Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Tout en prenant note du rapport du gouvernement, la commission regrette de constater que celui-ci ne contient que des réponses très succinctes aux nombreuses questions soulevées dans sa précédente observation. La commission rappelle que ses commentaires concernaient la traite des personnes et l’exploitation des travailleurs migrants. En ce qui concerne la question du travail forcé des enfants sur les plates-formes de pêche, la commission renvoie à l’observation qu’elle formule au titre de l’examen de l’application de la convention (n^o 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. 1. Traite des personnes à des fins d’exploitation. Dans ses deux précédentes observations, la commission s’était référée aux commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), devenue entre-temps la Confédération syndicale internationale (CSI), commentaires qui faisaient état d’informations préoccupantes en matière de traite des personnes, notamment à des fins de prostitution. La CSI indiquait notamment que 20 pour cent des 5 millions de travailleurs migrants indonésiens seraient victimes de la traite. Le gouvernement reconnaissait ce phénomène et avait pris un certain nombre de mesures pour le combattre. Lors de la 92^e session de la Conférence internationale du Travail, en juin 2004, le problème avait été examiné au sein de la Commission de l’application des normes, au cours de la discussion sur l’application de la convention par l’Indonésie. Le gouvernement avait fourni un certain nombre d’informations à cette occasion, ainsi que dans son rapport soumis ultérieurement. La commission avait pris note de l’ensemble de ces informations et constaté avec intérêt que le gouvernement, conscient de l’importance du problème de la traite des personnes, continuait à prendre des mesures de sensibilisation, de prévention et de répression, notamment par le renforcement des capacités de la police et des inspecteurs du travail, la coopération régionale et l’assistance technique du BIT. La commission avait néanmoins souhaité que le gouvernement communique des informations plus concrètes et plus détaillées, en particulier sur l’évaluation de l’ampleur et de la nature du phénomène de la traite, les sanctions infligées et les résultats concrets obtenus grâce aux actions menées dans le cadre du Plan national d’action pour l’abolition de la traite des femmes et des enfants, adopté en décembre 2002.

Dans son rapport communiqué en août 2006, le gouvernement fait état de certaines des mesures qu’il a prises pour lutter contre la traite, telles que l’envoi d’inspecteurs aux points d’embarquement des travailleurs migrants ainsi que de juristes et de chargés de liaison de la police dans certains pays de destination des victimes de la traite. Selon le gouvernement, des résultats concrets auraient été obtenus. La commission constate que le gouvernement n’a en revanche communiqué aucune information concernant l’évaluation de l’ampleur et de la nature du phénomène de la traite. Pour ce qui est des sanctions infligées, le gouvernement indique avoir joint à son rapport des exemples de décisions de justice. La commission constate cependant que le rapport du gouvernement ne contient qu’une liste de sept cas ne comportant ni date ni mention du tribunal ayant connu de l’affaire.

La commission prend note avec intérêt de l’adoption de la loi n^o 21/2007 du 19 avril 2007 relative à l’élimination du crime de traite d’êtres humains. Elle note que cette loi prévoit des peines de trois à quinze ans d’emprisonnement et de 120 millions à 600 millions de rupiahs d’amende (art. 2 à 6), peines qui peuvent être augmentées du tiers dans certaines circonstances aggravantes telles que la provocation de blessures graves ou de graves troubles psychologiques (art. 7, alinéa 1), lorsque le crime de traite est commis par un administrateur de l’Etat (art. 8), en bande organisée (art. 16) ou lorsque la victime est un mineur de moins de 18 ans (art. 17). En cas de décès de la victime, la peine encourue est de cinq ans d’emprisonnement au minimum et l’emprisonnement à vie au maximum (art. 7, alinéa 2). La commission note en outre que la loi permet de réprimer le crime de traite d’êtres humains commis par une personne morale au moyen de peines d’emprisonnement et d’amendes à l’encontre de ses dirigeants et de peines complémentaires telles que le retrait de la licence, la confiscation du produit du crime et l’interdiction faite aux dirigeants d’exercer dans le même secteur d’activité (art. 15). Les articles 19 à 24 punissent de peines d’emprisonnement et d’amendes des infractions connexes telles que la falsification de documents en vue de faciliter la traite d’êtres humains, la subornation de témoins, et le fait de révéler l’identité de témoins ou de victimes. Le consentement de la victime n’est pas un motif d’abandon des poursuites contre l’auteur du crime de traite d’êtres humains (art. 26).

