Observation (CEACR) - adopted 1996, published 85th ILC session (1997)

1. En relación con sus observaciones anteriores, la Comisión toma nota de la última memoria del Gobierno sobre las medidas adoptadas para garantizar la observancia del Convenio. Asimismo, la Comisión toma nota del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en julio de 1996 sobre las cuestiones planteadas en su observación anterior, y en la observación sobre la aplicación del Convenio formulada por el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU), en una comunicación de fecha 18 de junio de 1996, que incluye un informe de 1996 de Anti-Slavery International sobre la servidumbre por deudas en Pakistán, titulado "una amenaza de trabajo forzoso", transmitido al Gobierno para que formulara sus comentarios el 26 de junio de 1996. El Gobierno no ha dado respuesta a estas observaciones. Por último, la Comisión también toma nota del informe del Grupo de Trabajo sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud de la Subcomisión sobre la Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías de las Naciones Unidas en su 21.o período de sesiones (documento de las Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/1996/24, de fecha 19 de julio de 1996).

I. Servidumbre por deudas Dimensión del problema

2. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las denuncias ante las Naciones Unidas, según las cuales 20 millones de personas trabajaban en condiciones de servidumbre, 7 millones de las cuales eran niños. La Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno de que esas cifras no correspondían a la realidad, una apreciación compartida por la Federación Panpakistana de Sindicatos. Al comparar las cifras mencionadas con datos relativos a la mano de obra y a la población total de Pakistán, el Gobierno no ha suministrado ninguna cifra propia relativa al número de trabajadores en servidumbre. Sin embargo, del documento presentado por el Gobierno en el seminario regional asiático sobre los niños sometidos a servidumbre (Islamabad, noviembre de 1992), la Comisión toma nota de que en Pakistán el trabajo de los niños persiste principalmente debido a la pobreza, la falta de conciencia pública, la falta de facilidades educativas y la servidumbre por deudas de sus padres. En regiones en las que los padres (campesinos/jornaleros) están obligados a trabajar para los propietarios de la tierra/empleadores, sus niños se ven atrapados con frecuencia en la servidumbre por deudas. Por lo general, se otorga un préstamo a los padres para satisfacer algunas necesidades urgentes. En consecuencia, el deudor tiene que reembolsarlo mediante su trabajo. En la práctica, la deuda no disminuye; incluso se hace cada vez mayor. La totalidad de la familia pasa a quedar esclavizada permanentemente y el prestamista reclama el reembolso a las generaciones sucesivas. De ese modo, se promete a los niños como trabajadores como parte de pago de una deuda. También se puede esclavizar a los niños individualmente, particularmente cuando los parientes les envían a trabajar a la casa de un propietario de tierras o de un prestamista. Esos niños pueden permanecer durante muchos años sin saber durante cuánto tiempo deben trabajar, ni la magnitud de la deuda que están pagando. La Comisión toma nota además de la observación formulada por la Federación Panpakistana de Sindicatos en su comunicación de fecha 13 de octubre de 1994 de que las personas están sujetas a realizar trabajo forzoso en virtud del sistema de servidumbre por deudas por los señores feudales en regiones rurales y menos desarrolladas y también en algunas minas de carbón y fábricas de ladrillos.

3. Del informe de Anti-Slavery International, comunicado por el NZCTU en junio de 1996 la Comisión toma nota de la denuncia siguiente:

Durante los dos decenios pasados, el trabajo en servidumbre en Pakistán era muy notorio en el sector de las fábricas de ladrillos. Esa forma de trabajo aumentó con rapidez en recientes decenios al surgir un gran número de fábricas de ladrillos a medida que las ciudades se iban agrandando. En los últimos años la participación de niños trabajando en condiciones de servidumbre en la producción de alfombras tejidas a mano destinadas a la exportación también recibió una publicidad considerable fuera de Pakistán. Existen muchos otros sectores de empleo en los cuales el trabajo en condiciones de servidumbre es la regla en vez de ser la excepción. Junto con el trabajo infantil, el trabajo en condiciones de servidumbre predomina en el sector industrial "no estructurado". Es notable en la agricultura donde los trabajadores sin tierra están vinculados a los propietarios de tierras tanto por las deudas como por una forma de servidumbre. También se informa que ese fenómeno ocurre entre los pescadores.

Visibilidad y percepción del problema

4. En la memoria recibida en noviembre de 1995, el Gobierno, al evaluar la extensión del problema de la servidumbre de los niños, había señalado que esos casos no eran visibles. Tal como la Comisión observó en su informe a la 83.a reunión de la Conferencia (1996), la falta de visibilidad o de percepción es por lo general, una muestra de la dificultad de tratar el problema de la servidumbre por deudas, una dificultad que hasta ahora no ha sido superada por el sistema establecido.

Instrumentos legislativos y mecanismos para tratar la cuestión de la servidumbre por deudas

5. En el informe sobre servidumbre por deudas en Pakistán elaborado por Anti-Slavery International y comunicado por el NZCTU, en junio de 1996, figuran los siguientes comentarios sobre la evolución legislativa y administrativa:

a) El Bhatta Mazdoor Mohaz (BMM) (Sindicato de Trabajadores de Fábricas de Ladrillos) se constituyó en 1967. Su campaña se centró en un principio en conquistar los derechos básicos de los trabajadores haciendo hincapié en que los trabajadores de las fábricas de ladrillos eran efectivamente "trabajadores" tal como los define la ley de fábricas de Pakistán de 1934. En 1988, el movimiento que había comenzado con los trabajadores de las fábricas de ladrillos se amplió para incorporar a todos los demás trabajadores en situación de servidumbre, al establecerse el Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre (BLLF). Sin embargo, las preocupaciones de los trabajadores de las fábricas de ladrillos siguieron siendo el centro de las actividades del BLLF. En 1998, una petición de un grupo de esos trabajadores tuvo como consecuencia que la Suprema Corte dictara una sentencia de trascendencia general, en la cual, al interpretar el artículo 11 de la Constitución, pronunció la inconstitucionalidad de la servidumbre por deudas y decretó su prohibición. La decisión obligó al Gobierno a modificar la ley. Un proyecto de ley preparado en 1989 se convirtió finalmente, en marzo de 1992, en la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre.

