Direct Request (CEACR) - adopted 2001, published 90th ILC session (2002)

1. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria, y se refiere a su observación sobre este Convenio.

2. La Comisión toma nota de las diversas iniciativas legislativas promulgadas durante el período comprendido por la memoria. En estos comentarios examina particularmente las reformas constitucionales en materia indígena publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001. Toma nota de la declaración del Gobierno, por la cual señala que la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena significa un cambio jurídico decisivo para el futuro del país, y que sienta las bases para conformar un país que reconoce las diferencias culturales en el marco nacional. La Comisión toma nota de que la iniciativa de ley, reforma los artículos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitución política de México y que la misma recoge una gran parte de los temas abordados por el Convenio. La Comisión es consciente de que dichas reformas han generado mucha controversia y que distintos sectores de la sociedad mexicana, incluyendo organizaciones indígenas y organizaciones de trabajadores, han expresado su preocupación acerca del impacto que dichas reformas pudieran tener sobre la situación social, económica y jurídica de los pueblos indígenas en México. De la información recibida por la Oficina, se desprende que las preocupaciones expresadas por los pueblos indígenas del país acerca de las reformas se concentran en los siguientes temas: la definición de pueblos indígenas; los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras y recursos naturales; el poder que las reformas otorgan a las entidades federativas para definir quienes son los pueblos indígenas en su estado y sus derechos de libre determinación y autonomía; y la presunta falta de consulta durante las discusiones de las reformas en el Senado.

3. La Comisión toma nota de la prohibición de la esclavitud y de la adición de un tercer párrafo en el artículo 1 de la Constitución, que contiene una prohibición de discriminación, incluyendo aquella motivada por origen étnico. Solicita al Gobierno que proporcione información sobre toda medida tomada o contemplada para asegurar la aplicación de estas prohibiciones en la práctica.

4. La Comisión toma nota de que las reformas ampliaron el texto del artículo 2 de la Constitución, recogiendo una serie de temas abarcados en el Convenio.

5. Definición y Autoidentificación. La Comisión toma nota con interés de que el artículo 2 de la reforma establece que la conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. A continuación, el artículo 2 define las comunidades integrantes de un pueblo indígena como «aquellas que formen una unidad social, económica y cultural...asentadas en un territorio». Toma nota además de lo dispuesto en el quinto párrafo del artículo 2, que dispone que «el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico». La Comisión agradecería que el Gobierno proporcionara información en su próxima memoria sobre la manera en que se interpretan los requerimientos etnolingüísticos y de asentamiento físico, y en particular, cómo se garantiza el reconocimiento de la condición de miembros de aquellos pueblos o comunidades indígenas que hayan perdido sus tierras ancestrales o se han reasentado en zonas urbanas.

6. La Comisión toma nota de que el inciso VIII, apartado a) del artículo 2, de la reforma deja a las entidades federativas el poder de establecer las características de libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas en cada entidad, y que prevé el reconocimiento de los pueblos indígenas como entidades de interés público. La Comisión pide al Gobierno que indique la manera en que se asegura la plena y uniforme aplicación de las disposiciones del Convenio por las entidades federativas, y que aclare el efecto jurídico del reconocimiento de los pueblos indígenas como «entidades de interés público».

7. Tierras. El artículo 2 de la reforma prevé que dichos pueblos tendrán el derecho de «conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en [la] Constitución» (para. V) y que tendrán derecho de «acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en [la] Constitución y las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas en términos de [la] Constitución» (para. VI). El artículo 27, para. VII, de la Constitución establece que «la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas». La Comisión toma nota de que los pueblos indígenas han expresado su preocupación de que estas reformas debiliten la protección de la integridad de sus tierras.

8. La Comisión recuerda al Gobierno que el concepto de territorios indígenas incluye la totalidad del hábitat que estos pueblos ocupan o utilizan de alguna otra manera (artículo 13, 2)). El artículo 14, 1), también establece la obligación de tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas tomadas o contempladas para asegurar la plena aplicación de lo contenido en los artículos 13 y 14 del Convenio.

9. La Comisión toma nota que el derecho, establecido en el artículo 2 de la reforma, «al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades» parece subordinar este derecho al reconocimiento de los «derechos adquiridos por terceros» y a las «áreas estratégicas» definidas en la Constitución. Toma nota de que, si las disposiciones referidas se aplicasen de manera tal que los derechos de los pueblos indígenas fueran subordinados a los intereses de terceros, este resultado contravendría lo dispuesto en el Convenio. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación de estas disposiciones, incluyendo cualquier reglamento que desarrolle las mismas. Toma nota igualmente de las «áreas estratégicas» definidas por la Constitución y solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para asegurar la plena aplicación del artículo 15, 2), del Convenio en esos casos.

