Observation (CEACR) - adopted 1998, published 87th ILC session (1999)

La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport et des documents qui y sont annexés. Elle note également les commentaires de la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande (NZEF) et du Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU), ainsi que la réponse du gouvernement à propos de ces commentaires.

1. Protection législative. La commission constate que l'écart des rémunérations n'a pas diminué depuis 1994 (voir paragr. 8). Dans son rapport, le gouvernement indique que le problème de l'écart des rémunérations entre les hommes et les femmes ne peut être uniquement corrigé par des dispositions législatives, mais qu'il requiert tout un éventail d'activités concrètes de nature à influer sur les attitudes et le comportement de l'ensemble de la société. La commission estime que, pour progresser dans l'application de la convention, il est essentiel d'adopter une approche globale pour assurer et promouvoir l'égalité de chances et de traitement dans un contexte plus large. Elle prend donc note avec intérêt, à la lecture du rapport, des diverses initiatives que le gouvernement a prises pour promouvoir les principes de l'égalité de rémunération et de l'égalité de chances dans l'emploi, pour accroître la proportion de femmes dans la population active et pour réduire la ségrégation dans l'emploi. La commission souligne néanmoins que, lorsque la législation s'inscrit dans une approche globale en vue de l'élimination de la discrimination en matière de salaires fondée sur le sexe, il est essentiel que cette législation soit effective et garantisse l'application du principe de l'égalité de rémunération entre la main-d'oeuvre masculine et la main-d'oeuvre féminine pour un travail de valeur égale, comme l'indique l'article 1 de la convention.

2. Dans ses commentaires, le Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU) signale une multitude de facteurs qui, à son sens, rendent inopérant et inapproprié le cadre législatif. Le NZCTU indique que la loi de 1972 sur l'égalité de rémunération, la loi de 1991 sur les contrats de travail et la loi de 1993 sur les droits de l'homme ne satisfont pas aux exigences de la convention en ce qu'elles ne reconnaissent pas le principe de l'égalité de rémunération pour un travail de valeur égale. Ces lois ne prévoient pas les plaintes individuelles se rapportant à des contrats de travail distincts, et leur application se limite aux cas de salariés travaillant pour un même employeur. Le NZCTU se réfère à la décision de 1986 concernant le Syndicat des employés de bureau, dans laquelle la Haute Cour de Nouvelle-Zélande a interprété de manière étroite la loi sur l'égalité de rémunération en estimant que les taux de salaires prévus par la sentence arbitrale relative aux employés de bureau ne pouvaient pas être comparés aux taux de salaires relevant de la sentence arbitrale relative aux métiers du bâtiment. Selon le NZCTU, l'article 28 de la loi sur les contrats de travail a codifié le principe établi à la suite du cas concernant le Syndicat des employés de bureau, à savoir que des salariés doivent occuper des emplois "essentiellement similaires" pour formuler une plainte au titre de l'égalité de rémunération. La commission note que la loi sur les droits de l'homme fait également intervenir la notion d'emploi "essentiellement similaire" dans sa définition de la discrimination. Elle rappelle que le rapport de 1994 du ministère des Questions féminines sur l'efficacité de la loi sur l'égalité de rémunération faisait état de préoccupations analogues en ce qui concerne les limitations de la portée de la législation.

3. De son côté, la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande (NZEF) est d'avis que le champ d'application de la loi sur l'égalité de rémunération n'est pas trop limité et que les différences de rémunérations existantes ne sont pas fondées sur le sexe. Dans ses commentaires, la NZEF estime que l'énoncé de l'article 1 b) de la convention ne vise pas à permettre des comparaisons d'une ample portée en matière de salaires et que permettre ce type de comparaisons reviendrait dans les faits à une intervention de l'Etat dans les négociations salariales. La NZEF considère que déterminer la valeur du travail en comparant des entreprises distinctes est une méthode subjective susceptible de conduire à des distorsions des taux de salaires et de rémunération. Aussi, en Nouvelle-Zélande, les taux de rémunération sont établis à l'échelle de l'entreprise et peuvent varier en fonction des capacités individuelles ou de la nature des tâches.

