los que comparte frontera terrestre también están afectados por la trata. Asimismo, la Comisión tomó nota de que, según la información recogida por la Misión de investigación de alto nivel, «Níger sería también un país de origen y de destino en lo que respecta a la trata de seres humanos, incluidos los niños». En efecto, la trata de mujeres y niños entre los países de la subregión afecta cada vez más a Níger, y «las redes de trata de personas están integradas, sobre todo en Niamey, por adolescentes reclutadas principalmente en Nigeria, Togo, Benin y Ghana, bajo la falsa promesa de un futuro profesional luminoso y, en realidad, para realizar labores tradicionalmente consideradas indignas en la sociedad nigeriana (tareas domésticas) o prohibidas por la religión (trabajar en bares o restaurantes, etc.)».

La Comisión había tomado nota de que la asociación nigeriana de defensa de los derechos humanos elaboró un proyecto de ley destinado a prevenir, reprimir y sancionar la trata en Níger y había pedido al Gobierno que tomase las medidas necesarias para que el proyecto se adoptase lo más rápidamente posible. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual la elaboración del proyecto de ley sobre la trata de niños sigue siendo estudiada por las autoridades competentes. La Comisión opina que, para luchar eficazmente contra las peores formas de trabajo infantil, especialmente contra la venta y trata de niños, además de implementar programas de acción, es indispensable adoptar y aplicar una legislación adaptada a la problemática. Recuerda al Gobierno que, en virtud del artículo 1 del Convenio, se deberían adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tome las medidas necesarias para que el proyecto de ley destinado a prevenir, reprimir y sancionar la trata en Níger se elabore y adopte lo más rápidamente posible. Ruega al Gobierno que le comunique información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

2. Trabajo forzoso u obligatorio. Mendicidad. La Comisión había tomado nota de que la CSI indicó que había niños a los que se obligaba a mendigar en Africa Occidental, especialmente en Níger. Por motivos económicos y religiosos, muchas familias confían a sus hijos, a partir de los 5 o 6 años, a un guía espiritual (marabout) con el que viven hasta los 15 o 16 años. Durante este período, el marabout tiene un control total sobre los niños, y se encarga de enseñarles la religión y en contrapartida les obliga a efectuar diversas tareas, como la de mendigar.

La Comisión había señalado que hay que distinguir tres formas de mendicidad en Níger, a saber, la mendicidad clásica, la mendicidad educativa y la mendicidad que utiliza a los niños con fines exclusivamente económicos. La mendicidad clásica es la practicada por las poblaciones pobres. La mendicidad educativa es aquella que se realiza en Níger en el sentido propiciado por la religión musulmana, es decir, como un aprendizaje de humildad por parte del que la ejerce y de compasión por el que la satisface. Por último, la mendicidad que utiliza a los niños con fines exclusivamente económicos es la que utiliza comercialmente a los niños. La Comisión había señalado la existencia de una tercera forma de mendicidad, había sido reconocida por los interlocutores de la misión, entre ellos el Gobierno. Asimismo, señaló que el arraigo de esta forma de mendicidad, en el marco de una práctica cultural y religiosa, permite que la explotación de los niños en este contexto sea menos chocante para las poblaciones. Ahora bien, la consecuencia es que, en esta forma de mendicidad, los niños son más vulnerables que los padres que, incluso si se preocupan de la educación religiosa de sus hijos, no siempre tienen los medios para garantizar su subsistencia. De ese modo, los niños se encuentran bajo la responsabilidad total de los marabouts. La Comisión expresó su grave preocupación por la «instrumentalización» de los niños con fines exclusivamente económicos por ciertos marabouts, y más aún cuando, según las informaciones reunidas por la misión, parece ser que esta forma de mendicidad está en pleno auge.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual se ha creado un observatorio nacional de lucha contra la mendicidad. Asimismo, toma nota con interés de que la circular núm. 006/MJ/DAJ/S/AJS de 27 de marzo de 2006 del Ministro de Justicia de Níger, dirigida a las diferentes instancias judiciales, solicita que los artículos 179, 181 y 182 del Código Penal, que castigan la mendicidad y a toda persona, incluidos los padres de los niños menores de 18 años que se dediquen habitualmente a la mendicidad, que los incite a mendigar o que obtengan de ello a sabiendas un provecho, se apliquen estrictamente persiguiendo judicialmente con toda determinación a las personas que se dedican a la mendicidad que utiliza a niños con fines puramente económicos. La Comisión ruega al Gobierno que comunique información sobre la aplicación de la legislación nacional sobre la mendicidad en la práctica, en seguimiento de la circular núm. 006/MJ/DAJ/S/AJS de 27 de marzo de 2006 del Ministro de Justicia, indicando, especialmente, si los marabouts que utilizan a niños con fines puramente económicos han sido condenados, y proporcionando estadísticas sobre el número y la naturaleza de las infracciones señaladas, las investigaciones realizadas, los procedimientos entablados, y las condenas y las sanciones penales aplicadas. Además, ruega al Gobierno que indique las medidas adoptadas en un plazo determinado para proteger a estos niños contra el trabajo forzoso y garantizar su readaptación e integración social.