10. Administración. La Comisión recuerda que el artículo 2 del Convenio establece la obligación del Gobierno de desarrollar una «acción coordenada y sistemática» tendente a la protección de la integridad de los pueblos indígenas del país. La Comisión toma nota de que el artículo 2 de la reforma dispone que «las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones [de los pueblos indígenas] en cada entidad». Dado que la Constitución mexicana establece como ámbitos de competencia federal exclusiva cuestiones particularmente relevantes para los indígenas, como son las tierras, bosques, aguas, minas y el medio ambiente, la Comisión pide al Gobierno que indique la manera en que asegurará que la aplicación del artículo 2 de la reforma no creará un vacío jurídico relativo a aspectos fundamentales del Convenio.

11. La Comisión toma nota de que el apartado b) del artículo 2 recoge una serie de acciones por parte de los gobiernos federal, estatales y municipales que tienen como objetivo mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas en lo que atañe, entre otros, a la vivienda, acceso a la educación, salud, igualdad de oportunidades y trato para la mujer indígena, actividades productivas y desarrollo económico. Sírvase proporcionar información sobre la manera en que se contempla aplicar y coordinar estas acciones entre los diferentes gobiernos federal, estatales y municipales, para asegurar la plena aplicación del Convenio, y sobre toda medida adoptada al respecto.

12. Proceso de adopción de las reformas constitucionales. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno por la que señala que el Senado escuchó el punto de vista de los pueblos indígenas cuando adoptó las reformas en cuestión. Sin embargo, la Comisión es consciente de que las organizaciones indígenas y de trabajadores sostienen que el Senado modificó sustancialmente la iniciativa COCOPA sin realizar las consultas adecuadas con los pueblos indígenas del país sobre las modificaciones hechas en el Senado. La Comisión agradecería al Gobierno que enviara sus comentarios sobre este punto, así como sobre el proceso de consulta que se esté llevando a cabo en relación con la aplicación de las reformas.

13. Refiriéndose a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la situación actual del diálogo entre el Gobierno y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). La Comisión toma nota con interés de las acciones realizadas por el Gobierno en respuesta a las peticiones del EZLN, incluyendo la suspensión de sobrevuelos y patrullajes en la zona del conflicto en Chiapas, el retiro de posiciones militares solicitado por el EZLN, la liberación de presos encarcelados por causas relacionadas con el conflicto y las reuniones sostenidas entre el Gobierno Federal y la COCOPA dirigidas a reanudar el diálogo entre el Gobierno y el EZLN. La Comisión también toma nota con interés de las actividades de cooperación emprendidas por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Chiapas, particularmente de la trasformación en marzo de 2001 de dos instalaciones militares en centros para el desarrollo de las comunidades indígenas. La Comisión agradecería al Gobierno que, en sus próximas memorias, siga proporcionando informaciones sobre toda evolución relativa a estas actividades.

14. La Comisión toma nota con interés de la información enviada por el Gobierno sobre la promulgación de leyes reglamentarias en materia indígena por parte de varios estados mexicanos. Tomando nota de la declaración del Gobierno de que, debido a la promulgación de las reformas constitucionales en materia indígena, el proceso legislativo deberá replantearse de conformidad con la nueva legislación, la Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto.

15. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que no es necesaria la asistencia de la Oficina de la OIT. Sin embargo, la Comisión recuerda al Gobierno que, a la luz de los profundos cambios jurídicos originados por las reformas constitucionales en cuestión, la experiencia de la Oficina relativa a la aplicación del Convenio podría servir para promover la aplicación eficaz de las disposiciones del Convenio en México y que la Oficina queda disponible para brindar al Gobierno la asistencia que éste considere oportuna.

16. Artículos 8 a 12 del Convenio. La Comisión toma nota con interés del conjunto de acciones emprendidas por el Gobierno, incluyendo el Programa de Promoción y Procuración de Justicia, a cargo del Instituto Nacional Indigenista (INI), notando particularmente que el mismo considera la participación de los pueblos y comunidades interesados en el desarrollo del Programa. La Comisión pide al Gobierno que tenga a bien informar sobre la manera en que el Progama hace efectiva la participación de dichos pueblos. Sírvase indicar asimismo los progresos logrados para impulsar la creación de condiciones para el efectivo acceso de los pueblos interesados al sistema de administración de justicia del país. Toma nota además de los resultados del Programa de liberación de presos, que ha llevado a la liberación de 2.214 indígenas liberados de 1999 a junio de 2001, con la intervención del INI. La Comisión solicita que el Gobierno siga informando sobre los esfuerzos desplegados en la materia.