La commission prend également note des dispositions suivantes de la loi: les articles 43 à 55 de la loi, relatifs à la protection des témoins et victimes de la traite d’êtres humains, les articles 56 à 58, relatifs aux mesures de prévention qui doivent être prises tant au niveau régional que national pour lutter contre la traite, ainsi que l’article 59, relatif à la coopération internationale en matière de traite. La commission prend également note des dispositions de la loi n^o 13/2006 relative à la protection des témoins et des victimes. Elle note par ailleurs qu’un programme de coopération technique avec l’OIT a été mis en place en septembre 2006, pour une durée de deux ans, pour lutter contre le travail forcé et la traite des travailleurs migrants indonésiens.

La commission prend note des efforts accomplis par le gouvernement, notamment en ce qui concerne l’adoption d’une législation destinée à lutter contre la traite des êtres humains. Compte tenu de la persistance des pratiques de traite sur le territoire de l’Indonésie, ainsi que de la gravité et de l’ampleur du phénomène, comme en attestent de nombreuses sources, la commission considère que le gouvernement doit redoubler d’efforts dans sa lutte contre la traite et prendre des mesures propres à garantir une application efficace de la législation. La commission insiste sur la nécessité d’agir tant pour renforcer la prévention que pour assurer la répression de ce crime et souligne par ailleurs l’importance de l’adoption de mesures permettant d’évaluer l’ampleur et la nature du phénomène de la traite. Elle regrette que le gouvernement n’ait pas fourni de plus amples informations à cet égard. La commission veut croire qu’il communiquera des informations détaillées dans son prochain rapport, notamment en ce qui concerne:

–           les mesures prises ou envisagées dans le domaine de la prévention de la traite, en particulier les programmes et politiques élaborés en vertu de l’article 57 de la loi n^o 21/2007, les activités des différents groupes de travail prévus par l’article 58, alinéas 2 et 3, ainsi que les mesures prises ou envisagées en vertu de l’article 59 dans le domaine de la coopération internationale en vue de lutter contre la traite;

–           les mesures prises conformément à l’article 25 de la convention pour s’assurer que les sanctions pénales prévues par la législation nationale sont réellement efficaces et strictement appliquées, en communiquant également des informations sur les plaintes déposées pour traite, les procédures judiciaires engagées contre les auteurs de ce crime et les sanctions prononcées (prière de communiquer copie des décisions de justice prises en application de la loi n^o 21/2007);

–           les mesures de protection des témoins et victimes de la traite prises en application des dispositions de la loi n^o 21/2007 ainsi que de la loi n^o 13/2006 relative à la protection des témoins et des victimes de la traite, le fonctionnement de l’Institution chargée de la protection des témoins et des victimes (Witness and Victim Protection Institution – LPSK), en communiquant copie du rapport périodique que cette institution doit soumettre au moins une fois par an à la Chambre des représentants en vertu de l’article 13, alinéa 2, de la loi n^o 13/2006.

2. Vulnérabilité des travailleurs migrants indonésiens en ce qui concerne l’imposition de travail forcé. Dans ses précédentes observations, la commission avait fait état des conditions particulièrement préoccupantes dans lesquelles sont exploités les travailleurs migrants indonésiens dans différents pays, sur la base de commentaires transmis par la CISL (actuelle CSI) en 2003 et en 2004. Les principaux problèmes abordés concernaient le recours obligatoire aux agences de placement et l’absence de législation établissant les droits des travailleurs migrants indonésiens et réglementant le processus de migration de la main-d’œuvre, facteurs qui favorisaient l’exploitation de ces travailleurs. La commission avait également fait état des pratiques abusives de certaines agences de placement tout au long du processus de recrutement et pendant le séjour des travailleurs migrants dans le pays de destination. A ce propos, la commission avait observé que ces agences imposaient aux travailleurs migrants des frais d’inscription et de formation très élevés, les obligeant ainsi à contracter une dette importante qui les plaçait dès le départ dans une situation de vulnérabilité propice à l’exploitation et au travail forcé. Les agences de placement exigeaient que les travailleurs vivent dans des camps de formation, parfois jusqu’à 14 mois, où ils pouvaient être privés de leur liberté de mouvement et forcés de travailler gratuitement pour le personnel de ces agences. Ensuite, une fois arrivés dans le pays de destination, les travailleurs migrants devaient rembourser leur dette à l’agence qui les avait recrutés, en reversant plusieurs mois de salaire à celle-ci, si bien qu’ils travaillaient pendant de longues périodes sans rémunération.