b) La ley de 1992 recibió en un principio el beneplácito de los activistas en cuestiones de derechos humanos y de los militantes contra el régimen de trabajo en servidumbre en Pakistán. Esta ley concretó la abolición del "régimen de trabajo en servidumbre", es decir, las prácticas y tradiciones asociadas con peshgi, en particular, la expectativa de que todo aquel que hubiera aceptado un anticipo estaba obligado a trabajar hasta su reembolso (artículo 4 de la ley). Dispuso que todo aquel que trabajara en condiciones de servidumbre ya no estaría obligado a reembolsar parte alguna de su deuda (artículo 6). Introdujo una sanción (de multa o de prisión de dos a cinco años o ambas) para todo aquel que en el futuro tratara de saldar una deuda obligando a un deudor a trabajar para él (artículo 11), y la misma sanción para todo aquel que hiciera que un miembro de su propia familia trabajara en condiciones de servidumbre (por ejemplo, los padres que aceptan un préstamo a cambio de comprometer a sus hijos a que trabajen para otra persona). A ese respecto, la nueva ley no fue mucho más lejos que las leyes anteriores, tales como la ley de 1933, que prohibía comprometer los niños al trabajo, la cual no logró conseguir sus objetivos y cayó en desuso.

c) Sin embargo, siguiendo el ejemplo de una ley de 1976 contra el trabajo forzoso adoptada en un país vecino, la nueva ley incluye también disposiciones destinadas a garantizar su aplicación. En virtud del artículo 9, el Gobierno debe conferir a los magistrados de distrito facultades para "asegurar el cumplimiento adecuado de las disposiciones de la ley", y en particular, "tratar de obtener y promover el bienestar de los trabajadores en situación de servidumbre protegiendo los intereses económicos de esos trabajadores" (artículo 10). Se otorgan a los magistrados de distrito, que en la práctica son jefes de las administraciones a nivel de distrito designados por el Gobierno, importantes responsabilidades para investigar la existencia de trabajadores en condiciones de servidumbre en la región bajo su responsabilidad y, de ser ese el caso, adoptar las medidas destinadas a garantizar su liberación y rehabilitación.

d) El artículo 15 de la ley, redactado según el mismo ejemplo, prevé el establecimiento de "comités de vigilancia" en cada distrito del país, con el cometido de asistir a los magistrados y a las administraciones de distrito en sus esfuerzos para identificar, liberar y rehabilitar a los trabajadores en servidumbre. Estos comités, integrados por destacadas personalidades de cada distrito, tales como funcionarios gubernamentales, abogados y periodistas, deben brindar asesoramiento sobre la aplicación de la ley en general y, en particular, ayudar a la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre liberados y proporcionarles asistencia. La ley establece que los comités de vigilancia incluyan a "representantes de la administración del distrito, colegios de abogados, la prensa, servicios sociales reconocidos y de los departamentos de trabajo de los gobiernos federales y provinciales". A ese respecto, puede afirmarse que la ley de 1992 es considerablemente más eficaz que toda la legislación anterior contra la servidumbre por deudas en la que estuvieran envueltos tanto adultos como niños en Pakistán. De ser aplicada, la nueva ley proporcionaría un marco para la acción a nivel local para la erradicación de esta forma de violación de los derechos humanos e impedir su reaparición.

e) Según el mismo informe, durante los tres años que siguieron a la adopción de la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre (Bonded Labour System (Abolition) Act), el Gobierno no adoptó ninguna medida para su aplicación. Sin embargo, en julio de 1995, el Gobierno federal "por intermedio del Ministerio de Trabajo, Recursos Humanos y de Pakistaníes en el Exterior" dictó una serie de reglas, previstas en el artículo 21 de la ley de 1992 "para el cumplimiento de los objetivos" de la ley. Esta fue la primera de una serie de medidas decisivas que el Gobierno central debía adoptar para asegurar la aplicación de la ley contra el trabajo en situación de servidumbre. En Pakistán, la publicación de las reglas en la Government Gazette no atrajo la atención del público. Sin embargo, el hecho de que fueran dictadas significa que, a nivel provincial y de distrito, los funcionarios pueden comenzar a aplicar algunas de las disposiciones de la ley de 1992 si así lo desean.

f) Las reglas de julio de 1996 contienen instrucciones destinadas a los gobiernos provinciales para que deleguen en los magistrados de distrito algunas de las facultades establecidas en la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre, en particular, las facultades de llevar a cabo inspecciones en los lugares en los que se sospeche que pueda haber personas trabajando en situación de servidumbre y otras investigaciones sobre informes acerca de trabajo en servidumbre (regla 4). También instruyen a los gobiernos provinciales que ordenen a los magistrados de distrito que establezcan comités de vigilancia en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la ley de 1992 (regla 6).

g) A diferencia de la ley en sí, las reglas son mucho más específicas acerca de quienes deberían ser miembros de los comités de vigilancia y la regla 6 identifica 18 categorías de personas diferentes que pueden hacer parte de cada comité. La mayoría están estrechamente vinculados con las autoridades, tales como un juez retirado, un alto funcionario policial, un miembro de la asamblea provincial, y representantes de los departamentos gubernamentales que se ocupan de cuestiones laborales, agrícolas y educativas. Sin embargo, también se prevé la presencia de representantes de "órganos reconocidos de trabajadores" (un sindicato), y de "una ONG inscrita o reconocida" (organización no gubernamental) que trabaje para la protección de los derechos humanos y también de un periodista con "experiencia de trabajo en el ámbito de los derechos humanos". Normalmente podría esperarse que esas personas fuesen bastante independientes de las autoridades locales que controlan un distrito, pero las reglas no lo garantizan, ya que establece que esas personas serán designadas por funcionarios de los gobiernos locales o centrales. Además, la disposición de que sólo haya un representante de un sindicato o de otra organización que represente a los trabajadores significa que existe el propósito de que la élite local tenga pleno control sobre cada comité de vigilancia.

