Definitive Report - REPORT_NO403, June 2023

1. 377. La queja figura en una comunicación del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación de Lima (SUTE Lima) y el Comité Nacional de Lucha de las Bases Sindicales del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú (SUTEP) de 13 de agosto de 2016, así como en una comunicación del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación de la Región Ayacucho (SUTE Ayacucho) y el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación de la Provincia de Huamanga (SUTE Huamanga) de 18 de agosto de 2016. El Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación de la Región de Tacna (SUTEP Tacna) envió comunicaciones relativas a la queja el 1.º de mayo y el 26 de noviembre de 2019 y la Federación Nacional de Trabajadores en la Educación del Perú (FENATE PERÚ) envió una comunicación de fecha 25 de mayo de 2020 en la que suscribe y apoya las informaciones enviadas por el SUTEP Tacna.
2. 378. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de 6 de julio de 2017.
3. 379. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 380. En sus comunicaciones, las organizaciones querellantes SUTE Lima, SUTE Ayacucho, SUTE Huamanga y SUTEP Tacna, que son cuatro organizaciones regionales pertenecientes al SUTEP cuestionan dos disposiciones del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial (RLRM), que fueron modificadas por el Decreto Supremo núm. 13-2016 MINEDU y que, según los querellantes, vulneran la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva de las organizaciones regionales del sector de la educación por los siguientes motivos:
   • El artículo 194.2 del RLRM, al atribuir al secretario general del sindicato de trabajadores docentes nacional o federación magisterial nacional según corresponda la facultad de acreditar a los representantes regionales para el otorgamiento de licencias remuneradas. La misma disposición establece que por cada Dirección Regional de Educación corresponde otorgar licencia con goce de haber a dos representantes de la base del sindicato magisterial o sindicato de profesores debidamente inscrito en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos (ROSSP). Los querellantes consideran que esta asignación de atribuciones que hace el RLRM al secretario general del SUTEP es excesiva y colisiona con los derechos de representación sindical que ostentan los SUTEs regionales debidamente inscritos en el ROSSP. Los querellantes añaden que para la inscripción de sus direcciones regionales no se requirió la autorización del comité ejecutivo nacional – lo que demostraría que, amparados en la libertad sindical, la acreditación a nivel nacional no es necesaria. Estiman que esta disposición reglamentaria monopoliza el sindicato en el comité ejecutivo nacional del SUTEP, con el cual puede haber importantes discrepancias, por lo que de ninguna manera le debería corresponder dicha acreditación.
   • El artículo 207-A b) del RLRM, al solo permitir la negociación colectiva entre el sindicato de ámbito nacional y el Ministerio de Educación. Esta disposición define el convenio colectivo como el acuerdo que celebran el Ministerio y el sindicato de docentes nacional o federación magisterial nacional con representación mayoritaria (esto es, el SUTEP). Con esta definición se excluye a los sindicatos regionales (los SUTEs regionales) de la posibilidad de representar a sus afiliados negociando con los gobiernos regionales. Los querellantes consideran que reservar esta facultad al sindicato nacional ocasiona un serio perjuicio a los SUTEs regionales, quienes no necesariamente están de acuerdo con los pliegos de reclamos presentados por el SUTEP. Los SUTEs regionales estiman que sus dirigentes fueron elegidos precisamente para participar en la negociación colectiva con el Ministerio de Educación o con otras autoridades nacionales o regionales concernidas.
2. 381. Las organizaciones querellantes destacan que estos sindicatos regionales tienen legitimidad para representar a sus afiliados ante las autoridades y recuerdan al respecto que en el país se han constituido numerosos sindicatos regionales, los cuales ostentan personería jurídica e inscripción en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Consideran que estas disposiciones restringen sus derechos de representación y su libertad sindical. Alegan que deberían poder negociar colectivamente y determinar cuáles son sus representantes que gozan de licencia sindical.
3. 382. El SUTEP Tacna alega además que la práctica antisindical del SUTEP contra los sindicatos regionales es feroz y que ello quedó evidenciado con una demanda contenciosa administrativa interpuesta en el año 2014 mediante la cual se solicitó la nulidad del registro del SUTEP Tacna. El SUTEP Tacna se refiere asimismo a la solicitud de anulación del registro de otros sindicatos regionales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 383. En su comunicación de 13 de julio de 2017, el Gobierno proporciona las siguientes observaciones de las autoridades concernidas, en aras de dar respuesta a los alegatos vertidos:
   • La Ley de Reforma Magisterial (LRM) y su Reglamento reconocen al sindicato de trabajadores docentes a nivel nacional, representación que ostenta el SUTEP (inscrito en el ROSSP), si bien el mismo cuenta con sindicatos de base o regionales.
   • Según establece el artículo 194 del RLRM (en su versión modificada por el Decreto Supremo núm. 13-2016 MINEDU, que cuestionan los querellantes), la licencia por representación sindical se otorga a: a) ocho miembros de la junta directiva del sindicato o federación magisterial constituido para la defensa de los derechos e intereses del magisterio nacional, y b) a dos representantes de la base del sindicato por cada dirección regional de educación del ámbito nacional. El secretario general del sindicato de ámbito nacional es el que acredita a los representantes regionales para el otorgamiento de la licencia con goce de remuneraciones. Por consiguiente, las entidades del sector de la educación están obligadas a conceder licencia por representación sindical tanto a los dirigentes nacionales del SUTEP como a los de sus bases sindicales (regionales, provinciales, etc.) y en ambos casos deben encontrarse debidamente inscritos en el ROSSP.
   • En cuanto a la negociación colectiva, el Ministerio de Educación no negocia con sindicatos de base o sindicatos de profesores regionales. En aras de garantizar la defensa de los intereses de los profesores, el mencionado Decreto Supremo dispone que la negociación colectiva se realiza entre el Ministerio de Educación y el sindicato o federación que afilie a la mayoría absoluta de los docentes (el cincuenta por ciento más uno de los docentes afiliados del ámbito nacional). Esta disposición concuerda con el «sistema de mayor representatividad sindical» y supone una solución intermedia respecto a la pluralidad sindical: igual tratamiento de los sindicatos y fortalecimiento de la efectividad en la protección de los intereses de los trabajadores.
   • Este sistema no significa una discriminación de los sindicatos minoritarios, sino más bien uniformizar y canalizar de manera activa las peticiones, reclamos o propuestas que puedan representar los sindicatos minoritarios a través de un sindicato mayoritario. El SUTEP se encuentra constituido por diferentes secciones o bases sindicales, entre los que se encuentran los SUTEs regionales. Estas bases sindicales, en virtud del principio de dirección sindical, se sujetan a las disposiciones de las autoridades del SUTEP y a las normas de su Estatuto. Por otra parte, corresponde a cada SUTE regional elegir a sus representantes y acreditarlos como tal ante las autoridades. Dichos SUTEs son parte de la estructura orgánica del SUTEP, por lo tanto se encontrarían representados por este último en los procesos de negociación colectiva, pudiendo así canalizar sus reclamos.

