Direct Request (CEACR) - adopted 1993, published 80th ILC session (1993)

1. La Comisión ha examinado con interés la primera y detallada memoria comunicada por el Gobierno.

2. En especial toma nota de que en 1991 se adoptó una modificación del artículo 4 de la Constitución Nacional que dispone que la nación mexicana "tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas". La Comisión también toma nota de otros textos legislativos recientes, encaminados a proteger a las poblaciones indígenas del país. La Comisión agradecería al Gobierno se sirviera mantenerla informada sobre los progresos alcanzados para adoptar la legislación que reglamentará el ejercicio del artículo 4, así como sobre su aplicación en la práctica.

3. Artículo 1 del Convenio. La Comisión toma nota de los detallados datos del censo de población indígena del país. Tomando nota de que el uso de un lenguaje indígena es el dato primario para decidir si una persona se debe considerar como indígena, la Comisión agradecería informaciones sobre cómo se aplica el requisito de que la conciencia de la identidad indígena o tribal debe considerarse como criterio fundamental, en particular cuando se dé una situación contradictoria para determinar si se debe o no incluir a una persona en una comunidad indígena determinada.

4. Artículo 2. Tomando nota de las detalladas informaciones comunicadas sobre la participación de las comunidades indígenas en la adopción de decisiones y en las consultas, la Comisión agradecería informaciones sobre el curso dado a la propuesta de incluir representantes indígenas en el Consejo Nacional del Instituto Nacional Indigenista (INI).

5. Artículo 6. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria sobre las consultas a los pueblos indígenas antes de emprender los proyectos de desarrollo de interés para ellos. La Comisión agradecería al Gobierno suministre una evaluación general del funcionamiento de este proceso, haciendo referencia especialmente a ejemplos de casos en los que estas consultas hubieran tenido como resultado la modificación de los proyectos.

6. Artículo 7, párrafo 3. La Comisión toma nota de que la evaluación de la incidencia figura entre las responsabilidades a cargo de diversas organizaciones que se ocupan de cuestiones indígenas, comprendido el Fondo de Solidaridad Regional para el Desarrollo. La Comisión agradecería recibir informaciones sobre cómo se cumplen los requisitos de esta disposición en la práctica, incluyendo por ejemplo informaciones sobre las evaluaciones de la incidencia que puedan haberse realizado en relación con la decisión de construir el proyecto hidroeléctrico de San Juan Tetelcingo, que al parecer podría tener graves repercusiones para los pueblos Nahua de Alto Balsa, Guerrero.

7. Artículo 8. De la memoria del Gobierno la Comisión toma nota de que el artículo 4 de la Constitución garantiza que en los juicios y procedimientos agrarios se tome en cuenta la costumbre de los pueblos indígenas, pero que esta disposición sin embargo puede encontrar oposición con otras disposiciones constitucionales. La Comisión toma nota de que el INI ha negociado acuerdos con la Procuraduría General de la República y con las procuradurías de las entidades federativas para la promoción del uso de peritajes lingüísticos y antropológicos. Sírvase comunicar más amplias informaciones sobre los acontecimientos a este respecto. Sírvase también indicar en qué medida se observan con fuerza de ley costumbres tales como el matrimonio, la herencia y otras relaciones de familia, así como sobre todo procedimiento que permita resolver los conflictos entre estas costumbres ancestrales y la ley.

8. Artículo 9. La Comisión toma nota de la declaración según la cual se respetan las formas tradicionales de organización de los pueblos indígenas, que llegan hasta el reconocimiento de la autoridad de instituciones tradicionales y que, las infracciones de cierta entidad se someten a las autoridades judiciales competentes. Sírvase comunicar ejemplos de todo caso en que los tribunales hayan considerado los métodos tradicionales para proceder en asuntos que supongan infracciones penales.