h) A diferencia de las reglas de julio de 1995, adoptadas en Pakistán en virtud de la ley de 1992, las reglas que rigen la aplicación de la legislación correspondiente elaborada en 1976 en un país vecino no sólo incluyen detalles sobre la composición de los comités de vigilancia sino que también especifican la forma de aplicación de la nueva ley, mediante la expedición de certificados de liberación para poner en libertad a los trabajadores en servidumbre y llevando un registro con los antecedentes personales de todos aquellos que han sido liberados. También proporcionan orientación en el difícil proceso de rehabilitación, sin el cual la mayoría de los trabajadores en situación de servidumbre liberados seguirían sometidos a tales presiones, lo cual haría muy posible que se viesen obligados a tomar nuevos préstamos y, en muy poco tiempo, recaer en la situación de servidumbre.

i) Las deficiencias de las reglas de 1995 residen, en particular, en la debilidad de sus disposiciones en lo que respecta a la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre liberados. La regla 9 se refiere al "establecimiento del fondo" destinado a la "rehabilitación y bienestar del trabajador en servidumbre liberado". Este fondo estará formado por las contribuciones iniciales que puedan efectuar los gobiernos federales o provinciales, junto con toda contribución efectuada por las organizaciones nacionales o internacionales. En la práctica, no parece que el Gobierno haya asignado suma alguna destinada a este uso en los presupuestos recientes, y parece que en la práctica no se han identificado recursos para sufragar los gastos de alguna forma de rehabilitación - en contraposición con las sumas específicas de dinero, aunque limitadas, que se han previsto para la rehabilitación de algunos niños en esa situación. También llama la atención que, a diferencia de las reglas dictadas en otros sitios, las dictadas en Pakistán en 1995, no proporcionan a los funcionarios de distrito orientación alguna acerca de los procedimientos de liberación, ni se prevé en ellas un procedimiento formal para registrar los antecedentes personales de los trabajadores en servidumbre a los cuales se pone en libertad, ni dejar constancia de toda suma de dinero que reciban por concepto de rehabilitación. Esto significa que no se compilan estadísticas sobre el número de liberaciones o casos de rehabilitación. Por consiguiente, el Gobierno carece de informaciones precisas para medir el éxito o fracaso de la ley en lo que respecta al número de personas liberadas y de casos de rehabilitación.

j) El informe concluye en que si las reglas dictadas en 1995 se aplicaran a nivel de distrito, podrían contribuir a asegurar la liberación de un considerable número de trabajadores en situación de servidumbre. Sin embargo, al dictarlas sin publicidad, y en una época en que el Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre (BLLF), la organización no gubernamental más importante que representa a los trabajadores en servidumbre, era objeto de una serie de medidas represivas por parte de los propios organismos de seguridad del Gobierno, las autoridades garantizan efectivamente que los funcionarios a nivel provincial y de distrito desplegarán escasa o ninguna actividad para aplicarlas.

La Comisión toma debida nota de esas indicaciones. Toma nota de que las alegaciones de que las autoridades dieron escasa publicidad y mínima atención a la legislación, corresponde con la falta de información sobre las reglas de julio de 1995, en la memoria del Gobierno de noviembre de 1995 y en la declaración en la Conferencia de junio de 1996, así como también en la última memoria del Gobierno sobre la observancia del Convenio correspondiente al período que se extiende del 1.o de julio de 1994 al 30 de junio de 1996.

Impugnaciones a la ley

6. Según el informe sobre servidumbre por deudas en Pakistán elaborado por Anti-Slavery International y comunicado por el NZCTU en junio de 1996, la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre fue condenada prontamente por los empresarios que empleaban trabajadores en situación de servidumbre, quienes inevitablemente iban a perder el dinero que habían adelantado en préstamos peshgi y optaron por impugnar la nueva ley ante los tribunales Shariat del país (ley islámica), alegando que las disposiciones que liberaban a los trabajadores en servidumbre de su obligación de reembolsar los préstamos (incluidas en los artículos 6 y 8 de la ley) eran "antiislámicas". Uno de los primeros recursos interpuestos en contra de la nueva ley se presentó ante el Tribunal Federal Sharia en septiembre de 1992 por Ghulam Khana Bangash, propietario de una fábrica de ladrillos. Se ignora si el Tribunal ha dictado sentencia definitiva en respuesta a éste o a otros recursos, y los empleadores aprovechan esta situación para alegar que la ley no debe aplicarse todavía. La Comisión confía en que el Gobierno se pronunciará sobre esas alegaciones y enviará una copia de la sentencia del Tribunal tan pronto como ésta sea dictada.

Práctica en materia de investigación y medidas tomadas para la aplicación de la ley

7. En sus memorias correspondientes a 1992-1994 sobre la aplicación del Convenio, el Gobierno indica que únicamente se encontró un caso de servidumbre por deudas en la provincia de Punjab y que se habían incoado acciones judiciales contra la dirección. En la "Consolidated position of the implementation of the Employment of Children Act, 1991, and the Bonded Labour System (Abolition) Act, 1992" (Situación consolidada de la aplicación de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños y de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre), recibida del Gobierno en noviembre de 1995, no hay constancia de que se hayan llevado a cabo inspecciones, procesamientos y dictado condenas en virtud de la ley de 1992 sobre abolición del trabajo en servidumbre en las cuatro provincias. Se afirma a guisa de explicación que los informes suministrados por los magistrados de distrito de Baluchistán indican que no se han registrado casos de servidumbre por deudas en la provincia y que los comités de vigilancia encabezados por los comisionados adjuntos en los distritos de NWFP y Sindh no han detectado casos de servidumbre por deudas; en Punjab, se explica que, de conformidad con el artículo 15 de la ley, se han formado comités de vigilancia en casi todos los distritos de esa provincia y que la ley prevé que dichos comités tengan principalmente un papel de asesoramiento y supervisión, y que "se puede observar de una manera general que las personas agraviadas no recurren a los comités de vigilancia, sino que prefieren recurrir al Alto Tribunal para obtener ayuda rápidamente". A este respecto, la Comisión señaló en su observación anterior que, en virtud del artículo 15 de la ley, los comités de vigilancia que se establecen a nivel de distrito no sólo tienen la función de asesorar a la administración de distrito acerca de los asuntos relacionados con la aplicación efectiva de la ley, sino también garantizar su aplicación de manera adecuada y prestar a los trabajadores en servidumbre la asistencia necesaria para lograr los objetivos de la norma. Hasta la fecha, al parecer esto no se había cumplido.

