Observation (CEACR) - adopted 1995, published 83rd ILC session (1996)

La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement pour la période s'achevant au mois de juin 1995, des commentaires approfondis présentés par le Conseil syndical de Nouvelle-Zélande (CTU) joints au rapport, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces commentaires. La commission prie le gouvernement de fournir des informations complémentaires sur les points soulevés ci-après.

Articles 1, 2 et 3, paragraphe 1 a) et c), de la convention. La commission note les commentaires du CTU, selon lesquels la législation existante, appliquée par l'inspection du travail, loin de constituer un ensemble complet de protections, est dispersée, fragmentée, dépassée, mal rédigée et truffée d'ambiguïtés ou de points obscurs, ce qui fait obstacle à son application efficace. Le CTU indique que les éléments clés des dispositions légales citées par le gouvernement dans son rapport, telles qu'elles sont applicables par l'inspection du travail, ne sont appliqués ni au secteur public ni en général. La commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle la question de la nature de la législation appliquée par l'inspection du travail ne tombe pas dans le champ d'application de la convention; de toute façon, du fait que la ratification de la convention no 81 ne couvre que la partie I (Industrie), le gouvernement considère que la convention ne s'applique pas au secteur public.

La commission reconnaît que la ratification de la convention no 81 par la Nouvelle-Zélande ne portait pas sur la partie II concernant l'inspection du travail dans le commerce; en revanche, elle observe que les articles 1 et 2 de la convention exigent le maintien d'un système d'inspection du travail dans les établissements industriels. Aussi saurait-elle gré au gouvernement d'indiquer si la convention est pleinement appliquée aux entreprises industrielles du secteur public et, dans le cas contraire, de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour étendre le champ d'application du système d'inspection du travail à ce secteur, conformément à la convention. La commission saurait également gré au gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur la question de savoir si les services d'inspection en matière de sécurité, de santé et de travail en général ont pour fonction de notifier aux autorités compétentes les carences ou abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes, et si, dans la pratique, ils s'acquittent de cette fonction.

Article 3, paragraphe 1 b), et article 5 b). La commission prend note des commentaires du CTU, selon lesquels l'inspection pour la santé et la sécurité n'élabore ni ne diffuse largement un ensemble d'informations cohérent et complet sur les meilleurs moyens de se conformer aux dispositions légales. Le CTU, tout en reconnaissant qu'il y a une certaine interaction, informelle et quelque peu sporadique, sur les questions relatives à la santé et à la sécurité, déclare qu'il n'existe pas d'arrangements officiels relatifs à la collaboration entre les inspections, les employeurs, les travailleurs et leurs organisations. Le rapport du gouvernement indique que, malgré l'absence d'arrangements officiels, le gouvernement a pour politique de consulter les parties concernées, qu'il s'agisse des travailleurs, des employeurs ou de leurs organisations, et de maintenir des liens fréquents avec ces organisations, aux échelons national et local. Dans sa réponse aux commentaires du CTU, le gouvernement indique, en outre, que le Centre d'information répond actuellement à environ 10 000 à 12 000 demandes de renseignements par téléphone par mois, ce qui permet aux travailleurs et aux employeurs d'avoir accès rapidement aux informations sur les droits dont ils jouissent en vertu de la législation ainsi qu'à des brochures d'information de sources diverses, à jour et complètes.

La commission saurait gré au gouvernement d'apporter un complément d'information sur l'équilibre établi entre les fonctions consultatives et de surveillance des inspections et sur les mesures prises pour promouvoir la collaboration avec les employeurs et les travailleurs, ou leurs organisations, pour l'établissement de priorités, et sur le choix des méthodes les plus efficaces en la matière.

Article 5 a) et article 14. La commission note que, selon le CTU, il n'y a pas de coopération entre l'inspection et la Compagnie d'assurance pour la réadaptation et l'indemnisation en cas d'accident (ARCIC) du fait que l'ARCIC refuse de partager les informations dont elle dispose, ce qui conduit à une distorsion très importante des statistiques des accidents. Le CTU estime que les employeurs ne signalent pas tous les accidents à l'inspection, loin s'en faut, et ce manque de coopération constitue un obstacle redoutable à la mise en oeuvre efficace de la législation sur la santé et la sécurité.

La commission espère que le gouvernement fournira des informations complètes sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir une coopération efficace entre les services d'inspection et d'autres services publics, y compris d'autres institutions publiques ou privées engagées dans des activités similaires. Elle espère aussi que le gouvernement fournira des informations complètes sur les mesures prises pour donner effet aux exigences de l'article 14 de la convention, en vertu duquel les accidents du travail et les cas de maladies professionnelles doivent être notifiés à l'inspection du travail.

Articles 10 et 16. Le CTU considère que les 224 agents spécialisés de l'Inspection de la santé et de la sécurité pour 207 000 établissements sont insuffisants pour exercer une surveillance appropriée. Il considère également que la composition de ce personnel témoigne d'une nette orientation vers les secteurs traditionnels d'application des normes de santé et de sécurité, tels que les usines, le bâtiment et l'exploitation forestière, et constate qu'il n'y a guère que 19 agents spécialisés de l'Inspection générale pour assurer l'application du gros des dispositions légales relatives aux conditions générales de travail. Le CTU est de l'avis que l'inspection a adopté une approche passive, se contentant de réagir et de n'intervenir qu'en cas de plaintes au lieu d'adopter une attitude active et énergique. Il indique, en outre, que l'inspection a besoin, pour pouvoir intervenir, qu'une plainte précise soit déposée par un plaignant identifié, et qu'elle n'agit pas sur la base d'informations anonymes. Par ailleurs, le CTU estime que le temps de réaction le plus rapide de l'inspection à la suite de ce genre de plaintes était d'un mois et que pour les autres plaintes il fallait attendre jusqu'à sept mois. Le gouvernement répond qu'il ne refuse pas d'agir sur la base de plaintes anonymes, mais qu'il exige une quantité raisonnable d'informations avant de commencer une enquête. Le gouvernement considère que la situation pour 1995 marque une nette amélioration, puisque la moyenne du temps d'attente se situe entre l'immédiat et deux mois.