Apartado d). Trabajos peligrosos. Niños que trabajan en minas y canteras. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las indicaciones de la CSI en las que señalaba que el trabajo de niños en pequeñas explotaciones mineras artesanales (explotación del natrón en la región de Boboye, de sal en Tounouga, de yeso en Madaoua y de oro en Liptako-Gourma) está extendido, especialmente en la economía informal en la que el trabajo es más peligroso. Había tomado nota de que el artículo 152 del decreto núm. 67‑126/MFP/T de 7 de septiembre de 1967 dispone que se prohíbe emplear a niños para realizar trabajos subterráneos en las minas.

La Comisión había tomado nota de que, según la información recogida por la Misión de investigación de alto nivel, el trabajo de niños en ocupaciones peligrosas, especialmente en las minas y canteras, existe en los lugares de trabajo informal. Había tomado nota de que el Gobierno indicó a la misión que «cuando los padres trabajan en lugares de trabajo de la economía informal, frecuentemente están acompañados de sus hijos debido a que son muy pequeños para quedarse solos en casa, y que en algunos casos, esos niños realizan trabajos menores para sus padres». Sin embargo, la Comisión había observado que se deducía de las diferentes entrevistas que mantuvo la misión durante su estancia en el país, que los niños no sólo acompañan a sus padres, sino que «participan en la cadena de producción, ya sea en las minas de yeso o de sal, a veces para realizar tareas menores destinadas a facilitar la labor de sus padres, y en otras ocasiones para realizar labores físicamente peligrosas, todos los días de la semana, durante más de ocho horas diarias, a lo que cabe añadir los riesgos de accidente y de enfermedad». A este respecto, la Comisión había señalado que cabía distinguir el trabajo infantil prohibido por los convenios de la OIT y los trabajos menores que pueda realizar un niño en el ámbito familiar y que pueden considerarse como el principal factor de socialización. La Comisión expresó su preocupación por la utilización del trabajo infantil en trabajos peligrosos, especialmente en explotaciones informales de minas y canteras. Tomó nota de que, como ocurre en otros muchos países en vías de desarrollo, Níger se ve afectado por el fenómeno del trabajo infantil debido al nivel de pobreza de la población y a la expansión de la economía informal en detrimento de la economía formal.