8. La Comisión toma nota de lo indicado por un representante gubernamental en 1996 a la Comisión de la Conferencia de que, entre 1992 y 1994, se señaló un solo caso de trabajo en régimen de servidumbre por deudas en todo el país, desde 1995 se efectuaron redadas en las denominadas cárceles privadas: el 17 de noviembre de 1995 en el distrito de Sanghar se liberó a 96 detenidos y se interpuso una acción judicial contra el infractor en virtud del artículo 11 de la ley de 1992; el 1.o de junio de 1995 y el 14 de enero de 1996 se registró otra cárcel "privada" en el distrito de Umerkot que dio lugar a la liberación de 70 detenidos. Se incoaron acciones contra 11 acusados, de los cuales dos fueron arrestados y los restantes fueron puestos en libertad bajo fianza por el Tribunal Superior de Sindh y el Tribunal de Sesiones de Umerkot. Aun así, el Magistrado de Subdivisión y el Superintendente Adjunto de Policía efectuaron otra redada en el distrito de Umerkot y procedieron a la liberación de 10 familias de campesinos y se inició la correspondiente acción judicial contra el acusado. En ninguno de los otros cuatro casos se pudieron encontrar pruebas de la existencia de trabajo en servidumbre por deudas en los locales en los que supuestamente se albergaba a trabajadores en régimen de servidumbre. El representante gubernamental consideró que los esfuerzos del Gobierno antes mencionados son muestra suficiente de su firme empeño en abordar el problema de niños en servidumbre o de servidumbre por deudas. Admitió que el Gobierno no ha sido capaz de erradicar totalmente el problema y aseguró que está avanzando por la buena dirección y que los resultados podrán observarse en unos pocos años.

9. En su última memoria, que abarca el período que se extiende del 1.o de julio de 1994 al 30 de junio de 1996, el Gobierno indica que se prevé el cumplimiento y la aplicación efectiva de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre mediante el establecimiento de comités de vigilancia integrados por representantes electos, miembros de los colegios de abogados, periodistas, la administración del distrito y las ONG. Estos comités ya se han establecido en Punjab, Sindh, NWFP y Baluchistán. En las provincias, la aplicación y cumplimiento de la ley es competencia de los magistrados de distrito, quienes a la vez presiden los comités de vigilancia de distrito, están autorizados a controlar e informar los casos de infracción y se encargan con vigilancia de la aplicación de la ley. El Gobierno declara que a consecuencia de la promulgación de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre, en principio, se ha reducido, donde existe, la servidumbre de los niños y que los gobiernos provinciales siguen aplicando enérgicamente la ley. En virtud de su promulgación los cuatro gobiernos provinciales nombraron inspectores que visitan con regularidad empresas situadas en su jurisdicción a los efectos de asegurar la observancia.

10. El Gobierno añade que el estado de aplicación de la ley, según informan los cuatro gobiernos provinciales es el siguiente: en Punjab se realizaron 329 redadas en las que se recuperaron 172 trabajadores. En Sindh, hasta agosto de 1996, se efectuaron 20 inspecciones/redadas, en las que se recuperaron 335 trabajadores, se registraron 11 casos, 16 personas fueron arrestadas (todas liberadas por el tribunal) y no se registraron condenas. En la North West Frontier Province y en Baluchistán, la única indicación que se proporciona es que no se informó de ningún caso de trabajo en servidumbre.

11. La Comisión toma debida nota de esas indicaciones. Asimismo toma nota de que el informe de 1996 sobre servidumbre por deudas en Pakistán elaborado por Anti-Slavery International y comunicado por el NZCTU contiene detalladas observaciones relativas a la aplicación de la ley que figuran a continuación:

a) Para que la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre tenga efectos sustanciales en Pakistán, el Gobierno tendría que haber hecho conocer ampliamente sus disposiciones y otorgar facultades a los magistrados de distrito para adoptar medidas que garanticen la liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre. Los magistrados de distrito no son, como su título podría sugerir, miembros del poder judicial, sino en realidad representantes del Gobierno (comisionados adjuntos) en los distritos en los que están basados. Reciben las órdenes que proceden de su propia jerarquía y por lo general esperan que se les impartan instrucciones antes de iniciar acción alguna. El artículo 9 de la ley exige que los gobiernos provinciales confieran esas facultades a los magistrados del distrito. Sin embargo, los gobiernos provinciales, a su vez, tienden a esperar las instrucciones procedentes del gobierno federal, al cual, en virtud del artículo 21, se le otorgaron facultades para "expedir las reglas para llevar a cabo las finalidades" de la ley, pero solamente lo hicieron en julio de 1995. En la actualidad, al haberse dictado una serie de reglas, reviste importancia que el Gobierno actúe con rapidez dando instrucciones a los magistrados del distrito a fin de que las normas se traduzcan en acciones.

b) Los magistrados de distrito no son los únicos funcionarios de los que se espera apliquen la ley. El artículo 15 prevé el establecimiento de comités de vigilancia "en la manera preceptuada". Debido a que pasaron tres años antes de que el Gobierno indicara que se establecieran los comités "en la manera preceptuada", el resultando fue que se constituyeron muy pocos. Existen informes de que en algunos distritos en los que se designaron comités de vigilancia, sus miembros incluyen empresarios que todavía siguen empleando trabajadores en situación de servidumbre.

