Definitive Report - REPORT_NO407, June 2024

1. 359. La plainte figure dans une communication en date du 6 juin 2016 de la Confédération union nationale des syndicats du secteur étatique (UNASSE) et de la Confédération intersectorielle des travailleurs de l’État (CITE). Ces dernières, conjointement à la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) et à la Confédération nationale des travailleurs de l’État du Pérou (CTE-Perú), ont transmis des informations supplémentaires dans une communication datée du 3 mars 2023.
2. 360. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des communications en date des 14 juin 2017, 6 février 2018, 6 mai 2019, 7 mai 2021, 12 septembre 2023 et 15 avril 2024.
3. 361. Le Pérou a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 362. Dans leur communication en date du 6 juin 2016, deux organisations plaignantes – UNASSE et CITE – allèguent en premier lieu qu’un certain nombre de dispositions de la loi no 30057 sur la fonction publique et de son règlement vont à l’encontre des conventions nos 87, 98 et 151 et sont incompatibles avec l’exercice de la liberté syndicale et du droit de négociation collective des fonctionnaires publics, ainsi qu’avec le droit de leurs organisations de mettre en œuvre leurs programmes d’action. Plus particulièrement, les organisations plaignantes font référence à: i) l’exclusion des fonctionnaires publics et du personnel de direction et de confiance du droit d’organisation en vertu de l’article 40 de la loi sur la fonction publique; ii) plusieurs restrictions à l’exercice du droit de grève en vertu des articles 41 et 45.2 de la loi sur la fonction publique ainsi que des articles 80 et 81 de son règlement, relatifs en particulier au devoir des organisations syndicales de ne pas entraver le fonctionnement des entités publiques, à l’engagement temporaire du personnel nécessaire pour assurer la prestation de services minimums dans les services essentiels et indispensables, aux conditions d’organisation d’un scrutin sur la grève et à l’interdiction des formes atypiques de grève; et iii) l’interdiction de négocier les rémunérations et d’autres questions ayant un impact économique pour l’ensemble de l’administration publique dans le cadre d’une négociation collective, en vertu des articles 42 et 44 b) de la loi sur la fonction publique, et l’obligation de conclure des conventions collectives pour l’administration publique pour une durée minimale de deux ans en vertu de l’article 44 d) de la loi sur la fonction publique.
2. 363. Les deux organisations plaignantes dénoncent ensuite le défaut de mise en place de la Commission d’appui à la fonction publique, un organe compétent pour déterminer l’illégitimité et l’illégalité d’une grève; pour déterminer les services minimums des services indispensables et essentiels en cas de différend; et pour élire le président du tribunal arbitral en cas de désaccord entre les parties (articles 86 à 89 du règlement de la loi sur la fonction publique). Elles ajoutent que les pouvoirs de la commission sont toujours exercés par l’Autorité administrative du travail.
3. 364. En outre, dans le contexte de la négociation de cahiers de revendications présentés dans l’administration publique, les organisations plaignantes dénoncent la lenteur avec laquelle l’Autorité administrative du travail planifie les audiences de conciliation, sans respecter les délais prévus à l’article 72 du règlement de la loi sur la fonction publique. À cet égard, elles font référence à trois syndicats – le Syndicat des travailleurs municipaux, le Syndicat des travailleurs de la municipalité de San Juan de Miraflores et le Syndicat national de l’unité des travailleurs du Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale – dont les procédures de conciliation auraient été fortement retardées.