9. Artículo 10. De la memoria del Gobierno la Comisión toma nota de que el Código Penal permite otros métodos de castigo además de la prisión y de que no se toman en cuenta las características de la identidad cultural del condenado para imponerle una pena. Sírvase indicar qué medidas se prevén para hacer surtir efectos a este artículo del Convenio.

10. Artículo 12. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas sobre la protección de los pueblos indígenas contra todo abuso de sus derechos y espera con interés la adopción de la legislación que reglamente el artículo 4 de la Constitución.

11. Artículo 14. La Comisión toma nota de que se está elaborando una legislación que sirva como marco a la protección de las tierras indígenas y solicita al Gobierno se sirva comunicar un ejemplar de los textos que se adopten. La Comisión toma nota que el proceso de reforma agraria dio lugar a una cierta confusión en materia de derechos a la tierra, con el resultado de que la mayor parte de las comunidades indígenas rurales perdieron la documentación necesaria para proteger sus derechos y que muchas de las tierras que detentaban no habían sido claramente definidas. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria en qué medida las tierras tradicionalmente ocupadas por pueblos indígenas y tribales se han delimitado y reconocido los derechos sobre ellas, según lo exige este artículo del Convenio. Sírvase indicar también la experiencia que actualmente se ha adquirido en virtud de la legislación recientemente adoptada sobre la solución de las reclamaciones de tierra presentadas por las comunidades indígenas, comprendido el número de tales reclamaciones y su resultado.

12. Artículo 15. La Comisión toma nota de que el Estado tiene la responsabilidad fundamental de la gestión y conservación de los recursos naturales (artículo 4 de la ley agraria de 23 de febrero de 1992). La Comisión también toma nota de que se ha producido una considerable degradación del medio ambiente de las tierras indígenas y que el Programa Nacional de Desarrollo contempla la aplicación de proyectos para que, a partir de las técnicas empleadas por los indígenas, puedan conservarse estas zonas. La Comisión toma nota de que, sin embargo, no se han proporcionado informaciones sobre la medida en que participan los pueblos indígenas en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales (párrafo 1 de este artículo).

13. En lo que respecta al párrafo 2 del artículo, de la memoria del Gobierno la Comisión toma nota de que el Estado se reserva la propiedad de la mayor parte de los recursos naturales pertenecientes a las tierras, comprendidas las que ocupan tradicionalmente las poblaciones indígenas, pero que las expropiaciones sólo pueden tener lugar por causa de utilidad pública y que la explotación de los recursos minerales asentadas en ejidos o comunidades indígenas sólo puede realizarse mediante permiso de los pueblos interesados. Sírvase indicar qué texto legislativo dispone el consentimiento de las poblaciones indígenas para proceder a una explotación de minerales en sus tierras.

14. La Comisión no ha encontrado indicaciones en la memoria comunicada por el Gobierno sobre las medidas especiales adoptadas para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras. El Gobierno tampoco ha comunicado ninguna medida que podría asegurar una responsabilidad compartida de la gestión y conservación de los recursos existentes en tierras indígenas o de los beneficios obtenidos de su explotación ni tampoco menciones que indiquen un programa en tal sentido, salvo las medidas de expropiación y compensación como respuesta a la posibilidad de explotación de recursos naturales situados en tierras que pertenecen a las comunidades indígenas.

15. La Comisión desea señalar que el hecho de que el Estado se reserve la propiedad de los recursos naturales no impide asegurar que toda prospección o explotación perjudique lo menos posible a los pueblos indígenas, ni disponer que ellos participen en la utilización, administración y conservación de dichos recursos y compartan los beneficios que se obtengan especialmente cuando el presente artículo, interpretado junto con los artículos 13 y 16, y habida cuenta del requisito que figura en el artículo 7, dispone que dichas poblaciones deberán participar en la elaboración, aplicación y evaluación de planes y programas de desarrollo que puedan afectarlos directamente. La Comisión agradecería al Gobierno se sirviera comunicar más amplias informaciones en su próxima memoria sobre las medidas previstas para aplicar estas disposiciones del Convenio.