c) La primera prueba sustancial de la medida en que la ley no se estaba aplicando surgió a finales de 1993, cuando nuevamente la Suprema Corte investigó un informe sobre el trabajo en condiciones de servidumbre, esta vez en la industria de las alfombras. En noviembre de 1993, Anwar Sadiq, abogado, acompañado por varios activistas extranjeros en materia de derechos humanos y por un magistrado local visitaron una fábrica de alfombras cerca de Kasur, de la que se tenían informes que 300 niños estaban trabajando, con objeto de poner al descubierto las infracciones a la legislación y proceder a la liberación de los niños. Con posterioridad, Anwar Sadiq fue objeto de amenazas y su hermano fue arrestado. En protesta tanto por el empleo de niños como por el hostigamiento del letrado, dos personas en Suecia escribieron a la Suprema Corte de Pakistán a fin de señalar esos abusos a la atención de la Corte. Al igual que en 1988, la Suprema Corte decidió tratar la comunicación como una petición constitucional (caso 3-L de 1993) y requirió al magistrado de distrito de Kasur, al Departamento Local del Trabajo y al Departamento de Bienestar Social de Punjab que presentaran información sobre los hechos. Las respuestas recibidas a principios de 1994, revelaron que la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre seguía prácticamente sin ser aplicada: el Departamento de Trabajo dijo que las administraciones de distrito en Punjab habían recibido instrucciones para establecer comités de vigilancia en agosto de 1993, 17 meses después de la promulgación de la ley. Sin embargo, el magistrado de distrito de Kasur fue absolutamente categórico al afirmar que en Kasur no se había establecido ninguno. También observó que la ley de 1992 había recibido escasa publicidad. Dijo que sus disposiciones eran en consecuencia desconocidas y que ni los empleadores ni los empleados tenían conocimiento de que el peshgi no debía reembolsarse. También puso en tela de juicio el fundamento mismo de la ley de 1992, al afirmar que no había despertado el apoyo popular. Conocía el hecho de que no se habían conferido facultades a los magistrados de distrito para juzgar los delitos cometidos contemplados en la ley y de que no se habían elaborado reglamentos sobre la manera de aplicarla. Afirmó que no estaba preparado para adoptar por sí mismo medidas destinadas a garantizar la liberación y rehabilitación de los trabajadores en situación de servidumbre tal como lo exige el artículo 10 de la ley.

El Departamento de Bienestar Social de Punjab manifestó a la Suprema Corte que de ninguna manera era responsable de la aplicación de la ley contra el trabajo en condiciones de servidumbre, pese a que esa norma exige su participación en los comités de vigilancia. El Departamento de Trabajo indicó que su preocupación principal era la aplicación de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños. Si bien la Suprema Corte había recibido esta información por parte de los funcionarios a principios de 1994, al parecer no había adoptado medidas ulteriores en el caso para insistir que las autoridades aplicaran la ley de 1992, aunque resultaba claro que se hacía caso omiso de ella.

d) En el distrito de Kasur, al igual que en otros distritos en los que se llevaron a cabo investigaciones en nombre de Anti-Slavery International a principios de 1995, el titular del colegio de abogados local indicó que nunca había escuchado o se le había informado de que el colegio de abogados debería formar parte de un comité de vigilancia. Otros distritos sobre los cuales Anti-Slavery International recibió confirmación durante el primer semestre de 1995 de que los abogados no tenían información en relación con el establecimiento de los comités de vigilancia incluían Gujrat, Lahore y Sheikhupura.

e) En el resto del país se encontraron pruebas aún más recientes de que no se han constituido los comités de vigilancia. En la provincia de North West Frontier, según se informa, el departamento provincial de trabajo había convocado un comité a nivel provincial integrado por cuatro funcionarios provinciales de gobierno, 11 representantes de la Asociación de Propietarios de Fábricas de Ladrillos y cinco representantes del Sindicato de Trabajadores de Fábricas de Ladrillos. A finales de abril de 1995 no se había reunido. A nivel de distrito, se informó que algunos magistrados de distrito habían procedido a convocar comités de vigilancia, pero esto, evidentemente, correspondía a iniciativas individuales y no a una acción sistemática.

f) El informe concluye que:

- Los funcionarios de los gobiernos locales no han sido obligados a aplicar la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre.

- En los distritos se establecieron escasos comités de vigilancia, y cuando ese fue el caso, su composición no se conforma ni con la letra ni con el espíritu de la ley.

- No existe un sistema para controlar la existencia del trabajo en condiciones de servidumbre o el número de esos trabajadores que hayan sido liberados.

- No se ha conferido a los jueces facultades para perseguir a los empleadores que siguen ofreciendo anticipos para trabajar en condiciones de servidumbre.

- Unos 2.000 recursos judiciales iniciados por trabajadores en condiciones de servidumbre en virtud de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre, entre marzo de 1992 y principios de 1995, fueron rechazados por los tribunales basándose en el argumento de que no eran competentes, ya que el Gobierno no había reglamentado los artículos 9 y 16 de la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre. Durante el mismo período, se informa que los trabajadores en condición de servidumbre han iniciado 250 acciones judiciales ante los tribunales de trabajo aunque se desconoce cuál es el curso que han tenido.

12. El Comité toma debida nota de esas detalladas alegaciones, a las cuales no se ha dado respuesta y que contrastan con el alcance limitado y los escasos resultados de la acción concreta informados por el Gobierno, lo cual queda reflejado en los puntos 7 a 10 antes mencionados. La Comisión recuerda las observaciones sobre la aplicación del Convenio formuladas por la Federación Panpakistana de Sindicatos en una comunicación de fecha 31 de diciembre de 1993 (transmitida al Gobierno para recabar sus comentarios y que sigue sin respuesta) de que los señores feudales del país tenían un gran control sobre la maquinaria administrativa, utilizada siempre para la protección del sistema de servidumbre por deudas y que cada vez que se realizó algún esfuerzo para eliminar el sistema, encontró una enérgica resistencia. La Comisión toma nota también de que en su comunicación de junio de 1996, el NZCTU subraya la preocupación de los miembros trabajadores expresada en la Comisión de la Conferencia en junio de 1996 de que el Gobierno empleaba más energía en atacar a aquellos que como el Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre han tratado de liberar a los trabajadores en servidumbre, que en aplicar las leyes que prohíben tal trabajo.

