Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO400, October 2022

1. 110. La queja figura en una comunicación conjunta de la Confederación de Sindicatos Cristianos (CSC), la Federación General del Trabajo de Bélgica (FGTB) y la Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica (CGSLB), de 6 de diciembre de 2021. Por comunicación de 14 de enero de 2022, las organizaciones querellantes enviaron informaciones complementarias.
2. 111. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 24 de febrero de 2022.
3. 112. Bélgica ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 113. En su comunicación de 6 de diciembre de 2021, las organizaciones querellantes alegan que la Ley para la promoción del empleo y la defensa preventiva de la competitividad, de 26 de julio de 1996, en su forma enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017 (en adelante, «la Ley»), es contraria a los Convenios núms. 98 y 154 ratificados por Bélgica en 1953 y 1988, respectivamente. Las organizaciones indican que la Ley tiene por objeto introducir un mecanismo de moderación salarial para todo el sector privado (así como para algunas empresas económicas del sector público) en Bélgica, lo que se traduce en el establecimiento de un margen máximo disponible que se puede definir como el porcentaje máximo autorizado para los aumentos salariales que se negocian en todos los ámbitos de la concertación social (interprofesional, sectorial y de empresa). Aclaran que el concepto de aumento salarial comprende todas aquellas medidas que entrañan un costo para el empleador, salvo algunas excepciones detalladas de manera taxativa en el artículo 10 de la Ley, y que ese mecanismo no comprende únicamente los aumentos salariales en sentido estricto sino también el aumento de las cotizaciones sociales, que son la principal fuente de financiación de la seguridad social en Bélgica.
2. 114. Las organizaciones querellantes afirman que las modificaciones efectuadas en la Ley en 2017 endurecieron considerablemente el régimen de moderación salarial aplicable en Bélgica, puesto que, hasta entonces, las autoridades solo intervenían en ausencia de un acuerdo entre los interlocutores sociales sobre la evolución de los salarios, mientras que desde la reforma legal introducida en 2017, el mecanismo establecido por la Ley conlleva la intervención previa, sistemática e indefinida de las autoridades en las negociaciones relativas a la evolución de los salarios. Las organizaciones querellantes alegan que ese mecanismo socava gravemente el derecho a la negociación colectiva consagrado en los Convenios núms. 98 y 154, por cuanto restringe drásticamente los márgenes de negociación y, por tanto, también incide negativamente en la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria en todos los ámbitos de la concertación social. Las organizaciones querellantes también hacen referencia al proceso legislativo que dio lugar a la modificación de la Ley en 2017. A ese respecto, manifiestan que: i) el Gobierno de la época había celebrado consultas con los interlocutores sociales sobre la modificación de la Ley por conducto del Grupo de los 10, órgano informal de concertación social de ámbito interprofesional que agrupa a los líderes de las organizaciones sindicales y empresariales, pero esa consulta no se llevó a cabo a través del Consejo Nacional del Trabajo, órgano legalmente competente para prestar asesoramiento a las autoridades en materia social y laboral; ii) la consulta con los interlocutores sociales tuvo lugar en noviembre de 2016, en el mismo momento en que estos debían negociar el margen salarial para los años 2017-2018 y el acuerdo interprofesional para 2017-2018, de modo que la consulta menoscabó considerablemente el espíritu de las negociaciones; iii) los interlocutores sociales, obviamente, no pudieron lograr un consenso sobre esas modificaciones legislativas (que eran más favorables para el sector empresarial) y, por lo tanto, no pudieron expresar oficialmente su opinión, y iv) sin embargo, desde un inicio, las organizaciones sindicales expresaron fuertes críticas contra los planes del Gobierno, lo que no impidió que este llevara a cabo su proyecto de modificación de la Ley. Para concluir, las organizaciones querellantes manifiestan al respecto que las organizaciones de empleadores, que se habían manifestado a favor del proyecto del Gobierno, habían supeditado la celebración del acuerdo interprofesional para 2017-2018 (que contenía importantes disposiciones en materia social, al margen del ámbito salarial) a la votación parlamentaria de la ley modificatoria, razón por la que el acuerdo interprofesional para 2017-2018 se suscribió el 21 de marzo de 2017, dos días después de esa votación. Las organizaciones querellantes alegan que estos hechos demuestran la influencia de la Ley, modificada en 2017, en el proceso de negociación colectiva y el desequilibrio que suscita en ese sentido.