4. Le NZCTU maintient que la loi sur l'égalité de rémunération n'a pas permis de corriger en Nouvelle-Zélande la discrimination en matière de rémunération, principalement en raison de l'incidence de la loi sur les contrats de travail. Il souligne que, pendant la période de mise en oeuvre de la loi sur l'égalité de rémunération, les différences de rémunérations entre hommes et femmes avaient commencé à se résorber mais que, depuis 1991, on n'enregistre plus de progression dans ce sens. Il rappelle que la structure de la loi sur l'égalité de rémunération a été conditionnée par le système uniforme de rémunération créé en vertu de sentences et d'accords collectifs, et que l'adoption de la loi sur les contrats de travail a nui à la situation des femmes sur le marché du travail néo-zélandais, celui-ci s'étant orienté vers une multiplicité de contrats individuels prévoyant des modalités de rémunération différentes. A l'inverse de la NZEF, le NZCTU souligne que les systèmes de rémunération fondés sur la performance ou les compétences peuvent entraîner une discrimination entre hommes et femmes en matière de rémunération.

5. Le gouvernement se dit en désaccord avec les déclarations du NZCTU en indiquant que la loi sur les contrats de travail n'a pas nui à la situation des femmes sur le marché du travail. Il estime que la loi sur l'égalité de rémunération et la législation afférente satisfont aux exigences de la convention. Il signale que la loi sur l'égalité de rémunération a été modifiée en 1991 de façon à tenir compte du nouveau cadre des relations professionnelles auquel ouvrait la voie de la promulgation de la loi sur les contrats de travail. Il indique également que, en fait, des plaintes se rapportant à des contrats de travail distincts peuvent être déposées en vertu de la loi sur l'égalité de rémunération, de la loi sur les droits de l'homme et de la loi sur les contrats de travail.

6. La commission doit rappeler que le principe de l'égalité de rémunération, au sens de l'article 1 de la convention, va de pair avec le principe de travail de valeur égale. Comme l'a indiqué la commission dans son étude d'ensemble de 1986 sur l'égalité de rémunération, les normes de l'OIT vont au-delà d'une référence à un travail "identique" ou "similaire" en plaçant la comparaison sur le terrain de la "valeur" du travail (voir étude d'ensemble de 1986, paragr. 19 à 23, 52 à 70 et 138 à 152). A propos du champ de la comparaison, la commission répète qu'il devrait s'étendre aussi loin que le permet le niveau auquel des politiques, systèmes et structures des salaires sont coordonnés, compte tenu en outre de la mesure dans laquelle les salaires fixés indépendamment dans différentes entreprises peuvent se fonder sur des facteurs communs sans rapport avec le sexe (voir étude générale de 1986, paragr. 72). La commission espère que la législation en matière d'égalité de rémunération qui est en vigueur en Nouvelle-Zélande sera appliquée de manière à donner pleinement effet aux dispositions de la convention, et elle prie le gouvernement d'indiquer les mesures prises pour garantir le respect et l'application dans la pratique du principe consacré dans l'article 2 de la convention, notamment en établissant des directives à propos de l'évaluation des tâches et de la négociation de contrats. La commission saurait gré au gouvernement d'indiquer si des instances judiciaires ou administratives ont estimé que les lois relatives à l'égalité de rémunération permettaient de présenter des plaintes se rapportant à des contrats de travail distincts. Elle prie également le gouvernement de fournir copie de ces décisions.