La Comisión toma nota con interés de la información comunicada por el Gobierno según la cual, siguiendo una instrucción del Primer Ministro, el Ministro del Interior ha prohibido formalmente, a través de una circular, el empleo de niños en las minas y canteras de las zonas afectadas, a saber Tillabéri, Tahoua y Agadez. Se han transmitido directrices al Ministro de Minería para que se tome en cuenta esta medida de prohibición en la elaboración de los convenios mineros. La Comisión ruega al Gobierno que le comunique información sobre la aplicación de la circular del Ministro del Interior, indicando, especialmente, si se han adoptado medidas para que la legislación nacional sobre la protección de los niños contra el trabajo subterráneo en las minas se aplique a los lugares de trabajo informales en minas y canteras y trasmitiendo estadísticas sobre el número y la naturaleza de las infracciones señaladas, las investigaciones realizadas, los procedimientos entablados, y las condenas y las sanciones penales aplicadas.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia. 1. Inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado que, en su informe, la misión indicó que, durante sus visitas en el terreno, pudo comprobar que «la inspección del trabajo, que desempeña una función esencial en materia de lucha contra el trabajo infantil y el trabajo forzoso, carece [...] de los medios necesarios para el cumplimiento de sus diferentes funciones, tanto desde el punto de vista de los recursos humanos como materiales». La misión recomendó que se llevara a cabo una auditoría de la inspección del trabajo para determinar exactamente la naturaleza y amplitud de las necesidades de la inspección del trabajo en Níger. Aunque toma nota de que se han llevado a cabo actividades de fortalecimiento de la capacidad de la inspección del trabajo en lo que respecta a la lucha contra el trabajo infantil, la Comisión señala que el Gobierno no proporciona ninguna información a este respecto en su memoria. Refiriéndose a su observación en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la Comisión espera que el Gobierno adopte medidas para dar cumplimiento a la recomendación formulada por la misión. Solicita al Gobierno que comunique información a este respecto.

2. Brigada de menores. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual se ha creado una brigada de menores en la Policía Nacional. Ruega al Gobierno que le transmita información sobre las actividades de esta brigada, especialmente en lo que concierne a la protección de los niños de menos de 18 años contra la trata y la mendicidad forzosa.

Artículo 6. Programa de acción. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual se ha elaborado un Plan nacional de acción de lucha contra la trata de niños. Ruega al Gobierno que le transmita una copia de esta Plan de acción y que le comunique información sobre su aplicación, y especialmente sobre los resultados obtenidos en lo que respecta a la eliminación de la trata de niños en el país.

Artículo 7, párrafo 1. Sanciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que en junio de 2005, la representante gubernamental indicó a la Comisión de la Conferencia que, aunque el Gobierno estaba realizando un esfuerzo importante en el plano jurídico, la realidad económica no siempre permite la aplicación efectiva de las normas. La Comisión había señalado que, según el informe de la misión, resulta difícil aplicar la legislación nacional en materia de trabajo forzoso o de explotación de niños con fines económicos y sexuales. Tomando nota de la falta de información en la memoria del Gobierno, la Comisión le recuerda que en virtud del artículo 7, párrafo 1, del Convenio, el Gobierno debe adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicación y el cumplimiento efectivos de las disposiciones por las que se dé efecto al presente Convenio, incluidos el establecimiento y la aplicación de sanciones penales o, según proceda, de otra índole. La Comisión ruega encarecidamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las personas que se dedican a la venta y trata de niños, la mendicidad forzosa de niños y la utilización de niños en trabajos peligrosos, especialmente en las minas y canteras, sean llevadas ante la justicia y se les impongan penas lo suficientemente eficaces y disuasorias.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartado a). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil. 1. Mejora del funcionamiento del sistema educativo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que se desprendía del informe de la misión que, tras el problema del trabajo infantil, se plantea el problema del acceso de los niños a la educación y a una formación que responda a las necesidades del mercado de trabajo. Además, a pesar de los esfuerzos importantes realizados por el Gobierno en materia de educación, y en particular para alcanzar el objetivo fijado de proporcionar a todos los niños y niñas, para el año 2015, los medios para finalizar el ciclo completo de estudios primarios, la situación sigue siendo insatisfactoria. La misión indicó también que «los padres dudan si incorporar a sus hijos a la escuela, dado que constatan que esto no garantiza automáticamente un empleo, mientras que la escuela coránica, garantiza, como mínimo, la formación de un buen musulmán y potencialmente de un maestro en estudios coránicos, circunstancia que explica el éxito de las escuelas coránicas en Níger». A este respecto, la Comisión había tomado nota de que «la enseñanza impartida por los maestros coránicos no se ve recompensada por un diploma, limitándose así la inserción profesional futura de esos niños». La Comisión expresó su profunda preocupación por la baja tasa de escolaridad y la alta tasa de analfabetismo. Tomó nota de la recomendación de la misión según la cual es necesario «mejorar el funcionamiento del sistema educativo a fin de garantizar el acceso de todos a la educación de calidad». Asimismo, la Comisión había tomado nota de que el Gobierno reflexionaba sobre la posibilidad de integrar las escuelas coránicas al sistema de educación nacional, un hecho que permitiría un mejor control de los docentes y de la enseñanza impartida.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria sobre el aumento de las inscripciones en la escuela primaria, especialmente en lo que respecta a las niñas. Asimismo, toma nota de que en las zonas rurales el número de salas de clase ha aumentado. Además, la Comisión toma nota de que, según el informe sobre las estadísticas de la educación básica para 2005-2006 proporcionado por el Gobierno, las tasas netas de escolarización de los menores de 7 a 12 años son del 54,1 por ciento para los niños y 37,8 por ciento para las niñas, con una media del 45,8 por ciento. Señala que, según la información de la UNESCO para 2005, la tasa de asistencia a la escuela primaria es del 46 por ciento en lo que respecta a los niños y del 33 por ciento en lo que respecta a las niñas, y en la enseñanza secundaria de un 9 por ciento para los niños y un 6 por ciento para las niñas. En relación con las escuelas coránicas, la Comisión toma buena nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual, en el marco del proyecto de apoyo a la enseñanza francoárabe, se han adoptado medidas de reestructuración, especialmente: la identificación y el recuento de estas escuelas (que en 2000 eran 50.000); la formación impartida a los maestros coránicos en lo que respecta a sus relaciones con los niños; y la revisión del programa de enseñanza, introduciendo en él nuevas materias tales como la gramática, la lengua, y las actividades de formación profesional (costura, tinte, carpintería). Considerando que la educación contribuye a evitar que los niños caigan en las peores formas de trabajo infantil, la Comisión insta encarecidamente al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para mejorar el funcionamiento del sistema educativo, especialmente haciendo aumentar la tasa de inscripción escolar y disminuir la de abandono escolar, así como adoptando otras medidas para integrar las escuelas coránicas en la educación nacional. Ruega al Gobierno que le comunique información sobre los resultados obtenidos.