4. 365. De même, les deux organisations plaignantes dénoncent: i) le refus du gouvernement de répondre aux revendications nationales que les organisations ont présentées en 2014, 2015 et 2016, portant ainsi clairement atteinte à leur droit de négociation collective pour déterminer les conditions d’emploi; et ii) le refus du gouvernement de répondre aux revendications sectorielles présentées en 2015 par la Fédération nationale des travailleurs des universités du Pérou (FENTUP), une organisation syndicale membre de la CITE qui regroupe des syndicats de travailleurs administratifs des universités publiques et privées du pays. Les organisations plaignantes signalent à cet égard que l’unité compétente du ministère de l’Économie et des Finances a refusé un cahier de revendications de la FENTUP aux motifs que: i) les questions économiques ne pouvaient faire l’objet de négociations, conformément à la loi sur la fonction publique; ii) la FENTUP n’était pas habilitée à présenter des cahiers de revendications, à négocier collectivement au nom des fonctionnaires des universités publiques ou à conclure une convention collective, ce rôle incombant aux syndicats respectifs de chaque université; iii) l’article 54 du règlement de la loi sur la fonction publique dispose qu’il revient aux organisations syndicales de représenter les fonctionnaires publics lors de la présentation de revendications collectives et de conclure des conventions collectives, mais ne fait pas référence aux fédérations ou confédérations; et iv) le rôle des fédérations et des confédérations est de conseiller les syndicats. Par conséquent, les organisations plaignantes dénoncent que le gouvernement estime que les organisations de niveau supérieur (fédérations et confédérations) ne disposent pas du droit de négocier collectivement puisqu’en vertu d’une interprétation particulière de la législation, elles ne peuvent pas présenter de cahiers de revendications, négocier collectivement, ni conclure de conventions collectives.
5. 366. Dans leur communication datée du 12 septembre 2023, les différentes organisations plaignantes allèguent l’ingérence du gouvernement dans les affaires internes des organisations syndicales à la suite de la formulation d’une recommandation arbitraire désignant les trois organisations syndicales de travailleurs de l’État les plus représentatives qui, dans le cadre de la loi no 31188 sur la négociation collective dans le secteur public, devraient intégrer la commission chargée de négocier la convention collective centralisée pour la période 2023. Le neuvième point des considérants de la décision ministérielle no 035 2023 PMC qui détermine la représentation des employeurs pour la négociation collective au niveau centralisé pour la période en question, recommande que la CITE, la CTE-Perú et la Confédération nationale des fonctionnaires publics du Pérou (CONASEP PERÚ) composent la commission susmentionnée, en excluant l’UNASSE. Selon les organisations plaignantes, cela supposerait, dans la pratique, d’une part, la dissolution de la coalition entre la CITE, la CTE-Perú et l’UNASSE, qui a été officialisée à l’échelle nationale et qui a présenté le projet de convention collective en question et, d’autre part, l’imposition d’une autre centrale syndicale, CONASEP-Perú, dans la représentation syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 367. En ce qui concerne l’exclusion de certaines catégories de fonctionnaires de l’État du droit d’organisation (article 40 de la loi sur la fonction publique), le gouvernement indique que ces exclusions sont d’ordre constitutionnel (article 42 de la Constitution). De plus, il signale que l’exclusion ne vise que les personnes qui exercent un pouvoir de direction, lequel s’exprime par la capacité et l’obligation de diriger un groupe d’individus et suppose en plus la représentation de l’organisation ou la responsabilité d’une unité organisationnelle, de même que la capacité d’adopter des décisions dans son champ de compétences.
2. 368. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles la législation restreint le droit de grève, le gouvernement fait savoir que: i) les arguments des organisations plaignantes relatifs à la limitation implicite de ce droit prévue à l’article 41 de la loi sur la fonction publique sont dénués de tout fondement puisque le deuxième paragraphe de cette disposition interdit aux autorités d’agir de manière à limiter ou restreindre le droit d’organisation des fonctionnaires publics; ii) l’engagement du personnel nécessaire pour garantir la prestation de services minimums dans des services considérés comme «indispensables» et «essentiels» (article 45.2 de la loi sur la fonction publique) est une mesure exceptionnelle prévue pour assurer la fourniture de services minimums dans le cas où les fonctionnaires publics n’assurent pas des services considérés comme essentiels et indispensables, et le recours à cette mesure implique de satisfaire les différentes conditions prévues par règlement; iii) l’obligation que la majorité des travailleurs se déclare favorable à la grève (article 80 du règlement de la loi sur la fonction publique) ne limite nullement l’exercice du droit de grève des fonctionnaires publics puisqu’il revient aux organisations syndicales de déterminer le pourcentage et les mécanismes nécessaires pour garantir le respect de la volonté majoritaire des membres au moment d’approuver leurs décisions relatives à leurs programmes d’action; et iv) l’interdiction des formes atypiques de grève (article 81 de la loi sur la fonction publique) entend éviter qu’elles dégénèrent en actes de violence et perturbent le travail des travailleurs non-grévistes, car s’il convient de qualifier de grève toute suspension du travail, aussi brève soit-elle, certaines actions qui n’impliquent pas un arrêt total des activités (comme les grèves perlées ou les grèves du zèle) ont des effets paralysants comparables à une suspension complète du travail.