3. 115. A continuación, las organizaciones describen pormenorizadamente el mecanismo establecido por la Ley, en su versión enmendada en 2017, el cual consta de cuatro etapas sucesivas.
4. 116. Las organizaciones querellantes aclaran que el mecanismo comienza, en primer lugar, con la elaboración bienal, en los años pares, de un informe sobre la evolución del empleo y la competitividad por parte del Consejo Económico Central (CCE). Indican al respecto que los interlocutores sociales son miembros del CCE. Sin embargo, afirman que el artículo 5, 2), 1) de la Ley especifica que la primera parte del informe que se menciona en el párrafo 1 «se elabora bajo la responsabilidad de la secretaría del CCE y se refiere a los márgenes máximos disponibles para la evolución de los costos salariales» y que, si bien los interlocutores sociales son miembros del CCE, no forman parte de su secretaría, que actúa con total independencia. Las organizaciones querellantes indican posteriormente que los siguientes subpárrafos del artículo 5, 2) enumeran de manera exhaustiva todos los parámetros que la secretaría del CCE debe tener en cuenta para calcular el margen máximo disponible. Sostienen al respecto que: i) la secretaría del CCE no tiene, por tanto, libertad de acción para calcular el margen máximo disponible y está estrictamente sujeta a las disposiciones de la Ley, y ii) la Ley tampoco establece ningún papel institucional para los interlocutores sociales en la elaboración de la primera parte de ese informe.
5. 117. En segundo lugar, las organizaciones querellantes indican que el artículo 6, 1) de la Ley establece que «con carácter bienal, en los años impares, antes del 15 de enero, el acuerdo interprofesional de los interlocutores sociales fija, sobre la base del informe a que se refiere el artículo 5, 1), entre otras, distintas medidas para el empleo, así como el margen máximo para la evolución de los costos salariales durante los dos años de vigencia del acuerdo interprofesional» y que el artículo 6, 2) especifica que «el margen máximo para la evolución de los costos salariales, previsto en el párrafo primero, es como máximo el margen máximo disponible, tal como se dispone en el artículo 5, 2)». Las organizaciones querellantes afirman al respecto que los interlocutores sociales no pueden acordar un margen máximo para la evolución de los salarios que supere el margen máximo disponible establecido previamente por la secretaría del CCE sobre la base de los parámetros impuestos por la Ley y que, por tanto, el margen máximo para la evolución de los salarios que pueden pactar solo puede ser menor o igual a ese margen máximo disponible. Si los interlocutores sociales llegan a un acuerdo, «el margen […] se fija en un convenio colectivo que se celebra en el marco del Consejo Nacional del Trabajo». A continuación indican que el artículo 7 de la Ley también especifica que si los interlocutores sociales deciden de mutuo acuerdo exceder el margen máximo disponible que establezca el informe de la secretaría del CCE, las autoridades fijarán el margen máximo para la evolución de los costos salariales, de conformidad con el artículo 6, 1) y 2) de la Ley, es decir, sin exceder el margen máximo disponible que establezca el informe elaborado por la secretaría del CCE. Las organizaciones querellantes señalan al respecto que el margen máximo disponible es de alcance general, por cuanto se aplica a todos los ámbitos de la concertación social (interprofesional, sectorial y de empresa).
6. 118. Las organizaciones querellantes indican que el artículo 6, 3) de la Ley dispone que «en ausencia de consenso entre los interlocutores sociales en el plazo de dos meses desde la fecha del informe [del CCE], el Gobierno invitará a los interlocutores sociales a una consulta y formulará una propuesta de mediación, sobre la base de los datos contenidos en el informe». Si se logra un acuerdo al final de ese intento de conciliación, «el margen máximo para la evolución de los costos salariales se fija en un convenio colectivo que se celebra en el marco del Consejo Nacional del Trabajo».
