Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 presentado por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507), así como del informe de la misión de asistencia técnica realizada en Panamá del 6 al 9 de febrero de 2006 sobre la aplicación del Convenio núm. 87 y aprecia que el Gobierno haya aceptado extender el mandato de esta misión a las cuestiones relativas a la aplicación del Convenio núm. 98. La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de fecha 10 de agosto de 2006, que se refiere esencialmente a cuestiones que están siendo examinadas.

1. La Comisión señala a continuación las cuestiones que había puesto de relieve en su observación anterior sobre la aplicación del Convenio núm. 98 y las posiciones del Gobierno y de los interlocutores sociales según surge de un anexo al informe de la misión de asistencia técnica:

Problemas señalados por el CONATO

a) Denegación del derecho de negociación colectiva en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981);

CONEP: Piensa que es razonable dar a las empresas con menos de dos años oxígeno para estabilizar su situación y por ello es razonable esta prohibición de la negociación colectiva e indirectamente de la huelga.

CONATO: El artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 establece la no obligatoriedad de la negociación de la convención colectiva, para las empresas que tienen menos de dos años, con la consecuencia práctica del rechazo de los pliegos de peticiones que contengan esta pretensión.

Gobierno: Si hay acuerdo entre los actores sociales no hay inconvenientes en permitir la negociación colectiva en las empresas con menos de dos años.

La Comisión mantiene sus comentarios anteriores y considera que esta restricción a la negociación colectiva es incompatible con las exigencias del Convenio.

b) Las restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo;

CONEP: Hay una demanda judicial de inconstitucionalidad y se trabaja actualmente en una nueva legislación sobre el trabajo en el mar.

CONATO: Como el artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998, a diferencia del Código del Trabajo: no señala la obligación de celebrar convenciones colectivas, sino que las empresas podrán celebrarlas, en la práctica esto ha llevado al rechazo de los pliegos de peticiones con esta pretensión y, por tanto, a la imposibilidad real de declarar una huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva.

Gobierno: Hay una demanda de inconstitucionalidad del decreto-ley núm. 8 de 1998. Se espera el resultado del nuevo convenio marítimo (consolidado) de la OIT. Se presentará próximamente a la Asamblea Legislativa un proyecto de nuevo código marítimo.

La Comisión pide al Gobierno que le comunique la sentencia que dicte la Corte Suprema de Justicia y el proyecto de nuevo código marítimo.

c) La negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados del sector privado (artículo 431 del Código del Trabajo), incluso cuando existe un sindicato, en el marco de actos de injerencia del empleador; en particular, la exclusión de los pliegos de peticiones en determinados casos, como por ejemplo cuando el sindicato plantea un conflicto colectivo y existen ya acuerdos firmados por representantes de trabajadores no sindicalizados;

CONEP: Debe respetarse el criterio — aunque no esté consolidado todavía — de la Corte Suprema según el cual la empresa puede negociar por vía directa con los trabajadores si el sindicato no tiene negociación.

CONATO: En la práctica, en fraude a la ley, se permite que grupos no sindicalizados del sector privado excluyan a un sindicato del ejercicio de la negociación colectiva, mediante supuestos acuerdos preparados por la propia empresa, como una práctica abiertamente sindical y sin que exista una real actividad reivindicativa de los no sindicalizados. Como consecuencia de las citadas prácticas sindicales (que son evidentes), los acuerdos en cuestión impiden, hasta por cuatro años, que los sindicatos puedan pedir la negociación colectiva o presenten pliegos de peticiones.

Gobierno: Ya no hay problemas con los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados; se acabó con estas prácticas en septiembre de 2004; el Ministerio de Trabajo no acepta un acuerdo directo si hay un pliego presentado por el sindicato; si hay dos pliegos (uno sindical y otro no sindical) el Código del Trabajo establece un procedimiento de concurrencia de pliegos (artículos 402 y 416).

Dada la contradicción entre los puntos de vista de CONATO, CONEP y el Gobierno, la Comisión pide a este último que inicie un diálogo tripartito sobre esta cuestión a fin de que se asegure el respeto del principio según el cual la negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados sólo debería ser posible en ausencia de sindicato.

d) Denegación del derecho de negociación colectiva a los servidores públicos que no trabajan en la administración del Estado (artículo 135 de la Ley de Carrera Administrativa);

CONEP: Prefiere no opinar sobre la huelga de los servidores públicos ya que es un asunto que corresponde al Gobierno.

CONATO: Al estar excluidos por el artículo 2 del Código del Trabajo, no le resulta aplicable el derecho de celebrar convenciones colectivas de trabajo, que no está incluido en la Ley de Carrera Administrativa. Aunque el artículo 135 de esta ley reconoce a las asociaciones el derecho de negociar colectivamente los conflictos, no hay una articulación específica de la norma con otras disposiciones, para que sea operativa, ni se reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas.

La Comisión toma nota de que según surge del informe de misión y de las informaciones del Gobierno, se está discutiendo un proyecto de reforma de la Ley de Carrera Administrativa y expresa la esperanza de que la futura ley reconocerá y regulará el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos abarcados en el campo de aplicación del Convenio, de una manera totalmente conforme con el mismo.

