Direct Request (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

La commission prend note du rapport du gouvernement et note qu’il ne répond pas à la plupart des questions soulevées dans ses précédents commentaires.

Article 2 de la convention. 1. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté qu’aux termes de l’article 3 de la loi n^o 54/2003 sur les syndicats les salariés ayant 16 ans révolus ont le droit d’adhérer à un syndicat sans autorisation parentale. Elle a également noté que l’article 13(2) du Code du travail permet aux personnes ayant 15 ans révolus de conclure un contrat d’emploi sous réserve de l’accord de leurs parents ou représentants légaux et pour certains travaux. Rappelant que les personnes mineures qui sont admises légalement à travailler, que ce soit en tant que travailleurs ou en tant qu’apprentis, devraient avoir le droit d’adhérer à des syndicats sans autorisation parentale, la commission prie le gouvernement d’indiquer précisément si les travailleurs de 15 ans ont le droit d’adhérer à des syndicats sans autorisation parentale. Si tel n’est pas le cas, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les travailleurs de cette catégorie soient couverts par l’article 3 de la loi n^o 54/2003 et qu’ils aient le droit d’adhérer à des syndicats sans autorisation parentale, dès lors qu’ils sont autorisés à travailler.

2. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté que l’article 4 de la loi n^o 54/2003 sur les syndicats dispose que les catégories suivantes, notamment, n’ont pas le droit de constituer des syndicats: les personnes exerçant une fonction de direction ou une charge publique, les magistrats, les membres du personnel du ministère de la Justice, du service de contre-espionnage roumain, des services de protection et de garde, du service de contre-espionnage à l’étranger, des services de télécommunication spéciaux, «ainsi que des unités qui leur sont subordonnées». La commission a souligné que la seule exception envisagée par la convention, sous son article 9, concerne les membres de la police et des forces armées. En particulier, le personnel civil travaillant dans des installations militaires au service de l’armée devrait avoir le droit de constituer des syndicats. S’agissant du personnel de direction ou du personnel «ayant un poste de confiance», la commission a rappelé que ces catégories devraient avoir le droit de constituer leurs propres syndicats et ne devraient pas être définies d’une manière trop large mais devraient, au contraire, être limitées aux personnes exerçant des responsabilités de direction ou de définition d’une politique générale. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que: 1) en ce qui concerne le personnel militaire au sein du ministère de la Justice l’article 4 de la loi n^o 54/2003 n’est plus valide car ce personnel a été démilitarisé, et est maintenant sujet aux règles générales concernant la mise sur pied de syndicats, le droit de grève, etc. (il s’agit ici de fonctionnaires publics à statut spécial de l’administration nationale des prisons et de fonctionnaires publics à statut spécial du ministère de la Justice). La loi n^o 293/2004 régit le statut de ces fonctionnaires; 2) en relation aux membres du secteur judiciaire, il n’y a pas de provisions sur la formation de syndicats et, par principe, les membres du secteur judiciaire ne peuvent pas former de syndicats, conclure des accords individuels ou collectifs, négocier, participer à des grèves, ou exercer d’autres droits collectifs détenus par d’autres employés. Il existe toutefois des instruments spéciaux concernant la protection et la promotion des intérêts professionnels et sociaux des membres du secteur judiciaire. Les juges et procureurs sont libres d’organiser ou de se joindre à des organisations professionnelles locales, nationales ou internationales dans le but de protéger leurs intérêts professionnels (loi n^o 303/2004); 3) en ce qui concerne les travailleurs spécialisés auxiliaires des cours de justice et des bureaux des procureurs, l’article 61 de la loi n^o 567/2004 sur le statut du personnel spécialisé auxiliaire des cours de justice et des bureaux des procureurs prévoit qu’ils sont libres de former et de se joindre à des organisations syndicales et d’avoir recours à la grève, tout en observant les principes de continuité et de célérité de l’activité judiciaire; et 4) l’article 27 de la loi n^o 188/1999 relative au statut des fonctionnaires publics, telle qu’amendée par la loi n^o 251/2006, qui garantit le droit d’association syndicale aux fonctionnaires publics. Rappelant que l’article 2 de la convention dispose que les travailleurs et employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, la commission demande au gouvernement de prendre des mesures afin de garantir de façon expresse aux fonctionnaires autres que hauts fonctionnaires mentionnés à l’article 4 de la loi n^o 54/2003 le droit de constituer des syndicats. La commission rappelle en outre qu’en ce qui concerne les hauts fonctionnaires elle estime que leur interdire le droit de s’affilier à des syndicats représentant les autres travailleurs n’est pas nécessairement incompatible avec la liberté syndicale, mais à deux conditions: ils doivent avoir le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts, et la législation doit limiter cette catégorie aux personnes exerçant de hautes responsabilités de direction ou de définition des politiques. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures afin que ces fonctionnaires puissent constituer les organisations de leur choix et s’y affilier pour défendre leurs intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de l’informer de tout amendement à la loi n^o 54/2003 qui alignerait son article 4 avec l’article 27 de la loi n^o 188/1999 et, dans le cas où un tel amendement n’aurait pas été déjà fait, de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer l’alignement de la loi n^o 54/2003 à la loi n^o 188/1999.

3. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté que, en vertu de l’article 2(4) de la loi n^o 54/2003, une personne ne peut appartenir qu’à un seul syndicat à la fois. Rappelant qu’il est souhaitable que les travailleurs exerçant plus d’une activité professionnelle, dans des métiers ou des secteurs d’activités différents, aient la possibilité de s’affilier aux syndicats correspondants, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 2(4) de cette loi afin de garantir le droit des travailleurs exerçant plus d’une activité professionnelle de constituer les organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations.

4. La commission avait noté dans son commentaire précédent que les articles 14 à 19 de la loi n^o 54/2003 régissent la procédure applicable à l’enregistrement des syndicats et à l’acquisition, par ces derniers, de la personnalité morale. Elle avait noté que la demande d’enregistrement doit être soumise par un représentant autorisé des membres fondateurs devant le tribunal de première instance. Ce dernier vérifie que toutes les informations requises ont été présentées et que l’acte constitutif et le règlement du syndicat sont conformes aux «dispositions légales en vigueur». La commission avait noté que cet examen est entrepris dans des délais bien spécifiques et peut prendre jusqu’à vingt-sept jours. Il se conclut par un jugement par lequel l’enregistrement est accepté ou rejeté. Ce jugement est susceptible d’appel, notamment de la part du procureur, et l’ensemble de la procédure d’appel peut prendre jusqu’à soixante-cinq jours. Les syndicats acquièrent la personnalité morale dès leur enregistrement, prononcé par jugement définitif d’acceptation (cet enregistrement doit s’effectuer dans les sept jours qui suivent la date à laquelle le jugement rendu en première instance devient définitif). La commission avait noté que la procédure décrite s’applique à toute modification de l’acte constitutif et du règlement du syndicat. Une procédure analogue s’applique à l’enregistrement des organisations de niveau supérieur en vertu des articles 42 à 48 de la loi n^o 54/2003.

La commission a souligné que, lorsque la législation fait de l’acquisition de la personnalité juridique une condition préalable à l’existence et au fonctionnement des organisations, les conditions d’obtention de la personnalité juridique ne doivent pas être telles qu’elles équivalent en fait à une autorisation préalable nécessaire pour la constitution de l’organisation, ce qui reviendrait à mettre en cause l’application de l’article 2 de la convention (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 76). En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de préciser la portée de la base légale sur laquelle le tribunal de première instance procède à l’examen des pièces soumises par les membres fondateurs et, en particulier, si la notion de «dispositions légales en vigueur» désigne seulement celles qui sont énoncées dans la loi n^o 54/2003 ou bien d’autres lois ou règlements et, en ce cas, de préciser les dispositions en question dans son prochain rapport.

S’agissant de la procédure elle-même, la commission note qu’elle peut prendre près de cent jours dans le cas où il est fait appel, ce qui peut constituer un obstacle à la liberté de constituer des organisations de travailleurs. La commission a souligné que les considérations développées ci-dessus sont aussi valables en ce qui concerne la procédure d’enregistrement applicable aux organisations de niveau supérieur, visée aux articles 42 à 48. Les syndicats doivent être en position d’acquérir la personnalité juridique selon une procédure d’enregistrement simple, sans délai injustifié, dès lors que les formalités telles que la production des pièces requises et leur examen diligent par l’autorité compétente ont été observées. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de donner des informations détaillées sur la manière dont la procédure d’enregistrement s’effectue dans la pratique, notamment sur les délais nécessaires avant qu’une décision définitive ne soit rendue. Comme, apparemment, une décision d’enregistrement d’un syndicat n’est pas valable légalement tant que le jugement définitif n’a pas été rendu, dans le cas où il a été fait appel (art. 17(2)), et que cette dernière procédure peut être particulièrement longue, la commission prie en outre le gouvernement de modifier ces dispositions de manière à assurer que la décision d’enregistrer un syndicat rendue en première instance soit légalement valable en attente du jugement définitif.