En réponse, le gouvernement avait reconnu que le placement des travailleurs migrants indonésiens relevait de sa responsabilité et avait communiqué des informations sur les dispositions légales réglementant le fonctionnement des agences de placement. Il reconnaissait que des abus pouvaient intervenir tout au long de la procédure de placement des travailleurs et indiquait qu’il exerçait en conséquence un contrôle sur les activités des agences de placement et sanctionnait celles qui ne respectaient pas la réglementation. Il avait également indiqué qu’il était conscient du faible pouvoir de négociation des travailleurs migrants et cherchait pour cela à améliorer leur condition en signant des protocoles d’accord avec les pays de destination. Tout en accueillant favorablement les initiatives du gouvernement, la commission avait souhaité qu’il continue à fournir des informations, en particulier sur:

–           la nature des contrôles menés sur les activités des agences de placement sur le territoire national, notamment la vérification des contrats de placement et des contrats de travail ainsi que leur respect, le coût du placement effectivement à la charge du travailleur, la formation dispensée, les conditions de vie dans les centres de formation et les dortoirs, et les délais d’attente;

–           les moyens mis à la disposition du ministère du Travail et des Migrations pour mener à bien ces contrôles;

–           la nature des infractions constatées, les jugements prononcés et les sanctions imposées;

–           les mécanismes (assistance, voies de recours, etc.) mis à la disposition des travailleurs migrants indonésiens qui sont exploités dans les pays de destination ainsi que les protocoles d’accord signés avec ces pays.

Dans son rapport communiqué en août 2006, le gouvernement indique qu’il prend des mesures dans le domaine de l’inspection du travail pour garantir le respect de la législation. Ainsi, la signature des contrats des travailleurs migrants doit être portée à la connaissance des inspecteurs du travail et des fonctionnaires de l’Agence de placement et de protection des travailleurs indonésiens. Des contrôles sont effectués au sein des agences de placement et des sanctions administratives pouvant aller jusqu’au retrait de la licence sont imposées en cas d’infraction. Par ailleurs, des contrôles sont effectués aux points d’embarquement des travailleurs migrants. En outre, dans certains pays, des attachés d’ambassade chargés des affaires sociales fournissent une assistance aux travailleurs migrants et contrôlent les activités des agences de placement.

La commission prend note de l’adoption de la loi n^o 39/2004 du 18 octobre 2004 relative au placement et à la protection des travailleurs indonésiens à l’étranger et du règlement n^o PER.19/MEN/V/2006 du 12 mai 2006 du ministère du Travail et des Migrations concernant les conditions du placement et la protection des travailleurs indonésiens à l’étranger. La commission note qu’aux termes de l’article 5 de la loi n^o 39/2004 le gouvernement réglemente et contrôle le placement et la protection des travailleurs migrants, une partie de son autorité et/ou de ses obligations pouvant être déléguée aux gouvernements régionaux. En vertu de l’article 7 c) de la loi, le gouvernement doit mettre en place et développer un système d’information concernant le placement des travailleurs migrants. En ce qui concerne les frais d’inscription et de formation que les agences de placement imposent aux candidats au départ, la commission note que l’article 76 de la loi prévoit que les agences privées de placement de travailleurs indonésiens ne peuvent imposer de frais qu’en ce qui concerne les formalités liées à l’obtention de documents d’identité, l’examen médical, la formation professionnelle et le certificat d’aptitude. Selon ce même article, tous les éléments qui composent ces frais doivent être transparents. Cependant, l’article 34 du règlement n^o PER.19/MEN/V/2006 ajoute de nouveaux éléments aux frais qui peuvent être mis sur le compte des travailleurs migrants par les agences, notamment les frais de logement et de subsistance pendant la période où le travailleur est logé par l’agence. Aux termes des articles 94 et 95 de la loi n^o 39/2004, une agence de placement et de protection des travailleurs indonésiens est responsable de l’application des politiques de placement et de protection des travailleurs indonésiens à l’étranger. La loi contient également des dispositions concernant, entre autres, les droits et obligations, l’assurance, le logement, le rapatriement, la protection des travailleurs migrants indonésiens, notamment par les ambassades indonésiennes, la résolution des litiges pouvant survenir entre un travailleur et une agence de placement et les sanctions administratives et pénales qui peuvent être imposées aux personnes physiques et morales suite à la violation des dispositions de la loi.

La commission prend également note de l’étude intitulée «La loi indonésienne mise à contribution pour protéger les travailleurs migrants indonésiens et leur permettre d’avoir prise sur leur situation: quelques enseignements tirés de l’expérience des Philippines», publiée en juin 2006 par le bureau de l’OIT à Jakarta, dans le cadre du projet du BIT sur les activités de mobilisation visant à protéger les travailleurs domestiques contre le travail forcé et la traite des êtres humains du Programme d’action spécial pour combattre le travail forcé (SAP-FL). Selon cette étude, la loi n^o 39/2004, si elle contient des dispositions favorables aux travailleurs migrants, n’en comporte pas moins de graves lacunes, notamment du fait que l’accent semble avoir été mis sur le placement des travailleurs migrants plutôt que sur leur protection. L’étude fait ressortir que cette loi manque de clarté sur un certain nombre de points, tels que la détermination des autorités chargées de faire respecter les droits des travailleurs migrants. Mais l’aspect le plus négatif réside dans le fait que l’application de cette loi est faible, voire défaillante.