7. Procédures de plainte et application. Le NZTCU indique qu'il n'existe pas actuellement de moyens de recours efficaces contre les infractions au principe de l'égalité de rémunération en Nouvelle-Zélande. Il signale le faible nombre de plaintes de ce type qui sont déposées en Nouvelle-Zélande, ce qui tend à montrer que les particuliers ne connaissent guère leur droit à une rémunération égale ou, tout simplement, qu'il est trop difficile d'exercer les recours disponibles en cas de discrimination en matière de rémunération. Le NZCTU se dit également préoccupé par le fait que l'inspection du travail, qui n'a pas reçu de plaintes de ce type, ne joue pas un rôle d'enquête. Selon la NZEF, les procédures actuelles permettent tout à fait d'examiner dûment les plaintes justifiées pour discrimination en matière de rémunération. Le gouvernement indique que les personnes qui estiment avoir fait l'objet d'une discrimination en matière de rémunération ont accès à trois instances devant lesquelles elles peuvent porter plainte: 1) le tribunal du travail, conformément à la loi sur les contrats de travail; 2) la Commission des droits de l'homme, en vertu de la loi sur les droits de l'homme; et 3) l'inspection du travail, laquelle peut résoudre la situation officieusement ou par le biais d'une action devant le tribunal du travail, conformément à la loi sur l'égalité de rémunération. Dans son rapport, le gouvernement indique que, pendant la période couverte par le rapport, quatre plaintes au titre de l'égalité de rémunération ont été déposées sur un total de 54 plaintes pour discrimination entre hommes et femmes dans l'emploi. Le gouvernement souligne par ailleurs le rôle actif que joue désormais l'inspection du travail en matière d'information et signale la création de la Fondation (Trust) pour l'égalité de chances en matière d'emploi et du Fonds (Contestable Fund) pour l'égalité de chances en matière d'emploi. La commission prend note des activités de sensibilisation dont le gouvernement fait mention et de leur importance. Toutefois, elle doit souligner également qu'il est nécessaire de disposer de mécanismes d'application efficaces. Elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les plaintes au titre de l'égalité de rémunération déposées en vertu de la loi sur l'égalité de rémunération, la loi sur les droits de l'homme et la loi sur les contrats de travail. Tout en prenant note de la création de la Fondation (Trust) et du Fonds (Contestable Fund) pour l'égalité de chances en matière d'emploi, la commission saurait gré au gouvernement d'indiquer quelles initiatives il a prises en vue de la collaboration des organisations de travailleurs, au sens de l'article 4 de la convention.

8. Volume des écarts de rémunérations. Le gouvernement indique dans son rapport que les écarts de rémunérations entre hommes et femmes ont diminué pendant presque toute la période 1984-1994 mais que ce n'est plus le cas. Il indique que des facteurs liés à la moindre proportion de femmes dans la population active et à leur concentration plus élevée dans certains secteurs et professions expliquent les écarts de rémunérations. Le gouvernement communique des données tirées de Statistics (étude trimestrielle sur l'emploi en Nouvelle-Zélande), dont il ressort que la différence entre le salaire horaire moyen des hommes et celui des femmes est restée relativement constante puisqu'elle a été comprise entre 80,5 pour cent et 81,5 pour cent pendant la période février 1996 - novembre 1997. D'autres données que le gouvernement a tirées de Statistics, à savoir d'une étude économique sur les ménages en Nouvelle-Zélande, montrent que le rapport entre les revenus des femmes et ceux des hommes varie, depuis 1994, de 82,4 pour cent à 87,5 pour cent. Le gouvernement indique que la réduction de cet écart, entre la fin des années quatre-vingt et le début des années quatre-vingt-dix, est due en partie à une convergence de la productivité moyenne des hommes et de celle des femmes, cette tendance étant plus importante en ce qui concerne le niveau d'études, l'âge moyen et le rapport travail à temps plein/travail à temps partiel. Le gouvernement indique que les autres raisons de la réduction de l'écart des rémunérations n'apparaissent pas aujourd'hui clairement. Il signale qu'il continue d'étudier cette question et fait mention d'autres travaux coordonnés par le ministère des Questions féminines sur l'écart des rémunérations entre hommes et femmes, sur l'emploi et la rémunération des soins à domicile et sur les systèmes de rémunération liés à la performance. La commission serait reconnaissante au gouvernement de fournir copie de ces études dès qu'elles seront disponibles. En outre, elle prie le gouvernement de l'informer sur les résultats de ses recherches en cours sur les interactions entre les caractéristiques des travailleurs et les salaires qui, selon le gouvernement, contribueront à faire mieux comprendre les corrélations qui existent entre les rémunérations, le fait d'être un homme ou une femme et d'autres facteurs.