13. Medidas a adoptar. Basándose en las carencias observadas, el informe de Anti-Slavery International comunicado por el NZCTU concluye que para la aplicación de la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre es necesario adoptar las siguientes medidas:

a) El gobierno federal debe insistir en que todos los gobiernos provinciales adopten medidas para aplicar los artículos 9 y 10 de la ley, es decir, "otorgar las facultades e imponer las obligaciones" que sean necesarias a los magistrados de distrito para permitir el cumplimiento de la ley.

b) El Gobierno central deberá exigir a cada gobierno provincial que otorgue facultades a uno o más magistrados para el juzgamiento de los delitos cometidos en transgresión de la ley, tal como lo exige el artículo 16 de la ley.

c) Con el fin de garantizar la aplicación de la ley de 1992 y de las reglas de 1995, el Gobierno central debería impartir instrucciones a los gobiernos provinciales con objeto de que establezcan comités de vigilancia en cada distrito dentro de plazos específicos, y efectuar el seguimiento de las reuniones iniciales de los comités para garantizar que éstas se lleven a cabo en la práctica y que no existan sólo en teoría.

d) El Gobierno central debería garantizar que, a nivel provincial, se establezcan presupuestos para sufragar los gastos de rehabilitación. Se deberían poner a disposición de esos presupuestos los recursos apropiados, junto con los controles adecuados para garantizar que no se haga un mal uso de esos recursos.

e) Las reglas o demás instrucciones para la aplicación de la ley de 1992 deberían revisarse o complementarse con el fin de que indiquen lo siguiente:

i) Debería proporcionarse a los magistrados de distrito orientaciones relativas a la liberación de los trabajadores en condición de servidumbre. En particular, las reglas deberían prever la organización de un registro en el que se deje constancia de los antecedentes personales de todos los trabajadores en situación de servidumbre que han sido liberados, junto con detalles acerca de su rehabilitación. Esto permitiría a los gobiernos provinciales y nacionales realizan el seguimiento del proceso de liberación y comunicar información concreta sobre el número de liberaciones que se llevan a cabo en la actualidad.

ii) Como tanto la ley de 1992 como las reglas de 1995 indican quiénes deberán ser los miembros de los comités de vigilancia, y no obstante existen informes de que algunos comités, ya instituidos, han incluido personalidades locales que en realidad emplean trabajadores en servidumbre, sería adecuado proceder a la revisión de las normas a fin de indicar que ninguna persona que emplee trabajadores en situación de servidumbre debería designarse miembro de un comité de vigilancia.

iii) Se debería impartir a los magistrados de distrito y a los comités de vigilancia una idea más clara de las acciones que se espera que emprendan para investigar si hay casos de trabajadores víctimas de servidumbre por deudas en sus distritos, en particular las medidas mínimas aceptables. Evidentemente, esto debería dejar en claro que no basta esperar que los trabajadores en situación de servidumbre procedan a registrar sus denuncias sobre su situación jurídica, o preguntarles simplemente si están en situación de servidumbre o no: en ambos casos es posible que se sientan tan intimidados que ocultarán esa situación.

iv) Se deberían proporcionar asimismo más aclaraciones con respecto a las medidas mínimas que deben tomar los magistrados de distrito o los comités de vigilancia para rehabilitar a los trabajadores en situación de servidumbre que son liberados (el artículo 10 de la ley dice que los funcionarios a nivel de distrito "tratarán, en la medida de lo posible, de promover el bienestar de los trabajadores en servidumbre liberados, de manera que no tengan ninguna oportunidad o razones de entrar nuevamente en una situación de servidumbre por deudas").

14. Según el mismo informe comunicado por el NZCTU, las medidas complementarias requeridas para que la ley sobre la abolición del trabajo forzoso sea eficaz incluyen:

a) Publicidad. La situación no ha cambiado con la publicación, en julio de 1995, de las reglas que rigen la aplicación de la ley, porque, al parecer, han recibido escasa publicidad o atención por parte de los funcionarios del gobierno interesado. Por consiguiente, es esencial que el Gobierno dé efectivamente un nuevo impulso a la ley mediante una campaña de información pública destinada a que su atención sea señalada tanto a los empleadores como a los trabajadores. Muchos empleadores de trabajadores en situación de servidumbre no admiten que están cometiendo ya sea un delito contra la ley o una violación a los derechos humanos - incluso, suelen decir que al dar adelantos se comportan caritativamente y ayudan a los más pobres. Por consiguiente, la campaña de información pública debe centrarse en la mentalidad popular y proporcionar también información exclusivamente técnica acerca de las disposiciones de la ley.

b) Un programa integrado de acción jurídica y social. Los recursos interpuestos contra la ley de 1992 contra los tribunales Shariat deberán resolverse con rapidez de manera que no puedan invocarse los casos pendientes como una excusa para aplazar la aplicación de la ley. Incluso si la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre se aplicara plenamente, al mismo tiempo, debería ponerse en ejecución una serie de programas destinados a ayudar a las personas liberadas de la servidumbre y a sus familias, a desarrollar modos de vida alternativos. Esto reviste particular importancia para los niños, para los cuales deberá proveerse la educación primaria adecuada. Resulta claro de las experiencias de otros países que los magistrados de distrito y los comités de vigilancia no podrán hacer frente a este reto si el Gobierno no concede la ayuda y la asistencia financiera al respecto.