Enfin, la commission note l’information communiquée par le gouvernement dans son rapport faisant état de l’élaboration d’un projet de mémorandum d’accord avec le gouvernement de la Malaisie concernant le recrutement et le placement des travailleurs domestiques. Elle note que le rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme des migrants, daté du 2 mars 2007 (document A/HRC/4/24/Add.3), fait état d’un mémorandum d’accord sur les travailleurs domestiques migrants signé avec la Malaisie le 13 mai 2006 à Bali (paragr. 36 du rapport). Selon ce rapport, le mémorandum d’accord couvre des questions procédurales concernant le recrutement, mais ne fait qu’une brève allusion aux droits des employés (paragr. 37 du rapport). Qui plus est, il maintient les travailleurs migrants dans une situation de vulnérabilité du fait qu’il ne garantit pas les protections sociales habituelles et ne contient pas non plus de mesures visant à prévenir les mauvais traitements ni à y remédier. L’annexe A.xii du mémorandum d’accord, intitulée «Responsabilités de l’employeur», prévoit que l’employeur est responsable de la garde du passeport du travailleur domestique et qu’il doit remettre ce passeport à la mission indonésienne en cas de fuite ou de décès du travailleur domestique (paragr. 38 du rapport). Le mémorandum d’accord contient par ailleurs de nombreuses restrictions aux droits fondamentaux des travailleurs domestiques. Selon le rapport, le mémorandum d’accord risque d’encourager l’immigration clandestine du fait de l’existence de formalités administratives longues, compliquées et onéreuses (paragr. 40 du rapport). En conclusion, le Rapporteur spécial indique que les dispositions du mémorandum d’accord ne respectent pas les normes internationales du travail, en particulier le droit des travailleurs de conserver leurs propres passeports. L’autorisation donnée à l’employeur de conserver les passeports des travailleurs permet difficilement à ceux-ci de se soustraire à des conditions de travail abusives, de négocier de meilleures conditions de travail et d’obtenir le paiement complet de leurs salaires, et contribue en outre à la création de réseaux de trafiquants d’êtres humains, de travail forcé et de migration clandestine (paragr. 64 du rapport).

La commission prend note de l’ensemble de ces informations. Elle reconnaît que le gouvernement a pris des mesures dans le sens d’une meilleure protection des travailleurs migrants contre le risque d’exploitation et d’imposition de travail forcé, avant et après leur départ à l’étranger, notamment par l’adoption d’une loi destinée à garantir leurs droits et à contrôler l’activité des agences de placement. Cependant, cette loi ne semble pas permettre une protection efficace des travailleurs migrants contre les risques d’exploitation, du fait de ses dispositions vagues et de ses nombreuses lacunes. Il ressort des informations dont dispose la commission que, malgré les mesures adoptées, de nombreux travailleurs indonésiens continuent à se tourner vers les filières clandestines, augmentant ainsi les risques d’exploitation. Par ailleurs, en ce qui concerne les travailleurs domestiques, qui représentent une forte proportion des travailleurs migrants indonésiens, la commission constate que le mémorandum d’accord signé avec la Malaisie, postérieurement à l’adoption de la loi relative au placement et à la protection des travailleurs indonésiens à l’étranger, contient des dispositions qui contribuent à maintenir ces travailleurs dans une situation de grande vulnérabilité, notamment du fait qu’il autorise l’employeur à conserver leur passeport. La commission est d’autant plus préoccupée par la situation que le ministre du Travail et des Migrations a annoncé l’objectif de porter à un million par an le nombre de placements de travailleurs indonésiens à l’étranger jusqu’en 2009 (voir page 7 de l’étude du bureau de l’OIT à Jakarta mentionnée ci-dessus). Dans ce contexte, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées et concrètes sur les mesures qu’il continue de prendre pour mieux protéger les travailleurs migrants indonésiens contre les risques d’exploitation et d’imposition de travail forcé, aussi bien sur le territoire indonésien qu’après leur départ pour l’étranger, en particulier en ce qui concerne:

–           les mesures propres à combler les lacunes de la législation en vigueur;

–           le contrôle exercé sur les activités des agences de placement et sur les frais que celles-ci mettent à la charge des travailleurs migrants, compte tenu du fait que la dette supportée par un grand nombre de ces travailleurs constitue une des causes majeures de l’exploitation dont ils sont victimes;

–           l’assistance aux travailleurs migrants victimes d’exploitation, y compris les travailleurs migrants en situation irrégulière;

–           les mémorandums d’accord signés avec les pays où s’expatrient les travailleurs indonésiens;

–           les sanctions pénales imposées conformément à l’article 25 de la convention aux personnes physiques ou morales reconnues coupables d’avoir imposé du travail forcé et les procédures pénales en cours.