Article 3. 1. La commission avait noté dans ses précédents commentaires que la procédure s’appliquant à l’enregistrement des syndicats s’applique également aux modifications du règlement d’un syndicat (ou du règlement d’une organisation de niveau supérieur), modifications qui doivent donc être approuvées par les tribunaux. La commission renvoie à ce propos aux commentaires qu’elle a formulés plus haut au sujet des délais nécessités par la procédure, lesquels peuvent équivaloir, dans la mesure où l’objet concerne la modification d’un règlement interne, à une intervention des autorités publiques dans les affaires internes du syndicat et constituer ainsi un obstacle de taille à sa libre organisation et son libre fonctionnement. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour raccourcir sensiblement la procédure, notamment en ce qui concerne l’appel, et d’abroger la règle imposant que les modifications d’un règlement intérieur soient préalablement approuvées avant d’entrer en vigueur, de sorte que de telles modifications soient effectives dès qu’elles ont été approuvées par les organes compétents du syndicat et soumises à l’autorité compétente, comme dans le cas de la modification de la composition des organes exécutifs du syndicat.

2. La commission avait noté que, en vertu de l’article 8 de la loi n^o 54/2003, les candidats à des fonctions syndicales doivent «jouir du plein exercice de leurs droits» et ne pas être «sous le coup d’une condamnation accessoire leur interdisant d’exercer une fonction ou une profession similaire à celle qui était exercée par la personne condamnée pour infraction». La commission prie à nouveau le gouvernement de confirmer que cette condition liée au casier judiciaire veut dire que l’intéressé n’est pas éligible à des fonctions syndicales seulement pour la période pour laquelle il a été légalement déchu de l’exercice de ses droits civiques par suite d’une condamnation pénale.

3. La commission avait noté que, en vertu de l’article 23 de la loi n^o 54/2003, les actifs fixes ou réalisables qu’un syndicat a pu acquérir pour ses réunions, sa bibliothèque ou la formation de ses membres «ne peuvent être mis en liquidation, sauf à proportion de ce qui est nécessaire pour la liquidation des dettes à l’égard du budget de l’Etat». La commission a souligné que le droit des organisations d’employeurs et de travailleurs d’organiser leur gestion hors de toute intervention des autorités publiques recouvre notamment l’autonomie et l’indépendance financière et la protection des fonds et des biens de ces organisations (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 124). Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de clarifier les circonstances et les conditions dans lesquelles les avoirs d’un syndicat peuvent être mis en liquidation, afin d’examiner la compatibilité de l’article 23 de la loi n^o 54/2003 avec l’article 3 de la convention.

4. La commission avait noté que, en vertu de l’article 26(1) de la loi n^o 54/2003, le contrôle de l’«activité financière propre» d’un syndicat doit être effectué par la Commission de vérification des comptes, opérant conformément au règlement du syndicat. Selon l’article 26(2), le contrôle «de l’activité économique et financière déployée par un syndicat, de même que de la détermination et de l’acquittement des dettes à l’égard du budget de l’Etat, est assuré par les organes compétents de l’administration nationale, conformément à la loi». La commission rappelle qu’elle estime qu’il n’y a pas atteinte au droit des organisations d’organiser leur gestion si, par exemple, le contrôle se borne à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou s’il est effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi; dans le même ordre d’idées, il n’y a pas atteinte à la convention si la vérification est limitée à des cas exceptionnels, par exemple pour faire enquête sur une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversation. Dans tous les cas, l’autorité judiciaire compétente devrait avoir un droit de réexamen offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125). La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour limiter les pouvoirs reconnus aux organes de l’administration publique en vertu de l’article 26(2) aux circonstances et conditions susvisées et d’indiquer si une telle supervision est susceptible d’être contrôlée par l’autorité judiciaire.

5. La commission prend note de l’article 27 de la loi n^o 188/1999, tel qu’amendé par la loi n^o 251/2006, qui prévoit qu’en cas où un fonctionnaire public dirigeant est élu dans les organes dirigeants d’une organisation syndicale il a l’obligation de choisir entre les deux fonctions. Si le fonctionnaire choisit de poursuivre ses activités au sein de l’organe dirigeant de l’organisation syndicale, ses rapports de service avec la fonction publique sont suspendus pour une période égale au mandat de la fonction de dirigeant dans l’organisation syndicale. La commission considère qu’il peut exister des cas où il ne serait pas nécessaire de suspendre le fonctionnaire, et donc qu’il serait plus approprié de laisser de telles matières comme objet de consultation entre les entités minimales compétentes et les syndicats concernés. La commission prie le gouvernement d’amender l’article 27 de la loi n^o 188/1999 afin de garantir que les fonctionnaires ne sont pas automatiquement suspendus lorsqu’ils choisissent d’exercer leur poste dans les organes dirigeants des organisations syndicales et afin de prévoir que cette question fera l’objet de consultations avec l’organisation syndicale concernée.