Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO401, March 2023

1. 121. La queja figura en una comunicación del Sindicato Único de Puesteros de Outlets, Ferias y Paseos de Compras de la República Argentina (SUPOFEPRA) de fecha 7 de diciembre de 2018. El SUPOFEPRA envió informaciones adicionales mediante comunicaciones de fechas 10 de octubre de 2019, 26 de marzo y 29 de julio de 2020, 9 de agosto de 2021 y 25 de julio de 2022.
2. 122. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones recibidas el 7 de agosto de 2019 y 7 de febrero de 2023.
3. 123. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 124. En su comunicación de 7 de diciembre de 2018, la organización querellante indica que: i) el 3 de agosto de 2017, habiendo cumplido con todos los requisitos exigidos por la Ley de Asociaciones Sindicales (LAS) núm. 23.551, solicitó a la Dirección de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social la inscripción gremial del SUPOFEPRA; ii) el 8 de febrero de 2018 recibió una cédula de notificación del Ministerio exigiéndole corregir unos errores administrativos formales y señalándole que debía existir relación de dependencia entre los afiliados y los empresarios que les alquilan o rentan los puestos, y iii) el 23 de febrero de 2018 se respondió a esa solicitud indicando que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga el derecho a asociarse sindicalmente a todo trabajador y no únicamente a aquellos bajo relación de dependencia y se pidió al Ministerio que tuviera en cuenta la jurisprudencia fijada por el Estado al haber reconocido e inscripto gremialmente a otros sindicatos que nuclean a trabajadores sin relación de dependencia tales como el Sindicato de Conductores de Taxis de la Capital Federal con personería gremial N.° 460; la Federación Nacional de Conductores de Taxis con personería gremial N.° 1382; el Sindicato Único de Fleteros con personería gremial N.° 1806; el Sindicato de Vendedores de Diarios y Revistas con personería gremial N.° 27, el Sindicato de Vendedores Ambulantes de Playas, Costas y Urbano de Mar del Plata con inscripción gremial N.° 1270; el Sindicato de Vendedores Ambulantes de Estadios Deportivos y Estaciones Terminales de Ferrocarriles con inscripción gremial N.° 2268 y el Sindicato de Vendedores Ambulantes con personería gremial N.° 1381.
2. 125. En sus comunicaciones de 10 de octubre de 2019, 26 de marzo y 29 de julio de 2020, 9 de agosto de 2021 y 25 de julio de 2022, la organización querellante indica que mediante la Resolución 534/2019 de fecha 2 de julio de 2019, el Estado le otorgó inscripción gremial al Sindicato Único de Trabajadores de Ferias de la República Argentina (SUTFRA) (antes denominado SUPOFEPRA), convirtiéndose en la primera organización gremial en nuclear la actividad feriante/puestera. La organización querellante indica que, según se desprende del texto de dicha resolución, se le permitió nuclear únicamente a trabajadores en relación de dependencia de la actividad en ferias, mercados y paseos de compras. La organización querellante considera que ello no es lógico ya que justamente se trata de actividades de la economía informal y no se puede pretender que en tal informalidad existan trabajadores bajo relación de dependencia. La organización querellante, que manifiesta representar a trabajadores independientes, feriantes/puesteros, que se encuentran en la economía informal, indica que conforme el expediente madre por el cual se le otorgó la inscripción gremial, quedó demostrado que el sector se encuentra subordinado económicamente. La organización querellante indica asimismo que el 13 de agosto de 2019 solicitó al Ministerio mediante el expediente EX-2019-72262421-APN-DGDMT, que se les permita nuclear a trabajadores independientes no asalariados y que con fecha 2 de enero de 2020 solicitó al Ministerio mediante el expediente EX-2020-00228330-APN-DGDMT que dicte una resolución al respecto.
3. 126. La organización querellante indica que el 2 de enero de 2020 también solicitó al Ministerio que le otorgara personería gremial (la organización querellante adjuntó una copia de dicha solicitud que cuenta con el sello de la mesa de entrada del Ministerio) y alega que el Ministerio viene dilatando sin fundamento lógico ni legal, de forma netamente arbitraria, el otorgamiento de personería gremial, pese a que el sector la necesita de forma urgente. La organización querellante indica que, el 16 de abril de 2022 informó al Ministerio acerca de la firma de un convenio colectivo de trabajo con un empresario de la actividad y solicitó su respectiva homologación a los efectos de que el mismo adquiriera carácter erga omnes. La organización querellante alega que el Ministerio rechazó el pedido de homologación del convenio colectivo de trabajo presentado, esgrimiendo que el sindicato no poseía personería gremial. La organización querellante anexó una copia de un informe técnico de la Asesoría Técnico Legal del Ministerio de fecha 21 de junio de 2022, que indica que el SUTFRA detenta simple inscripción gremial, no teniendo en consecuencia capacidad suficiente para negociar el convenio colectivo. En dicho informe se señala que, según lo establecido en la Ley de Negociación Colectiva N. 14250 y en la LAS, la organización con personería gremial es la que posee la capacidad negocial. La organización querellante indica que el Ministerio no tiene en cuenta que el SUTFRA es una organización sindical pionera en nuclear la actividad en ferias, mercados y paseos de compra y que no existe otra organización sindical ni con personería gremial ni con simple inscripción.