La commission estime que, même avec le soutien supplémentaire du Centre d'information nouvellement créé, le nombre d'agents de l'Inspection générale du travail (19) est trop faible par rapport au nombre d'établissements concernés (207 000) et que la politique d'inspection menée par le gouvernement ne devrait pas se limiter à réagir uniquement en cas de plaintes. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées afin d'accroître suffisamment le nombre d'agents pour assurer que les établissements soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire. Elle prie le gouvernement d'apporter un complément d'informations sur toutes améliorations du temps de réaction de l'inspection à des plaintes.

Article 12, paragraphe 1 a). La commission note, à la lecture du rapport du gouvernement, que l'article 144(1)(a) de la loi de 1991 sur les contrats de travail et les articles 31(1) et 35 de la loi de 1992 sur la santé et la sécurité au travail prévoient uniquement la possibilité pour les inspecteurs ou les médecins départementaux agissant comme inspecteurs d'entrer, à toute heure raisonnable, dans les locaux ou le lieu de travail (aux termes de l'article 144(1)(a), les locaux ou lieux de travail autres qu'une maison d'habitation où une personne est employée, ou bien où l'inspecteur a de bonnes raisons de penser qu'une personne est employée).

La commission souhaite faire remarquer que le paragraphe 1 a) de l'article 12 de la présente convention exige que les inspecteurs soient habilités à pénétrer librement sans avertissement préalable, à toute heure du jour et de la nuit, dans tout établissement assujetti au contrôle de l'inspection. La commission appelle l'attention du gouvernement sur les pouvoirs dont elle estime important de doter les inspecteurs pour pénétrer dans les établissements assujettis à l'inspection à toute heure de la journée ou de la nuit. La commission espère que le gouvernement fournira des informations sur la manière dont il est donné plein effet aux exigences de la convention sur ce point.

Article 15 c). La commission prend note des commentaires du CTU, selon lesquels le caractère confidentiel de la source de toute plainte n'est pas respecté lorsqu'un inspecteur agit simplement sur la base d'une plainte écrite, spécifique, déposée par un plaignant identifié, concernant des violations à l'égard d'individus identifiés. Dans la plupart des cas, ainsi que le fait remarquer le CTU, le plaignant et l'individu en question sont la même personne. Sauf dans le domaine de la santé et de la sécurité, les employeurs se rendent compte immédiatement que la visite de l'inspecteur fait suite à une plainte, et l'identité du plaignant est presque toujours évidente. Le gouvernement répond que l'inspection préserve le caractère confidentiel du plaignant chaque fois que c'est possible, mais qu'elle ne peut conduire une enquête complète sans identifier l'intéressé. Il explique, par exemple, qu'il n'est pas possible de recouvrer la rémunération correspondant au congé payé pour une personne sans utiliser le nom de cette personne.

La commission appelle l'attention du gouvernement sur d'autres modes d'investigation existants, consistant à généraliser l'enquête et l'examen des fichiers d'entreprise pour permettre non seulement de donner suite à la plainte, mais aussi de découvrir éventuellement d'autres cas similaires. Le gouvernement est prié de fournir des informations complètes sur les améliorations apportées à cet égard.

Article 17, paragraphe 1. La commission prend note des commentaires du CTU et de la réponse du gouvernement, selon lesquels les institutions de la Couronne ne sont pas tenues d'engager des poursuites pour violation de dispositions légales. Comme l'indique la commission dans ses commentaires au sujet des articles 1, 2 et 3, paragraphe 1 a) et c) ci-dessus, la convention s'applique au secteur public, contrairement à la position prise par le gouvernement. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour donner effet à cet article de la convention.

Article 21. La commission prend note des commentaires du CTU et du fait que le gouvernement reconnaît un manque de conformité avec les exigences de cet article. La commission espère que le gouvernement présentera à l'avenir des rapports annuels contenant des informations sur tous les sujets mentionnés dans cet article, en particulier les statistiques des établissements assujettis au contrôle de l'inspection et du nombre de travailleurs occupés dans ces établissements (article 21 c)), les statistiques des infractions commises et des sanctions imposées (article 21 e)), les statistiques des accidents du travail (article 21 f)) et les statistiques des maladies professionnelles (article 21 g)).

Article 25, paragraphe 2. La commission relève, à la lecture des commentaires du CTU, qu'il n'y a pas en Nouvelle-Zélande de lois ou de pratiques administratives qui fassent la distinction, aux fins de l'inspection du travail, entre les entreprises industrielles et les entreprises commerciales et que, de l'avis du Conseil syndical, il est temps que le gouvernement étudie la possibilité d'étendre l'application de la convention aux entreprises commerciales, ainsi que le prévoit l'article susvisé. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

La commission observe que le Bureau offre divers services dans les matières touchant à l'inspection du travail, et en particulier des conseils et des informations sur des expériences comparables et les solutions trouvées en ce qui concerne les questions soulevées dans la présente observation.