2. Sensibilización y educación de la población acerca de la problemática del trabajo infantil y del trabajo forzoso. La Comisión había tomado nota de que, en su informe, la misión recomendaba «llevar a cabo acciones de sensibilización y educación de las poblaciones sobre las problemáticas relativas al trabajo infantil y al trabajo forzoso, sin omitir la dimensión de género», «dado que tanto trabajo infantil como trabajo forzoso afectan diferentemente a los dos sexos y, además, la experiencia ha demostrado que, si se logra sensibilizar a las mujeres (madres), las repercusiones en la evolución son muy superiores». Asimismo, había tomado nota de que, en su informe, la misión sugería que «se lleven a cabo acciones específicas de sensibilización de los maestros coránicos y de los padres para evitar la «instrumentalización» de la mendicidad por parte de ciertos marabouts. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual realiza actividades de sensibilización y de formación de las personas que se dedican a la lucha contra el trabajo infantil, especialmente en sus peores formas, entre las que se encuentran personas que toman decisiones políticas, empleadores, líderes comunitarios y jefes tradicionales, policías, magistrados, niños trabajadores, en la actualidad o potencialmente, y sus padres, maestros, estudiantes, y el público en general sobre el problema del trabajo infantil. La Comisión insta al Gobierno a seguir sus esfuerzos de sensibilización acerca de los peligros que representa el trabajo infantil, y sus peores formas, colaborando con las diferentes entidades gubernamentales, la sociedad civil en general y los jefes tradicionales.

3. Proyecto en las minas de oro artesanales de Africa Occidental. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Níger participa en el proyecto de la OIT/IPEC titulado «Prevención y erradicación del trabajo infantil en la minas de oro artesanales de Africa Occidental», en el que participan también Burkina Faso y Malí, y que tiene una duración de tres años a partir de 2006. Había solicitado al Gobierno que le comunicase información sobre los resultados obtenidos por la implementación de este proyecto. La Comisión toma nota de que, según la información que contienen los informes de actividad de la OIT/IPEC sobre el proyecto para 2007, se ha evitado que alrededor de 280 menores, de los cuales más de 165 son niños y 115 niñas, trabajen en minas de oro artesanales. La Comisión ruega al Gobierno que le comunique información sobre la implementación del proyecto, así como sobre los resultados obtenidos al final de este proyecto en lo que respecta al número de niños a los que se evitará que caigan en esta peor forma de trabajo infantil.