B. Respuesta del Gobierno

1. 127. En sus comunicaciones de 7 de agosto de 2019 y 7 de febrero de 2023, el Gobierno indica que la organización querellante no identifica en la queja de qué forma se ha limitado el ejercicio de su libertad sindical. El Gobierno indica que la organización querellante ha enviado varias comunicaciones y que en cada una de ellas ha utilizado términos diferentes que van desde la relación de dependencia, el trabajo independiente, la informalidad, el microemprendedurismo, la subordinación económica, el trabajo de interdependencia, eligiendo y destacando lo que más le conviene y realizando afirmaciones sin fundamentos y sin acompañar documentación alguna que avale dichas afirmaciones, por lo cual es imposible determinar el número de los afiliados que dice detentar. El Gobierno entiende asimismo que esta dificultad de conocer el universo de trabajadores y trabajadoras que dice representar supone el riesgo de avalar el encubrimiento de verdaderas relaciones de trabajo que acompañan procesos de incumplimiento de la ley laboral.
2. 128. El Gobierno indica que: i) en su primera comunicación, la organización querellante se refiere al escrito que presentó ante la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en el que afirmó que la organización sindical se encontraba integrada por trabajadores en su mayoría autónomos con trabajo de «interdependencia» o «trabajo autónomo dependiente económicamente», por el gran número de trabajadores informales o lo que en la actualidad se denomina «para subordinados» que si bien existe una dependencia económica de quienes se benefician de sus servicios no se hallan registrados como trabajadores en relación de dependencia, ii) en su segunda comunicación la organización querellante sostiene que el 2 de julio de 2019 el entonces Ministerio de Producción y Trabajo, actual Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, dictó la Resolución 534/2019 que otorgó la inscripción gremial al Sindicato Único de Trabajadores de Ferias de la República Argentina (SUTFRA), con carácter de asociación gremial de primer grado para agrupar a los trabajadores que presten servicio en relación de dependencia en ferias, paseos de compras y mercados municipales, con zona de actuación en distintas ciudades del país, iii) con posterioridad, la organización querellante indica haber demostrado una marcada subordinación económica en la que están inmersos los compañeros y señala que el Estado debería darles la solución que les traerá dignidad y reconocimiento como trabajadores independientes, iv) en otra comunicación, la organización querellante indica que en el expediente madre por el cual se les otorgó la inscripción gremial quedó demostrado que el sector se encuentra subordinado económicamente y v) en el marco de sus imprecisiones, la organización querellante expresa que también nuclea a trabajadores independientes.
3. 129. El Gobierno indica que de lo anterior parecería desprenderse que la organización querellante invoca la representación de todos los trabajadores del país citando una serie de estadísticas donde tampoco acredita la fuente de informaciones y que la imprecisión de la organización querellante hace imposible establecer cuál es su ámbito personal de representación.
4. 130. El Gobierno indica que, si bien la organización querellante afirma haber firmado un convenio colectivo de trabajo con empresarios de la actividad y que el Ministerio de Trabajo le habría rechazado el pedido de homologación esgrimiendo que no posee personería gremial, el Gobierno no cuenta con más información que esa afirmación de la organización, ni una referencia de los registros de los trabajadores que pretende representar. El Gobierno indica que se otorgó la inscripción al SUTFRA por el simple registro de 83 afiliados en relación de dependencia y que, para tener la facultad de negociar convenios colectivos de trabajo, deberá cotejar con las organizaciones del sector que esgriman la mayor representatividad con criterios objetivos. El Gobierno indica que algunos sindicatos se han presentado ante el Ministerio de Trabajo a fin de reservar los derechos que competerían a cada entidad sindical para la oportunidad prevista en el artículo 25 de la LAS (solicitud de la personería gremial), solicitando la realización del cotejo de representatividad con el SUTFRA. La LAS diferencia las organizaciones sindicales simplemente inscriptas de aquellas que tienen personería gremial (aquellas reconocidas por el Estado como las más representativas en su ámbito territorial) y según lo dispuesto en el artículo 31, inciso c), de la LAS, las organizaciones sindicales con personería gremial son las que tienen el derecho exclusivo de intervenir en negociaciones colectivas. El Gobierno indica que, de los registros obrantes en dicho Ministerio, no hay ninguna actuación administrativa que demuestre que el SUTFRA se haya presentado al cotejo objetivo para representar a los trabajadores en la negociación colectiva. El Gobierno indica asimismo que, conforme indica la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo, si bien el SUTFRA cuenta con mandato por el periodo que va desde el mes de octubre de 2019 a octubre de 2023, la entidad sindical atraviesa un grave conflicto institucional en el seno de la comisión directiva, encontrándose actualmente acéfala.