Problemas señalados por el CONEP

La Comisión había tomado nota de que en sus comentarios, el CONEP señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. Además, al examinar el caso núm. 1931, el Comité de Libertad Sindical observó que la legislación panameña no es suficientemente clara en ciertos aspectos, particularmente con respecto a la manera demasiado detallada en que las relaciones profesionales están reguladas, lo cual da lugar a injerencias importantes, y que contiene disposiciones contrarias a los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva. Más concretamente, el CONEP había insistido en varios puntos que fueron también planteados por la Comisión.

a) La necesidad de que se modificara la legislación de manera que el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación en caso de huelga imputable al patrono (artículo 514 del Código del Trabajo) sino un tema sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas. A este respecto, la Comisión toma nota de que según el informe de misión las posiciones del Gobierno y de los interlocutores sociales son las siguientes:

CONEP: Está de acuerdo con la posición de la OIT de que el pago de los salarios durante la huelga debería ser materia de negociación entre las partes.

CONATO: Esta disposición no debe modificarse.

Gobierno: Está abierto a acompañar el consenso que alcancen las partes sobre este asunto.

La Comisión recuerda que las disposiciones que limitan el campo de materias negociables por las partes en cuestiones de relaciones entre las mismas son incompatibles con el Convenio.

b) La necesidad de que — en desarrollo de las normas y procedimientos existentes sobre conflictos de derechos o de interpretación, instituya un procedimiento, en el que estén involucradas las organizaciones de trabajadores y de empleadores, claro y expedito de verificación del incumplimiento de las disposiciones legales y de las cláusulas de las convenciones colectivas, que permita evitar conflictos colectivos por dichas causas.

CONEP: Debería añadirse una disposición que incluya un procedimiento de resolución de los conflictos de derecho.

CONATO: Esta disposición no debe modificarse.

Gobierno: No quiere exteriorizar una opinión pero está en condiciones de acompañar el consenso que alcancen las partes; se refirió a la ley núm. 53 de 1975 que permite resolver conflictos colectivos relativos a convenios colectivos.

La Comisión observa que la ley núm. 53 establece la competencia privativa del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social para conocer y decidir las «demandas relativas a la interpretación en derecho o a la validez de las cláusulas pactadas en una convención colectiva u otro pacto o acuerdo de naturaleza colectiva» y prevé un procedimiento específico en el que participan las partes y se garantiza su derecho de defensa. La Comisión estima que no procede proseguir con el examen de esta cuestión, salvo si el CONEP aporta nuevos datos.

c) Obligatoriedad de que el número de delegados de sindicatos, empleadores y organizaciones de empleadores sea de entre dos y cinco (artículo 427 del Código del Trabajo);

CONEP: Está de acuerdo con la posición de la OIT de que sean las partes las que determinen el número de delegados y asesores en la negociación.

CONATO: Esta disposición (artículo 427, 3)) debe quedarse como está; en la práctica no plantea problemas y las empresas superan a menudo el número legal de representantes.

Gobierno: Está abierto a una posible modificación si hay acuerdo entre los interlocutores sociales.

La Comisión estima que las partes en la negociación colectiva deberían estar en condiciones de negociar el número de delegados que deben participar en las negociaciones.

2. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) en reiteradas ocasiones ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales conforme a estos convenios pero, para lograr esta armonización que implica reformas al Código del Trabajo, el Gobierno sólo estaría en capacidad de promoverlas si cuenta con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; 2) el informe final de la misión de asistencia técnica aún no se ha recibido, pero puede adelantar que en las reuniones que ésta realizó con los interlocutores sociales, fueron notorias las discrepancias existentes entre estos.

La Comisión observa que CONATO y CONEP tienen posiciones divergentes en lo que respecta a la reforma de la legislación en los puntos mencionados, como tampoco las tienen en lo que respecta a la posibilidad del arbitraje obligatorio a petición de una de las partes (la organización sindical) en virtud del artículo 452 del Código del Trabajo, que tiene incidencia en la aplicación del Convenio núm. 98 y restringe el principio de negociación libre y voluntaria; por su parte el Gobierno está dispuesto a emprender reformas si hay consenso. La Comisión desea poner de relieve una de las conclusiones de la misión de asistencia técnica:

La misión le recordó al Gobierno que el proceso tendiente a generar consensos tripartitos exige una actitud proactiva y comprometida de parte del mismo en la ejecución de las acciones necesarias para la realización de ese objetivo. Fue en ese marco, que el señor Ministro de Trabajo anunció su decisión de llevar a cabo unas primeras reuniones con las organizaciones sindicales y empresariales (cada una por separado) bajo la forma de seminarios o talleres de discusión sobre los convenios de libertad sindical y el ordenamiento nacional para cuya concreción solicitó, por medio de la misión, el apoyo de la OIT. A la vista de sus constataciones, la misión considera pertinente que se preste ése y otros apoyos técnicos y operativos al Gobierno y los actores sociales panameños.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica nacionales con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de estas divergencias. La Comisión pide al Gobierno que lleve a cabo sus compromisos señalados a la misión de asistencia técnica en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.