Apartado b). Prestar la asistencia directa necesaria para librar a los niños de las peores formas de trabajo infantil y asegurar su rehabilitación e inserción social. En relación a sus comentarios anteriores sobre el proyecto OIT/IPEC sobre la prevención y la erradicación del trabajo infantil en las minas de oro artesanales de Africa Occidental, la Comisión toma nota de que, según la información que contienen los informes de actividad de la OIT/IPEC sobre el proyecto para 2007, más de 400 menores, de los cuales el 45 por ciento son niñas, se han beneficiado directamente de las actividades del proyecto. Además, toma nota de que se han implementado diversos programas de acción sobre la educación y la formación profesional, así como para librar a los niños de sus trabajos en las minas artesanales. La Comisión ruega al Gobierno que comunique información sobre el número de niños que efectivamente serán librados de su trabajo en las minas artesanales de oro gracias a la implementación del proyecto de la OIT/IPEC y de los programas de acción sobre la educación y la formación profesional. Asimismo, ruega al Gobierno que comunique información sobre los resultados obtenidos por la implementación de estos programas a fin de garantizar la readaptación e integración social de estos niños.

Artículo 8. Cooperación. 1. Cooperación regional e internacional. En relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que además del Acuerdo multilateral de cooperación en materia de lucha contra la trata de niños en Africa Occidental firmado en julio de 2005, Níger también firmó en 2006 el Acuerdo Multilateral de Cooperación de Abuja. Asimismo, toma buena nota de la indicación del Gobierno según la cual ha firmado un acuerdo bilateral para la creación de una brigada mixta de vigilancia fronteriza entre Níger y Nigeria. La Comisión ruega al Gobierno que indique si, en el marco de la implementación de los acuerdos con los otros países signatarios, se han detectado niños víctimas de trata cerca de las fronteras, y si se han encontrado y detenido personas que trabajan en redes de trata de niños.

2. Reducción de la pobreza. En relación a sus comentarios anteriores, en los que había tomado nota de que la Misión de investigación de alto nivel indicaba que para luchar contra la pobreza es necesario que la creación de empleos decentes y productivos sea el centro de toda política de reducción de la pobreza, la Comisión toma buena nota de que el Gobierno ha elaborado un nuevo marco en materia de políticas económicas, financieras y sociales titulado «Estrategia de desarrollo acelerado y de reducción de la pobreza (2008-2012)» (SDARP). La Comisión ruega al Gobierno que comunique información sobre la SDARP, especialmente en lo que respecta a la reducción efectiva de la pobreza entre los niños víctimas de las peores formas de trabajo.

Partes IV y V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, en su informe, la Misión de investigación de alto nivel señalaba una falta de datos fiables que permitan cuantificar con exactitud la amplitud y las características de la problemática del trabajo infantil. Había tomado nota de que se estaban realizando estudios y había rogado al Gobierno que le trasmitiese información sobre los resultados de estos estudios. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual se están realizando los siguientes estudios en el país: estudio sobre el estado de la educación de los niños de 6 a 18 años realizado por un consorcio de ONG; estudio sobre el trabajo infantil en la búsqueda de pepitas de oro en Níger efectuado por el Instituto Nacional de Estadística (INS) en colaboración con el proyecto sobre las minas de Africa Occidental de la OIT/IPEC; estudio de base sobre el trabajo forzoso y el trabajo infantil en Níger realizado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; y estudio nacional sobre el trabajo infantil en Níger realizado por el INS, en colaboración con la OIT/IPEC y en partenariado con el un consorcio de ONG. La Comisión ruega al Gobierno que, cuando se hayan realizado los estudios, le transmita datos estadísticos e información sobre la naturaleza, la extensión y la evolución de las peores formas de trabajo infantil y sobre el número de niños protegidos por las medidas que dan efecto al Convenio. En la medida de lo posible, las informaciones transmitidas deberían estar desglosadas por sexo.

Además, la Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.