Observation (CEACR) - adopted 1995, published 82nd ILC session (1995)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1994, ainsi que des commentaires de l'Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) et de la Confédération des syndicats de l'enseignement (AKAVA) qu'il transmet. Elle a également pris note de la documentation utile communiquée en annexe.

2. Les informations fournies par le gouvernement témoignent de la poursuite, au cours de la période de rapport, de la détérioration de la situation préoccupante de l'emploi que la commission relevait dans sa précédente observation. La progression du chômage s'est poursuivie à un rythme rapide dans tous les secteurs de l'activité économique, portant le taux de chômage à environ 19 pour cent en fin de période, contre 12 pour cent en 1992 et 3,5 pour cent en 1990. Le gouvernement indique toutefois que le chômage devait régresser légèrement en 1994, ce que confirme l'OCDE dans son étude publiée en février 1995. La SAK souligne qu'en étant ainsi multiplié par cinq depuis 1990 le chômage a progressé plus rapidement en Finlande que dans tous les autres pays industrialisés. L'AKAVA indique pour sa part que le chômage frappe désormais aussi le secteur public. Le gouvernement précise en outre qu'un tiers des jeunes de moins de 25 ans se trouvent au chômage, tandis qu'un chômeur sur cinq est sans emploi depuis plus d'un an.

3. Le gouvernement fait état de différents facteurs à l'origine de cette baisse brutale et sans précédent de l'activité économique et de l'emploi, tels que la conjonction de l'effondrement des exportations vers l'ex-Union soviétique et de la récession sur les marchés occidentaux, ou le niveau élevé des taux d'intérêt. Il estime que ce sont leur endettement excessif et leur faible compétitivité qui ont contraint les différents secteurs d'activité à réduire leur demande de travail pour maintenir leur rentabilité. Le gouvernement indique qu'en conséquence sa politique économique vise en priorité à renforcer la compétitivité des entreprises et à mettre un terme à la croissance de la dépense publique, objectifs en partie atteints grâce à la dévaluation de la monnaie. La SAK estime toutefois que le gouvernement a ainsi abandonné les objectifs de long terme de la politique de l'emploi comme le montrerait le fait que l'objectif de "haut niveau d'emploi" ait été substitué, dans son programme, à celui du plein emploi et allègue qu'il a délibérément laissé croître le chômage pour mieux atteindre ses objectifs de réduction des déficits et de l'inflation.

4. La commission note que la stratégie de l'emploi de l'administration du travail "dans une période de transition" exposée par le gouvernement, reconnaissant que la Finlande s'écartait de l'idéal d'une société de plein emploi, a identifié le chômage des jeunes et le chômage de longue durée comme étant les problèmes sociaux les plus graves. Au niveau des choix politiques, la priorité doit être donnée, selon la stratégie gouvernementale définie pour les années quatre-vingt-dix, à la lutte contre la segmentation du marché du travail, génératrice d'exclusions, en accordant une attention particulière aux difficultés que rencontrent pour s'adapter aux changements structurels les travailleurs âgés et les jeunes à la recherche d'un premier emploi. Le rôle de l'administration du travail doit être désormais de favoriser l'adaptation de l'offre de travail, notamment par des mesures de formation, à la demande changeante qui s'exprime sur le marché, tout en influant sur cette offre par des mesures sélectives. En outre, pour stimuler la demande de main-d'oeuvre, la flexibilité du marché du travail doit être accrue par une modification de la politique relative à la durée du travail et la recherche de nouvelles formes de partage du travail. Dans ce contexte de difficiles ajustements, les services de l'administration du travail devront répondre à une demande croissante par une plus grande autonomie au niveau local et une réallocation efficace de leurs ressources en personnel.

5. La commission prend note de ces indications d'ordre général relatives à la réorientation de la politique du marché du travail. Elle observe toutefois que les informations fournies sur les mesures de formation pour le marché du travail effectivement mises en oeuvre ne font pas état d'une augmentation significative au cours de la période de la dépense qui leur est allouée. Elle relève à cet égard que, selon la SAK, la part du PIB consacrée aux mesures de politique active, en ne passant que de 1 pour cent en 1990 à 1,7 pour cent en 1994, n'a pas augmenté à proportion des difficultés, et notamment de la progression du chômage de longue durée. L'organisation syndicale fait encore observer que la législation a été modifiée afin de réduire les obligations de l'Etat dans ce domaine. La commission note pour sa part que les obligations mises par la loi sur l'emploi de 1987 à la charge de l'Etat et des pouvoirs locaux de fournir un emploi temporaire aux jeunes chômeurs et aux chômeurs de longue durée, dont elle relevait dans sa précédente observation qu'elles avaient été sensiblement réduites, ont été complètement abolies depuis lors, en raison de leur coût budgétaire jugé excessif.

6. Le gouvernement indique que toutes les questions importantes touchant à la politique de l'emploi sont débattues entre les partenaires sociaux, avant qu'une décision politique n'intervienne, dans le cadre d'organes tripartites à caractère consultatif, tels que le Conseil consultatif pour les questions de travail institué auprès du ministère du Travail ou le Comité consultatif pour la politique de l'emploi. Se référant à sa précédente observation, la commission rappelle qu'elle aurait souhaité que le gouvernement fournisse des informations sur tout débat de fond qui serait intervenu quant à la place de l'objectif du plein emploi dans la politique économique générale. Prenant note des commentaires de la SAK et observant, quant à elle, que la priorité donnée à la réduction des déficits a entraîné le démantèlement du dispositif prévu par la loi de 1987 sur l'emploi qui était un élément majeur de la politique de l'emploi menée jusqu'alors, elle ne peut que souligner l'importance qui s'attache, notamment dans un contexte de récession et d'ajustement structurel, à donner plein effet aux dispositions de l'article 3 de la convention, qui prévoient la consultation des représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre en matière de politique de l'emploi, "afin qu'il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu'ils collaborent entièrement à l'élaboration de ces politiques et qu'ils aident à recueillir des appuis en faveur de ces dernières". La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations plus détaillées sur les consultations intervenues, les avis recueillis et la manière dont il en a été tenu compte. Plus généralement, elle espère que le gouvernement sera en mesure d'exposer dans son prochain rapport la manière dont ses choix de politique économique, en particulier dans les domaines des politiques budgétaire et monétaire, des politiques industrielle et commerciale et des politiques des prix, des revenus et des salaires, auront contribué, "comme un objectif essentiel", à la promotion du plein emploi, productif et librement choisi.