16. Artículo 17. La Comisión solicita al Gobierno se sirva continuar informando sobre los progresos registrados en la adopción de textos legislativos que reglamenten el ejercicio del artículo 4 de la Constitución en cuanto afecte el respeto de los procedimientos establecidos por dichos pueblos para transmitir los derechos sobre la tierra que ocupan (párrafo 1) y las consultas que se celebren a este respecto con representantes indígenas (párrafo 2). En cuanto al párrafo 3, la Comisión toma nota de que las últimas modificaciones de la legislación agraria al facilitar la venta de tierras de ejidos que antiguamente eran inalienables o su transformación en propiedades individuales, también vendrían a suprimir anteriores restricciones a la enajenación. Sírvase indicar las medidas adoptadas a este respecto para garantizar que dichas modificaciones no conduzcan a la pérdida de tierras indígenas en manos de personas ajenas a estos pueblos y que se aprovechan de sus costumbres o falta de conocimientos para asegurar la propiedad de estas tierras. A este respecto, la Comisión toma nota de que la carencia de tierras de los pueblos indígenas se relaciona estrechamente con su pobreza y emigración hacia las ciudades.

17. Artículo 20. De los comentarios del INI que figuran en la memoria la Comisión toma nota con preocupación de graves abusos contra trabajadores del sector rural, que en más de un 60 por ciento son indígenas. El INI informa que muchos pueblos indígenas son contratados mediante "enganche", no reciben los salarios mínimos, los sindicatos no los representan y cuando ellos tratan por sí mismos de establecer sindicatos se les niega el registro, trabajan sin precauciones de seguridad elementales y varios otros abusos. En esta parte de la memoria se declara que la ley federal del trabajo no protege las condiciones de empleo en la agricultura, que es responsabilidad de los Estados constituyentes y que prácticamente no se realizan inspecciones de trabajo, especialmente en relación con los trabajadores rurales de temporada. También se declara que en algunos Estados se practican formas de trabajo obligatorio de los trabajadores indígenas. La Comisión toma nota al mismo tiempo de que el Ministerio del Trabajo y Previsión Social no contiene noticias sobre tales prácticas en la información que ha comunicado sobre la aplicación del Convenio ni tampoco sobre las afirmaciones del INI. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno comunicará informaciones detalladas en su próxima memoria sobre las medidas que está tomando para corregir con urgencia esta situación.

18. Artículos 21 a 23. La Comisión toma nota de la información sobre las diversas medidas para promover la formación profesional, las artesanías e industrias rurales y espera que en sus futuras memorias el Gobierno comunicará más amplias informaciones sobre las repercusiones prácticas de los programas mencionados.

19. Artículos 24 y 25. La Comisión toma nota de la información comunicada sobre la seguridad social y la salud de las comunidades indígenas. De ellas cabe señalar los importantes esfuerzos que se están desplegando a este respecto y entre ellos los que realiza el Programa de Salud en el ámbito del Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Los comentarios de la Organización Mundial de la Salud sobre la memoria del Gobierno indican que el INI ha sido muy activo en el impulso de equipos comunitarios de la salud y en la formación y el establecimiento del Consejo Nacional de Médicos Tradicionales. La Comisión espera que el Gobierno continuará comunicando informaciones a este respecto en sus memorias futuras.

20. Artículos 26 a 31. La Comisión espera que en sus futuras memorias el Gobierno continuará comunicando informaciones sobre los progresos alcanzados para ampliar el sistema de educación a las comunidades indígenas.

21. Artículo 32. La Comisión toma nota de que un importante número de refugiados indios de Guatemala residen en México desde hace algunos años. La Comisión agradecería al Gobierno que suministrase informaciones sobre la situación de éstos e indicara si se han tomado medidas para fomentar los contactos entre los refugiados y los pueblos indígenas mexicanos.