C. Conclusiones del Comité

1. 384. El Comité observa que en la presente queja, inicialmente presentada por cuatro sindicatos regionales del sector de la educación pertenecientes al sindicato nacional SUTEP, se alega como contraria a la libertad sindical y la negociación colectiva la determinación por vía de Reglamento de qué autoridad sindical designa a los representantes regionales del sindicato magisterial o sindicato de profesores que gozan de licencia remunerada y de qué nivel de la estructura sindical está habilitado para negociar colectivamente en el sector de la educación pública.
2. 385. Las organizaciones querellantes, del sector de la educación, SUTE Lima, SUTE Ayacucho, SUTE Huamanga y SUTEP Tacna consideran que los artículos 194.2 y 207-A b) del RLRM, modificados por el Decreto Supremo núm. 13-2016, coartan la libertad sindical: i) al atribuir al secretario general del SUTEP la facultad de determinar qué representantes de los SUTEs regionales gozarán de licencia remunerada, a pesar de que estos disponen de sus propios líderes y autonomía, y ii) al limitar la posibilidad de negociación colectiva al ámbito nacional (con el SUTEP como sindicato mayoritario), excluyendo de la capacidad de negociar colectivamente a los sindicatos de base, como los SUTEs regionales. El Comité toma nota adicionalmente de que la queja se refiere también a situaciones concretas de conflictividad entre el SUTEP y varios de sus sindicatos regionales en la medida en que el sindicato de ámbito nacional habría solicitado la anulación del registro de varias de sus organizaciones regionales.
3. 386. El Comité toma nota por otra parte de la respuesta del Gobierno a los alegatos relativos al contenido del RLRM. El Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta a este respecto que: i) el secretario general del sindicato de ámbito nacional es el que acredita a los representantes regionales para el otorgamiento de la licencia con goce de remuneraciones y por consiguiente, las entidades del sector de la educación están obligadas a conceder licencia por representación sindical tanto a los dirigentes nacionales del SUTEP como a los de sus bases sindicales (regionales, provinciales, etc.); ii) el sistema existente, al tiempo que permite el pluralismo sindical, atribuye la capacidad de negociar al sindicato más representativo de ámbito nacional (SUTEP) y ello fortalece la defensa de los intereses de los trabajadores; iii) por este motivo el Ministerio de Educación no negocia con sindicatos de base o sindicatos de profesores regionales, y iv) los sindicatos de base, como los SUTEs regionales, forman parte de la estructura orgánica del SUTEP, por lo que este último puede canalizar sus peticiones y designaciones, y puede representarlos en los procesos de negociación colectiva.
4. 387. Observando que distintos aspectos de la presente queja denotan la existencia de controversias entre varias de las bases regionales del SUTEP y la cúpula nacional del mismo, el Comité quiere recordar en primer lugar que los conflictos en el seno de un sindicato escapan a su competencia y deben ser resueltos por las partes entre sí o acudiendo a la autoridad judicial o a un mediador independiente [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1622].
5. 388. En cuanto a las licencias sindicales, el Comité reconoce que dependiendo de la cultura jurídica y de relaciones laborales de cada país pueden establecerse distintos procedimientos para hacer efectivas las facilidades que se otorgan a los representantes sindicales. En lo que respecta al caso concreto, el Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales la reglamentación atribuye a la autoridad central del sindicato de docentes la designación de los representantes regionales beneficiarios de licencias, a pesar de que las bases regionales de dicho sindicato están inscritas como tales en el registro de sindicatos, de que tienen personalidad jurídica propia y de que, por lo tanto, las mismas deberían de estar en condiciones de designar de manera autónoma cuáles de sus miembros se beneficiarán de licencias sindicales. El Comité toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno según la cual la reglamentación permite la concesión de licencias sindicales tanto a las estructuras centrales como a las regionales de los sindicatos de docentes.