17. Artículos 13 a 19 del Convenio. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en seguimiento de la reclamación presentada por la delegación sindical D-III-57, sección XI, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) (informe final adoptado por el Consejo de Administración en el documento GB.272/7/2, de junio de 1998), particularmente sobre la sentencia negando la solicitud de amparo interpuesta por los miembros de la comunidad huichol de Tierra Blanca. A la luz de la información presentada, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno realice los esfuerzos necesarios para remediar la situación que dio origen a la reclamación, tomando en consideración la posibilidad de asignar tierras adicionales al pueblo huichol como lo dispone el artículo 19 del Convenio. Solicita que el Gobierno siga informando sobre todo progreso realizado en relación con la situación del pueblo huichol.

18. La Comisión toma nota también de la información enviada por el Gobierno relacionada con la reclamación presentada por el Sindicato Radical de Trabajadores de Metal y Similares (informe final adoptado por el Consejo de Administración en el documento GB.276/16/3, de noviembre de 1999), sobre la situación de una comunidad chinanteca reasentada en el Valle de Uxpanapa, Veracruz como consecuencia de la construcción de una represa en 1972. Toma nota con interés de las actividades llevadas a cabo por el Instituto Nacional Indigenista (INI) en el Valle de Uxpanapa, particularmente de la creación de fondos para el apoyo de actividades productivas y de la participación activa de los beneficiarios en la administración de los fondos, así como de la ejecución de las actividades productivas llevadas a cabo. Toma nota en particular del fondo regional establecido para las mujeres de Uxpanapa. Pide al Gobierno que siga informando en sus próximas memorias acerca de las actividades llevadas a cabo para mejorar la situación de los pueblos indígenas en el Valle de Uxpanapa. La Comisión toma nota de la información enviada por el Gobierno respecto de la situación jurídica de los hermanos Zamora González. Refiriéndose a sus comentarios anteriores solicitando información complementaria sobre la presunta violación a los artículos 5 y 13 del Convenio, la Comisión toma nota de la información enviada por el Gobierno en relación con la cuestión de la indemnización derivada de las diversas expropiaciones a los núcleos afectados por la construcción de las presas «Miguel Alemán» y «Cerro de Oro». La Comisión agradecería al Gobierno que envíe información sobre la solución final de la cuestión.

19. La Comisión toma nota de la explicación del Gobierno sobre la reforma en materia agraria y la adopción de la ley agraria de 1992. El Gobierno afirma que la Constitución de México reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y que, asimismo, protege la integridad de las tierras de los grupos indígenas. El Gobierno afirma que actualmente existen 27.460 ejidos y 2.400 comunidades. En lo que atañe a los esfuerzos llevados a cabo para impartir la justicia agraria, el Gobierno indica que, en 1999, los tribunales agrarios recibieron 30.664 casos de conflictos por tenencia de la tierra en ejidos y comunidades con población indígena y que el 82 por ciento de éstos se concluyeron satisfactoriamente. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre los distintos tipos de conflictos resueltos por los tribunales agrarios hasta la fecha. Toma nota con interés de las actividades de colaboración entre el Tribunal Superior Agrario y el INI con miras a hacer que estos procesos sean más accesibles a los pueblos indígenas. Agradecería al Gobierno que enviara información sobre toda medida tomada o contemplada para aplicar el segundo párrafo del artículo 27 de la Constitución que establece que el Estado protegerá la integridad de las tierras indígenas.

20. Refiriéndose a sus comentarios anteriores sobre la transformación del Instituto Nacional Indigenista, la Comisión toma nota con interés de que la nueva política del Gobierno mexicano en relación con los pueblos indígenas contempla la creación de nuevas instancias, incluyendo la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Presidencia de la República (creada en diciembre de 2000), el Consejo Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (creado en marzo de 2001) y los Centros para el Desarrollo de las Comunidades Indígenas (creados en marzo de 2001). La Comisión pide al Gobierno que le envíe información en su próxima memoria sobre las actividades llevadas a cabo por estas instancias.

21. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los comentarios enviados por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT) sobre actividades de explotación forestal y minera en la Sierra Tarahumara, la explotación de recursos naturales en los Chimalapas, el megaproyecto del istmo de Tehuantepec y el desarrollo de 146 proyectos industriales. El FAT había señalado la falta de consulta con los pueblos indígenas afectados. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno por la cual indica que a partir de 1995 no hay ninguna compañía multinacional que se encuentre explotando forestalmente la región. Toma nota de los progresos logrados tras la promulgación de la ley forestal de 1997 y su reglamento, así como la formación del Fideicomiso Chihuahua Forestal y el Consejo Técnico Consultivo Forestal de Chihuahua. La Comisión pida al Gobierno que indique la participación de los pueblos indígenas en estas organizaciones. Tomando nota de los 170 proyectos contemplados en la región de Tehuantepec, la Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada acerca de toda evolución al respecto, incluyendo las consultas realizadas o contempladas con los pueblos indígenas interesados. En lo que respecta a la situación en los Chimalapas, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre las acciones realizadas en la región, y pide al Gobierno que siga informando sobre la solución de la situación.

22. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. La Comisión había tomado nota de la comunicación del FAT sobre la situación de los trabajadores indígenas migrantes contratados por el sistema de «enganche», así como las condiciones de trabajo de los jornaleros migrantes indígenas, notando particularmente el recurso frecuente al uso de plaguicidas y pesticidas tóxicos en los campos donde trabajan. La Comisión toma nota de que, según se desprende de la memoria, la legislación mexicana en materia de contratación y condiciones de empleo no efectúa distinciones entre trabajadores indígenas y los trabajadores en general. En vista de los problemas de contratación y condiciones de empleo señalados, la Comisión pide al Gobierno que considere la posibilidad de establecer medidas prácticas especiales para asegurar una protección efectiva para los pueblos indígenas en esta materia, en conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 20,del Convenio. En lo que respecta a las actividades de la inspección del trabajo, la Comisión toma nota de que, durante el periodo comprendido por la memoria se llevaron a cabo 120.193 inspecciones. La Comisión nota que la memoria no contiene información sobre el número y los resultados de las inspecciones efectuadas en las zonas rurales y en las regiones donde existe un número importante de trabajadores indígenas. La Comisión recuerda nuevamente que una de las más importantes medidas para garantizar el efectivo cumplimiento con las medidas de protección contenidas en el artículo 20 del Convenio es la creación de servicios adecuados de inspección del trabajo en las regiones donde ejerzan actividades asalariadas trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre los esfuerzos realizados a estos fines.

23. La Comisión toma nota con interés de los programas de capacitación y formación que se están realizando, tomando nota particularmente de los programas dirigidos a la capacitación de mujeres indígenas. La Comisión toma nota igualmente de la traducción y diseminación de la Carta de Derechos y Obligaciones Laborales para Indígenas, que está dirigida principalmente a los indígenas migrantes de las zonas urbanas del país. La Comisión agradecería al Gobierno que le enviara una copia de la Carta en castellano. Asimismo, notando la indicación del Gobierno de que se estima que el 40 por ciento de la población indígena nacional está concentrada en la Ciudad de México, pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para ayudar a miembros de los pueblos indígenas a hacer frente a los problemas asociados con la migración a las zonas urbanas.

24. Respecto de la situación de los trabajadores indígenas migrantes, el Gobierno indica que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social está participando en la realización de un Acuerdo Interinstitucional presidido por la Oficina para Asuntos Indígenas de la Presidencia de la República, con el propósito de responder a las demandas en materia de contratación y condiciones de empleo, incluyendo la protección del salario y la maternidad de las jornaleras agrícolas indígenas, las medidas para prevenir el trabajo de los niños indígenas, los servicios médicos y las condiciones de empleo de los trabajadores indígenas migrantes. La Comisión solicita al Gobierno que siga informando sobre toda evolución al respecto, y sobre el desarrollo del proyecto de vinculación y empleabilidad para jornaleros agrícolas y las comunidades indígenas. La Comisión toma nota igualmente que, durante el año 2000, el Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas (PRONJAG) operó en 15 entidades federativas, brindando servicios a 753.285 personas, de las cuales aproximadamente el 42,1 por ciento son miembros de pueblos indígenas. La Comisión toma nota con interés que, según se desprende de la memoria, en el año 2000 se realizaron 15.342 proyectos a favor de esta categoría de trabajadores, incluyendo los trabajadores indígenas.

25. Artículo 25. La Comisión toma nota que en el área de salud, el Programa de IMSS-Solidaridad cuenta con una infraestructura de 3.540 unidades médicas rurales y 69 hospitales rurales en 17 entidades federativas. Toma nota de que, hasta junio de 2001, el Programa había beneficiado a 2.275.123 miembros de los pueblos indígenas. La Comisión agradecería al Gobierno que siga informando sobre las medidas adoptadas o previstas relativas a la aplicación de este artículo del Convenio.