5. 131. El Gobierno manifiesta que viene orientando sus esfuerzos en promover los derechos de los trabajadores como elemento clave para alcanzar un crecimiento inclusivo y sostenible, prestando especial atención a la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva como derechos habilitantes promoviendo, también así, la transición de la economía informal a la economía formal. El Gobierno señala que la informalidad es un concepto amplio y que «la economía informal incluye a trabajadores asalariados y trabajadores por cuenta propia, trabajadores familiares y trabajadores que pasan de una situación a la otra; incluye a trabajadores que participan en sistemas de trabajo flexibles nuevos y que se encuentran en la periferia del núcleo empresarial o al final de la cadena de producción». El Gobierno indica que, en mayo del 2020, creó la Comisión de Controversias, Mediación y Planteos de la Economía de Subsistencia Básica con el objetivo de preservar la paz social y de garantizar el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida por medios que les aseguren condiciones de existencia digna, e indica que, entre otras facultades, dicha Comisión elabora informes y propuestas que tienden a la transición de la informalidad a la formalidad y a la transparencia.
6. 132. El Gobierno se refiere asimismo a la Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Nº 118/21 que establece que las personas que se desempeñan en el ámbito de la economía popular y de subsistencia básica podrán constituir asociaciones y ejercer los derechos que se le conceden en los términos de la resolución, una vez obtenida la pertinente inscripción. El Gobierno indica que se considera trabajadores de la economía popular y de subsistencia básica, entre otros, a los sujetos que se desempeñan de manera individual o colectiva, para generar un ingreso personal y familiar, ya sean trabajadores autónomos, prestadores de tareas eventuales, ocasionales, vendedores ambulantes, ocupantes de puestos callejeros, venta en pequeñas ferias, venta de artesanías, cuidado de automóviles, lustrado de zapatos y cooperativas de trabajo.
7. 133. El Gobierno indica que se creó en el ámbito del Ministerio de Trabajo, el Registro de Asociaciones de Trabajadores de la Economía Popular y de Subsistencia Básica y que la resolución que admita la inscripción otorgará la personería social para que la asociación pueda ejercer distintos derechos tales como representar a sus afiliados, en forma individual o colectiva y promover la participación de sus afiliados en todas las actividades que ayuden al tránsito de la informalidad a la formalidad. El Gobierno indica que la Secretaría de Trabajo tenga a su cargo la administración del mencionado Registro y que en el año 2022 se aprobó el Reglamento de Procedimiento del mismo.

C. Conclusiones del Comité

1. 134. El Comité observa que, en la queja presentada en el año 2018, la organización querellante, que manifiesta representar a trabajadores de la economía informal, concretamente a puesteros de outlets, ferias y paseos de compras, alega que el trámite que había iniciado un año antes para obtener su inscripción gremial no había concluido y que se le había señalado que debía existir relación de dependencia entre los afiliados y los empresarios que les alquilan o rentan los puestos. El Comité observa que, en comunicaciones posteriores, la organización querellante objeta la resolución ministerial del año 2019 que, si bien le otorgó inscripción gremial, le autorizó a nuclear únicamente a trabajadores que presten servicio en relación de dependencia, lo que considera ilógico por representar a trabajadores de la economía informal. El Comité toma nota de que la organización querellante indica que, si bien pidió al Ministerio que le permita nuclear a trabajadores sin relación de dependencia, no habría recibido respuesta al respecto. El Comité toma también nota de que la organización querellante, alega adicionalmente que, a pesar de ser pionera en nuclear la actividad en ferias, mercados y paseos de compra, el Ministerio viene dilatando sin fundamento alguno el otorgamiento de personería gremial (solicitada en 2020), y que, dado que no cuenta con personería gremial, su solicitud de homologación de un convenio colectivo de trabajo fue rechazada.