3. 369. En ce qui concerne la Commission d’appui à la fonction publique, le gouvernement indique que le nouveau régime de la fonction publique est mis en œuvre progressivement et que ladite commission n’a pas encore été mise en place. Par conséquent, selon les informations communiquées par le gouvernement, il revient provisoirement à l’Autorité administrative du travail d’assumer les compétences de cette commission et il a été procédé à l’élection du président du tribunal arbitral à la demande des parties engagées dans un processus de négociation collective dans le secteur public.
4. 370. En ce qui concerne les limitations présumées de la négociation collective dans le secteur public contenues dans la législation (articles 42 et 44 de la loi sur la fonction publique) et la possibilité de négocier des cahiers de revendications aux niveaux national et sectoriel, le gouvernement signale ce qui suit: i) en 2015, le Tribunal constitutionnel a déclaré inconstitutionnelles les restrictions absolues de la négociation collective dans le secteur public prévues par la législation, reconnaissant la possibilité de discuter de l’augmentation des rémunérations dans le cadre du processus de négociation collective, dans le respect du principe d’équilibre budgétaire et de la légalité; ii) le Tribunal constitutionnel a fait savoir que la négociation collective est un droit qui s’inscrit dans un cadre légal et a exhorté le pouvoir législatif à approuver la réglementation de la négociation collective pour le secteur public; iii) la loi sur la négociation collective dans le secteur public est entrée en vigueur le 3 mai 2021 et réglemente l’exercice du droit de négociation collective des organisations syndicales d’agents publics (article 1), prévoit que la négociation collective dans le secteur public ait lieu à un niveau centralisé ou décentralisé (article 5) et dispose que participent à la négociation collective au niveau centralisé, au nom des fonctionnaires publics, les confédérations syndicales d’agents publics les plus représentatives à l’échelle nationale (articles 7 et 9); et iv) en 2022 et 2023, des négociations collectives ont eu lieu au niveau centralisé et le 30 juin 2023, une convention collective centralisée pour 2023-2024 a été conclue avec cinq fédérations d’agents publics, dont l’UNASSE, la CITE et la CTE-Perú.
5. 371. En ce qui concerne l’allégation d’ingérence du gouvernement dans les affaires internes des organisations syndicales pour avoir émis une recommandation, dans la décision ministérielle no 035 2023 PMC, désignant les trois organisations syndicales de travailleurs de l’État les plus représentatives qui devraient intégrer la commission chargée de négocier la convention collective centralisée pour la période 2023 (en excluant l’UNASSE), le gouvernement précise que: i) la décision ne concerne que la représentation des employeurs pour la négociation collective de 2023 et non celle des organisations syndicales; ii) ultérieurement à la publication de la décision, la septième disposition complémentaire transitoire des directives pour la mise en œuvre de la loi sur la négociation collective dans le secteur public (adoptées par le décret suprême no 008 2022 PCM et modifiées par le décret suprême no 054 2023 PCM) a été adoptée et prévoit qu’en attendant que l’Autorité administrative du travail achève la mise en place du registre d’affiliation syndicale des agents publics, participeront aux négociations collectives au niveau centralisé les cinq confédérations nationales et multisectorielles – plutôt que trois organisations syndicales de niveau supérieur – inscrites au registre des organisations syndicales de fonctionnaires publics qui, conformément à la dernière liste de membres communiquées à l’autorité au moment de la présentation du projet de convention collective, comptent le plus grand nombre de fonctionnaires affiliés; et iii) l’UNASSE figurait parmi les confédérations qui ont participé aux négociations collectives pour les périodes 2022 et 2023.

C. Conclusions du comité

1. 372. Le comité observe que le présent cas fait référence à des allégations concernant l’incompatibilité d’un certain nombre de dispositions de la loi sur la fonction publique et de son règlement avec les conventions nos 87, 98 et 151 ratifiées par le Pérou; le défaut de mise en place de la Commission d’appui à la fonction publique prévue par la loi sur la fonction publique et ses répercussions sur l’exercice des droits collectifs; plusieurs obstacles pratiques à l’exercice du droit de négociation collective dans le secteur public; et l’ingérence du gouvernement dans les affaires internes des organisations syndicales.