c) Terminar con el hostigamiento y la represión de los activistas. Desde principios de junio de 1995 en adelante, los activistas que hacen campaña contra el trabajo en situación de servidumbre en Pakistán han sido víctimas de una serie de arrestos y acusaciones por parte de las autoridades, en particular, el Organismo Federal de Investigaciones (FIA) (Federal Investigation Agency), el organismo de seguridad de Pakistán. El líder de la principal organización que hace campaña contra el trabajo en situación de servidumbre, Ehsan Ullah Khan, perteneciente al Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre (BLLF), mientras estaba fuera del país, fue acusado de ser espía de un Estado vecino, y tuvo que permanecer en el extranjero para evitar su detención. Cualesquiera sean las razones posibles o justificaciones de esos actos represivos, el mensaje público que el Gobierno transmitió es que las campañas en contra del trabajo en servidumbre, estaban en contra del interés público y de ellas podría resultar la aplicación de sanciones. El Gobierno debe en la actualidad rectificar esta política de "castigo del mensajero" y comprometerse a apoyar a aquellos que en Pakistán, tales como la Comisión de Derechos Humanos de Pakistán y el Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre, han hecho campañas públicas para poner fin a la servidumbre por deudas.

15. La Comisión toma nota de las denuncias y conclusiones comunicadas por el NZCTU en sus comentarios sobre la aplicación del Convenio. Confía en que el Gobierno proporcionará informaciones detalladas sobre las denuncias efectuadas, así como indicaciones sobre toda medida adoptada o prevista que corresponda a las recomendaciones formuladas en los puntos 13 y 14 arriba mencionados.

16. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que se tomarán las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre, en lo que respecta a la identificación, liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre, así como el estricto castigo de los infractores, con inclusión, como está previsto en el artículo 14 de la ley y en el artículo 107 del Código Penal, del castigo de todo funcionario público o de otra persona que por toda acción u omisión ilícita u ocultamiento deliberado de un hecho material que está obligado a revelar ayude voluntariamente o trate de que se cometa un delito previsto por la ley. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información pormenorizada sobre las medidas adoptadas a estos efectos, o sobre toda medida adoptada o prevista, con arreglo a las reglas de 1995 para incluir en los mecanismos existentes, a nivel de distrito y a nivel local, a los representantes de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores, así como también, representantes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, del Frente de Liberación de Trabajadores en Servidumbre y otras organizaciones no gubernamentales, comprometidas en la tarea de socorrer a los trabajadores en servidumbre, y sobre los resultados obtenidos, con inclusión del número de trabajadores en servidumbre identificados, liberados y rehabilitados, y detalles relativos a los procedimientos, condena y castigo de los infractores, en los casos mencionados en los puntos 8 y 10 y en todo otro caso que pueda producirse.

II. Trabajo infantil que no constituye trabajo en condiciones de servidumbre por deudas

17. En su memoria correspondiente al período 1994-1996, el Gobierno ha comunicado información pormenorizada sobre las medidas adoptadas para tratar el problema del trabajo infantil, con inclusión del establecimiento de varias comisiones especializadas y organismos administrativos; la realización de una encuesta nacional sobre el trabajo infantil; el compromiso de impartir educación primaria a todos los niños: la instalación de 17 centros multivalentes para los niños trabajadores, incluidos 14 en los hornos de ladrillo, en los que se imparte educación no institucional, educación religiosa y recreación a un total de 500 niños; el lanzamiento de un proyecto nacional para la rehabilitación de 35 centros para niños trabajadores; la planificación de una campaña de sensibilización pública y, por último, aunque no menos importante, la iniciación, en colaboración con la OIT, de 13 programas de acción en el marco del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) durante 1994-1995.

18. La Comisión toma nota de esas indicaciones con interés. Toma nota de que algunos de los programas y proyectos mencionados por el Gobierno se refieren a los niños en servidumbre o en industrias en las que existe un alto porcentaje de trabajadores en situación de servidumbre. En lo que respecta a las formas de trabajo infantil que no constituyen trabajo en servidumbre por deudas la Comisión en su observación anterior había planteado la cuestión, con respecto al artículo 2, 1), del Convenio, de saber, si ése es el caso, en virtud de qué circunstancias se puede considerar que un menor que se haya ofrecido "voluntariamente" para un trabajo o servicio, o en qué condiciones el consentimiento de los padres es necesario o aun suficiente a este respecto, y cuáles son las sanciones en caso de negativa. Refiriéndose asimismo a su observación sobre el Convenio (revisado) sobre la edad mínima (industria), 1937 (núm. 59), la Comisión espera que el Gobierno estará pronto en condiciones de informar progresos y resultados concretos en relación con los diferentes programas y proyectos que apuntan a la erradicación del trabajo infantil.

III. Restricciones a la terminación de la relación de trabajo

19. Desde hace numerosos años la Comisión señala que las disposiciones de la ley de 1952 "Pakistan Essential Services (Maintenance) Act, 1952" (Mantenimiento de los servicios esenciales) establecen que constituye delito pasible de pena de prisión de hasta un año el hecho de que una persona que desempeña un empleo, cualquiera sea su naturaleza, en el Gobierno central lo dé por terminado sin consentimiento de su empleador a pesar de que su contrato indique expresa o implícitamente que esa terminación es posible mediante una simple notificación previa. Estas disposiciones pueden ampliarse a otras clases de empleo (artículos 2, 3, párrafo 1), apartado b) y explicación 2, artículo 7, párrafo 1) y artículo 3). Disposiciones similares figuran en la ley de 1958 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán occidental vigente en Baluchistán y en la provincia de la frontera noroccidental, y en las correspondientes leyes de mantenimiento de los servicios esenciales de 1958 de Punjab y de Sindh.