2. 135. El Comité toma nota de que el Gobierno, por su parte, manifiesta que: i) la organización querellante no indica de qué manera se ha limitado el ejercicio de su libertad sindical y en las distintas comunicaciones enviadas utiliza términos que van desde la relación de dependencia, el trabajo independiente, la informalidad, el microemprendedurismo, la subordinación económica, el trabajo de interdependencia, realizando afirmaciones sin fundamento y sin acompañar ninguna documentación, con lo cual es imposible establecer cuál es el ámbito personal de representación del SUTFRA y determinar el número de afiliados; ii) el 2 de julio de 2019 se otorgó mediante la Resolución 534/2019 la inscripción gremial al SUTFRA por el registro de «83 afiliados en relación de dependencia»; iii) para negociar convenios colectivos de trabajo, el SUTFRA debe cotejar con las organizaciones del sector que esgriman la mayor representatividad en función de criterios objetivos y en este caso algunos sindicatos ya se presentaron ante el Ministerio y han solicitado la realización del cotejo de representatividad con el SUTFRA para obtener la personería gremial y no consta que éste se haya presentado al cotejo, y iv) el SUTFRA atraviesa un grave conflicto institucional en el seno de la comisión directiva, encontrándose actualmente acéfala. El Comité también toma nota de las indicaciones del Gobierno de que ha venido tomando una serie de medidas para promover e impulsar el tránsito de la informalidad a la formalidad y asegurar los derechos de los trabajadores que se encuentran en situación de informalidad. El Gobierno se refiere, entre otras medidas, a la creación de la Comisión de Controversias, Mediación y Planteos de la Economía de Subsistencia Básica y del Registro de Asociaciones de Trabajadores de la Economía Popular y de Subsistencia Básica.
3. 136. El Comité observa que la organización querellante y el Gobierno concuerdan en que, en virtud de la Resolución ministerial 534/2019, el SUTFRA quedó inscripto como asociación gremial para agrupar a los trabajadores que presten servicio en relación de dependencia en Ferias, Paseos de Compras y Mercados Municipales El Comité observa, sin embargo, que la organización querellante objeta que se le haya señalado que debía existir relación de dependencia entre los afiliados y los empresarios que alquilan los puestos y que si bien solicitó que se le permita nuclear también a trabajadores sin relación de dependencia, no habría recibido respuesta al respecto. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno destaca que el sindicato no ha proporcionado documentación que permita establecer cuál es su ámbito personal de representación, el Comité observa que el Gobierno no se ha pronunciado sobre los elementos que impedirían que se le reconozca al SUTFRA el derecho de afiliar a la vez a trabajadores con y sin relación de dependencia del sector considerado.
4. 137. El Comité recuerda que pidió a un Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores autónomos puedan disfrutar plenamente de los derechos de sindicación, en particular del derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen conveniente y que, el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica la libre determinación de la estructura y la composición de estos sindicatos, [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 388 y 502]. Recordando asimismo que el criterio para determinar las personas cubiertas por el derecho sindical no se funda en el vínculo laboral con un empleador y que los trabajadores que no tengan contrato de trabajo puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes si así lo desean [véase Recopilación párrafo 330], el Comité espera que el Gobierno tome las medidas que sean necesarias para garantizar a todos los trabajadores de outlets, ferias y paseos de compras, sin ninguna distinción, el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
5. 138. En lo que respecta a la personería gremial que el SUTFRA habría solicitado en el año 2020, el Comité observa que, de la documentación presentada por el Gobierno se desprende que otras organizaciones sindicales se presentaron ante el Ministerio y solicitaron que se realizara un cotejo para determinar cuál de ellas es la más representativa en su ámbito territorial. El Comité observa que, si bien la organización querellante alega que hay una demora injustificada en el trámite de la personería gremial, según indica el Gobierno, el SUTFRA no se habría presentado a mencionado cotejo y, en consecuencia, al no contar con personería gremial, se habría rechazado la homologación del convenio colectivo. Observando que lo anterior parece denotar una falta de comunicación entre el SUTFRA y las autoridades ministeriales competentes, el Comité pide al Gobierno que entable un diálogo constructivo con todas las partes concernidas con miras a resolver las cuestiones relativas a la libertad sindical en el sector informal, así como resolver cuanto antes todos los aspectos relativos a la representatividad del SUTFRA. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendaciones del Comité

1. 139. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité espera que el Gobierno tome las medidas que sean necesarias para garantizar a los trabajadores sin ninguna distinción el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto y
   • b) el Comité pide al Gobierno que entable un diálogo constructivo con todas las partes concernidas con miras a resolver las cuestiones relativas a la libertad sindical en el sector informal, así como resolver cuanto antes los aspectos relativos a la representatividad del SUTFRA. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.