2. 373. Le comité observe que, depuis la présentation de la plainte, les règles applicables à la négociation collective dans le secteur public ont été modifiées, notamment par l’adoption en 2021 de la loi sur la négociation collective dans le secteur public et en 2022 du décret suprême no 008 2022 PCM définissant les directives pour la mise en œuvre de ladite loi; ces normes ont trait à la négociation collective dans les secteurs dans lesquels les organisations plaignantes opèrent (entités publiques des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, et administrations nationale, régionale et locale).
3. 374. En ce qui concerne les aspects législatifs du présent cas, le comité observe tout d’abord que la loi sur la négociation collective dans le secteur public a abrogé les dispositions de la loi sur la fonction publique qui, selon la plainte, restreignaient l’exercice du droit de grève dans le secteur public (articles 41 et 45.2) et limitaient la négociation collective dans ce même secteur (articles 42 et 44). En ce qui concerne ce dernier point, le comité rappelle qu’il a noté avec satisfaction que la loi sur la négociation collective dans le secteur public prévoit la possibilité que la négociation collective dans l’administration publique porte sur tous les types de conditions de travail et d’emploi, y compris la rémunération et les autres conditions de travail ayant un impact économique (voir cas no 3026, 401e rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2023, paragr. 45 et 46). Compte tenu de ce qui précède, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
4. 375. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle certaines catégories de fonctionnaires d’État sont exclus du droit d’organisation par la législation, le comité, tout en notant que l’article 40 de la LSC (qui excluait les fonctionnaires publics et les membres du personnel de direction et de confiance du droit d’organisation) a été abrogé par la LNSCE, prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle cette exclusion est d’ordre constitutionnelle (article 42 de la Constitution). Notant que cette question est en cours d’examen par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) dans le cadre du contrôle de l’application de la convention no 87, le comité lui renvoie cet aspect du cas.
5. 376. En ce qui concerne les autres remises en question de la législation liées au règlement de la loi sur la fonction publique qui demeurent, le comité prend note que, pour ce qui est de l’allégation selon laquelle l’article 80 dudit règlement restreindrait le droit de grève en exigeant que la majorité des travailleurs se prononcent en faveur de la grève, le gouvernement fait savoir que cet article ne limite nullement l’exercice du droit de grève des fonctionnaires puisqu’il revient aux organisations syndicales de déterminer le pourcentage et les mécanismes nécessaires pour garantir le respect de la volonté majoritaire des membres au moment d’approuver leurs décisions relatives à leurs programmes d’action. À la lumière de ces éléments, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
6. 377. De même, concernant l’article 81 du règlement de la loi sur la fonction publique qui interdit les expressions atypiques du droit de grève dans l’administration publique (arrêt de travail progressif, grève perlée, diminution délibérée du rendement, occupation du centre de travail par les grévistes, obstruction de l’accès à celui-ci), le comité prend note de l’affirmation du gouvernement selon laquelle la disposition en question entend éviter que ces formes de grève dégénèrent en actes de violence et perturbent le travail des travailleurs non-grévistes. Le comité rappelle que, pour ce qui concerne les modalités du droit de grève refusées aux travailleurs (paralysies intempestives, grèves perlées, grèves des bras croisés, grèves du zèle, occupation de l’entreprise ou du lieu de travail, grèves sur le tas), le comité a considéré que ces limitations ne se justifieraient que si la grève perdait son caractère pacifique. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 784.] Le comité rappelle également que [l]e seul fait de participer à un piquet de grève et d’inciter fermement, mais pacifiquement, les autres salariés à ne pas rejoindre leur poste de travail ne peut être considéré comme une action illégitime. Il en va toutefois autrement lorsque le piquet de grève s’accompagne de violences ou d’entraves à la liberté du travail par contrainte exercée sur les non-grévistes, actes qui, dans beaucoup de pays, sont punis par la loi pénale. [Voir Compilation, paragr. 939.] En outre, le comité rappelle que le droit de grève peut être restreint, voire interdit: 1) dans la fonction publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. [Voir Compilation, paragr. 830.] Par conséquent, le comité veut croire que le gouvernement procèdera, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs représentatives, à la révision de la réglementation en vigueur pour l’administration publique afin de veiller à ne pas interdire des formes d’expression pacifiques du droit de grève qui laissent la possibilité aux travailleurs non-grévistes d’accéder au lieu de travail et d’assumer leurs fonctions.