6. 389. El Comité observa que, desde la presentación de la queja, se emitió el Decreto Supremo núm. 1-2020, que modificó el artículo 194.2 del RLRM relativo a la licencia por representación sindical. El Comité observa a este respecto que la versión revisada del artículo 194.2 del RLRM: i) contempla, por una parte, la posibilidad, tanto a nivel central como regional, de la existencia de varias organizaciones sindicales representativas en el sector de la educación y, por otra, la posibilidad de que los sindicatos regionales del sector pertenezcan o no a una organización de carácter nacional, y ii) dispone que se otorgará un máximo de tres licencias sindicales por región en lugar de dos licencias sindicales, tal como establecía el Decreto Supremo núm. 13-2016. El Comité observa sin embargo que la normativa revisada sigue atribuyendo a la autoridad central de los sindicatos representativos en el ámbito de la educación la acreditación de los representantes de los sindicatos regionales beneficiarios de licencias sindicales regionales ante la Dirección Regional de Educación cuando estos sindicatos regionales forman parte de una organización de carácter nacional.
7. 390. El Comité recuerda que en casos anteriores ha estimado que la reglamentación de los procedimientos y modalidades de la elección de dirigentes sindicales debe corresponder prioritariamente a los estatutos sindicales. En efecto, la idea fundamental del artículo 3 del Convenio núm. 87 es que los trabajadores y los empleadores puedan decidir por sí mismos las reglas que deberán observar para la administración de sus organizaciones y para las elecciones que llevarán a cabo [véase Recopilación párrafo 592]. En consonancia con lo anterior, el Comité invita al Gobierno a que, en plena consulta con las organizaciones sindicales representativas del sector, considere cómo revisar la normativa vigente de manera que sean las propias organizaciones de trabajadores de la educación las que determinen los mecanismos internos de designación de sus representantes que se beneficiarán de la licencia sindical. El Comité remite los aspectos legislativos de este caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
8. 391. En cuanto al nivel de negociación colectiva, el Comité recuerda en primer lugar que ha considerado que, si bien las administraciones públicas tienen derecho a decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, cualquiera que sea el ámbito en que se realice la negociación, los trabajadores deberían tener derecho a elegir la organización que los representará en las negociaciones [véase Recopilación, párrafo 1370]. El Comité observa en segundo lugar que, desde el momento de presentación de la queja, las reglas aplicables a la negociación colectiva en la administración pública han sido modificadas por la adopción en 2021 de la Ley núm. 31188 de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y por la adopción en 2022 del Decreto Supremo núm. 008-2022-PCM que establece los lineamientos para la aplicación de la Ley núm. 31188 y que dichas normas abarcan también la negociación colectiva en el sector de la educación pública. El Comité observa a este respecto que: i) el artículo 5.b de la Ley núm. 31188 define el nivel descentralizado de negociación colectiva en el sector estatal como el que se lleva a cabo en el ámbito sectorial, territorial y por entidad pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente, y ii) la segunda disposición complementaria derogatoria del Decreto Supremo núm. 008-2022-PCM deroga expresamente los artículos 207-A y 207-B del RLRM objeto de la presente queja. Con base en lo anterior, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.

Recomendaciones del Comité

1. 392. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que, en plena consulta con las organizaciones sindicales representativas del sector, considere cómo revisar la normativa vigente de manera que sean las propias organizaciones de trabajadores de la educación las que determinen los mecanismos internos de designación de sus representantes que se beneficiarán de la licencia sindical, y
   • b) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado y remite los aspectos legislativos del mismo a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.