20. El Gobierno había señalado reiteradamente su intención de modificar las disposiciones de la ley de mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán para que los empleados puedan dar por terminado su empleo de conformidad con los términos expresos o implícitos del contrato. En la memoria correspondiente al período 1993-1994, recibida el 30 de mayo de 1995, el Gobierno declara que la ley se aplica temporalmente a los empleos esenciales únicamente con la finalidad de garantizar la defensa o la seguridad del país y para el mantenimiento de los abastecimientos y servicios, esenciales para la vida de la comunidad. El Gobierno añade que la lista de empleos esenciales abarcados por la ley es mínima. El Gobierno ha adoptado una política de revisión y control constante de esa lista. En una declaración formulada ante el Comité de la Conferencia en junio de 1996, un representante gubernamental indicó que el ámbito de aplicación de la ley de servicios esenciales se había reducido. Frente a las nueve categorías comprendidas en 1995, la ley se aplica en la actualidad a las siguientes categorías que tienen una gran importancia para la seguridad del país y la vida de la comunidad: i) empleo en relación con la generación, transmisión, distribución y suministro de electricidad; ii) empleos en las organizaciones de petróleo y gas, cuyo número se ha reducido de 17 a 9; iii) empleos en la empresa Pakistan Security Printing Corporation and Security Papers Ltd.; iv) empleo en los laboratorios de investigación de Kahuta; v) empleo en la Dirección de Aviación Civil; vi) empleo en la Corporación de Suministro de Electricidad de Karachi; vii) Corporación Portuaria de Karachi y Autoridad Portuaria de Qasim.

21. La Comisión ha tomado debida nota de las diversas indicaciones. Con respecto a la reiterada declaración del Gobierno de que la ley se aplica temporalmente sólo a limitadas categorías de empleo, la Comisión se ve obligada a señalar una vez más que la ley de servicios esenciales se aplica permanentemente a todo empleo cualquiera sea su naturaleza en el gobierno federal, y a todo empleo en un gobierno provincial u organismo establecido por éste o en una autoridad local o en todo servicio relacionado con el transporte o la defensa civil; además, puede aplicarse por notificación de un gobierno provincial con respecto a los empleos en todo organismo educativo autónomo y por notificación del gobierno federal durante períodos especificados y renovables de seis meses, a los demás empleos o tipos de empleo que el Gobierno considere esenciales.

22. En la memoria recibida el 30 de mayo de 1995, el Gobierno declara además con respecto al empleo, con arreglo a la ley de mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán, que mientras que en esos casos el derecho de asociación no se ve afectado, sólo las huelgas y los cierres patronales están prohibidos, debido a que el Gobierno considera que si se interrumpen los servicios esenciales, estará en peligro la vida de la comunidad en su conjunto. Sin embargo, en toda circunstancia, los trabajadores gozan del derecho de recurrir a los foros apropiados (NIRC) para la reparación de los agravios que hubieren sufrido. El Gobierno añadió que había modificado expresamente las disposiciones de esta ley para permitir que un empleado dé por terminado su empleo de conformidad con los términos expresos o implícitos de su contrato, pero reiteró que la aplicación de esa ley a algunas industrias es inevitable debido al carácter delicado de esos empleos. Además, esto se ha efectuado debido a que el interés nacional exige en esos casos controles y equilibrios adecuados. Sin embargo, el Gobierno ha decidido que en el futuro la ley no se extienda a ninguna industria a menos que esté absolutamente garantizado y justificado. No obstante, la posibilidad de que los empleados abarcados por la ley de 1952 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales den por terminada la relación de trabajo de manera unilateral y la exclusión de algunos establecimientos de la aplicación de la ley, ha sido considerada por un grupo especial tripartito sobre cuestiones laborales que presentó su informe al gabinete a la luz de las opiniones expresadas por los grupos de trabajadores y de empleadores. El gabinete creó una comisión en su seno para seguir examinando el informe y la OIT será informada de toda novedad al respecto. En su memoria más reciente, recibida 18 meses más tarde, el Gobierno reitera las mismas indicaciones, añadiendo que las recomendaciones del grupo especial están siendo estudiadas y se comunicará información sobre las novedades cuando la nueva política laboral sea anunciada por el Gobierno.

23. La Comisión toma nota de que no se han registrado progresos visibles en lo que respecta al restablecimiento del derecho de los empleados abarcados por la ley de 1952 sobre mantenimiento de los servicios esenciales, de dar por terminado su empleo de manera unilateral. Con respecto a la indicación del Gobierno de que el derecho de asociación permanece intacto y que sólo se prohíben las huelgas y los cierres patronales, la Comisión, refiriéndose también al tercer punto de su observación sobre Pakistán en virtud del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), debe señalar nuevamente que incluso en los servicios realmente esenciales, cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de las personas, la libertad de los trabajadores individualmente considerados de dar por terminada la relación laboral dando un preaviso razonable sigue siendo un derecho inalienable; en virtud de las leyes provinciales y federales sobre los servicios esenciales, se niega ese mismo derecho a un vasto grupo de empleados. La Comisión recuerda que las leyes sobre servicios esenciales han sido objeto de los comentarios de la Comisión desde hace numerosos años en virtud del Convenio, ratificado por Pakistán en 1957, y de que el Gobierno había asegurado a la Comisión de la Conferencia en 1989 de que ya había decidido dar cumplimiento a las estipulaciones del Convenio mediante la modificación de la ley de 1952, y de que el proyecto de enmienda iba a ser sometido a la Asamblea Nacional. Al recordar la observación formulada por la Federación Panpakistana de Sindicatos, en su comunicación de fecha 13 de diciembre de 1994, de que era necesaria la derogación de esas leyes a la luz de los Convenios núms. 29 y 105, ratificados por Pakistán, y tomando nota de la firme esperanza expresada por la Comisión de la Conferencia en 1996 de que el Gobierno adoptará en un futuro muy cercano todas las medidas destinadas a que las leyes, tanto nacionales como provinciales sobre los servicios esenciales, sean modificadas con el fin de eliminar las restricciones a la terminación de la relación de trabajo, la Comisión espera que finalmente se procederá así y que el Gobierno pronto estará en condiciones de suministrar una copia de la legislación adoptada a estos efectos.

[Se invita al Gobierno a que proporcione información completa en la 85.a reunión de la Conferencia y a que comunique una memoria detallada en 1997.]