7. 378. En ce qui concerne le défaut présumé de mise en place de la Commission d’appui à la fonction publique, notamment compétente pour déterminer la légalité des mouvements de grève dans l’administration publique et établir les niveaux de services minimums en cas de désaccord entre les parties, le comité note que le gouvernement indique que le nouveau régime de la fonction publique est mis en œuvre progressivement et qu’il revient provisoirement à l’Autorité administrative du travail d’assumer les compétences de ladite commission. À cet égard, le comité souhaite souligner que, dans des cas antérieurs, il a rappelé au gouvernement que la décision de déclarer la grève illégale (voir, par exemple, cas no 3096, 376e rapport du Comité de la liberté syndicale, octobre 2015, paragr. 889; et cas no 3033, 371e rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2014, paragr. 763) comme la détermination des services minimums en cas de désaccord entre les parties (voir cas no 3096, 376e rapport, octobre 2015, paragr. 891) ne devraient pas incomber au gouvernement mais à un organe impartial et indépendant des parties. Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires, y compris sur le plan législatif, pour que la déclaration de légalité ou d’illégalité des mouvements de grève et la détermination des services minimums en cas de désaccord entre les parties soient effectivement examinées par un organe impartial et indépendant des parties, et à ce que la Commission d’appui à la fonction publique soit mise en place sans plus tarder.
8. 379. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle les autorités planifieraient avec retard les audiences de conciliation dans le cadre des processus de négociation collective dans le secteur public, sans respecter les délais prévus à l’article 72 du règlement de la loi sur la fonction publique, le comité note que le gouvernement n’a pas fourni de commentaires sur ce point en général ni sur la situation spécifique des trois syndicats mentionnés dans la plainte. Bien que la disposition législative à laquelle les organisations plaignantes font référence ait été abrogée par les directives pour la mise en œuvre de la loi sur la négociation collective dans le secteur public, le comité estime opportun de rappeler que l’article 8 de la convention no 151 dispose que le règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d’emploi sera recherché, d’une manière appropriée aux conditions nationales, par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d’indépendance et d’impartialité, telle que la médiation, la conciliation ou l’arbitrage, instituée de telle sorte qu’elle inspire la confiance des parties intéressées. En conséquence, le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour garantir le fonctionnement rapide et efficace des processus de médiation et de conciliation en cas de conflits collectifs du travail dans le secteur public que la législation et les règlements nationaux en vigueur auraient prévus.
9. 380. En ce qui concerne le refus présumé du gouvernement de répondre à plusieurs cahiers de revendications aux niveaux national et sectoriel présentés dans l’administration publique en 2014, 2015 et 2016, estimant notamment que les organisations syndicales de niveau supérieur (fédérations et confédérations) du secteur public n’étaient pas habilitées à négocier collectivement, le comité note que le gouvernement indique que la loi sur la négociation collective dans le secteur public prévoit des modalités de négociation collective dans le secteur public, tant au niveau centralisé que décentralisé (article 5) et dispose que participent à la négociation collective au niveau centralisé, au nom des fonctionnaires publics, les confédérations syndicales les plus représentatives d’agents publics à l’échelle nationale (articles 7 et 9). Il note également que, selon l’indication du gouvernement, la convention collective centralisée 2023-2024 a été conclue avec cinq confédérations d’agents publics, dont trois des organisations plaignantes (UNASSE, CITE et CTE-Perú). Sur la base de ces éléments et en l’absence d’informations additionnelles des organisations plaignantes sur les cahiers de revendications auxquels fait référence cette allégation, le comité ne poursuivra pas son examen.
10. 381. Enfin, en ce qui concerne l’allégation d’ingérence du gouvernement dans les affaires internes des organisations syndicales pour avoir recommandé, dans une décision ministérielle, que la commission chargée de négocier la convention collective centralisée pour la période 2023 se compose de trois organisations syndicales précises et en avoir exclu l’UNASSE, le comité prend note des informations communiquées par le gouvernement et rappelle que la convention collective centralisée 2023-2024 a été conclue avec cinq confédérations, dont l’UNASSE. Dans ce contexte, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.