7. 119. Las organizaciones querellantes señalan que, en caso de que fracase el procedimiento de conciliación descrito en el punto anterior, el artículo 7, 1), 1) de la Ley dispone que «en ausencia de acuerdo entre el Gobierno y los interlocutores sociales, en la meses siguientes a la convocatoria de los interlocutores sociales a la consulta a que se refiere el artículo 6, 3), el Rey fija, mediante un decreto objeto de deliberación en el Consejo de Ministros, el margen máximo para la evolución de los costos salariales, de conformidad con el artículo 6, 1) y 2)». Reiteran que el artículo 7, 2) de la Ley también especifica que, si los interlocutores sociales deciden de mutuo acuerdo exceder el margen máximo disponible que establezca el informe de la secretaría del CCE, las autoridades fijarán el margen máximo para la evolución de los costos salariales, de conformidad con el artículo 6, 1) y 2) de la Ley, es decir, sin exceder el margen máximo disponible que establezca el informe elaborado por la secretaría del CCE.
8. 120. Para concluir su descripción del mecanismo, las organizaciones querellantes afirman que el mecanismo introducido en virtud de la modificación de la Ley en 2017, aunque se pone en práctica con carácter periódico (cada dos años), tiene duración indefinida y, por tanto, se aplicará de manera recurrente sin ningún límite de tiempo.
9. 121. A continuación, las organizaciones querellantes detallan las razones por las que consideran que el mecanismo descrito, tras las modificaciones realizadas en 2017, sería contrario a los principios establecidos en los Convenios núms. 98 y 154. En concreto, afirman que: i) el procedimiento en cuestión establece una injerencia previa de las autoridades en la negociación colectiva y que, si bien el Comité de Libertad Sindical ya ha aceptado que las autoridades pueden intervenir después de que no se haya llegado a un acuerdo entre los interlocutores sociales, esos supuestos solo se refieren a casos en que las autoridades intervienen a posteriori; señalan que, en el presente caso, al fijarse de antemano un margen máximo disponible para la evolución de los salarios, la injerencia de las autoridades en el proceso de negociación colectiva se produce incluso antes de que se inicie la negociación colectiva y restringe considerablemente, desde el principio, el marco de las negociaciones en perjuicio de los intereses que defienden las organizaciones representativas de trabajadores; ii) el establecimiento unilateral por las autoridades de los parámetros para la determinar el incremento salarial máximo es contrario al criterio del Comité de Libertad Sindical, para el que «la determinación de los criterios a tener en cuenta por la partes para fijar los salarios […] es materia de negociación entre las mismas»; de hecho, los interlocutores sociales deberían estar facultados para determinar por sí mismos los parámetros que han de tenerse en cuenta a la hora de fijar el incremento salarial máximo; iii) esos parámetros y su aplicación se traducen en un margen máximo disponible tan restringido que las organizaciones representativas de empleadores apenas tienen interés en negociar; iv) las autoridades, al imponer unilateralmente los parámetros para calcular el incremento salarial máximo, sin ninguna excepción posible, y establecer de antemano de manera obligatoria un margen máximo disponible, socavan gravemente la autonomía de las partes en la negociación colectiva, con carácter permanente; las organizaciones querellantes añaden que el artículo 7, 2) de la Ley pone particularmente de manifiesto el obstáculo que entraña ese instrumento legislativo para la autonomía de las partes en la negociación, puesto que permite incluso que las autoridades anulen un posible acuerdo concertado entre los interlocutores sociales en el que se reconozca un incremento salarial máximo que sea superior al margen salarial máximo disponible calculado de conformidad con el artículo 5, 2) por la secretaría del CCE, y v) una vez que la evolución de los salarios está limitada por ley, las organizaciones representativas de empleadores apenas tienen interés en recurrir a la negociación colectiva, lo que crea un desequilibrio entre las partes e impide que se alcancen acuerdos equilibrados y satisfactorios para todas las partes interesadas.
10. 122. En vista de las consideraciones que anteceden, las organizaciones querellantes afirman que el mecanismo objeto de la presente queja repercute negativamente en la promoción de la negociación colectiva y, a ese respecto, mencionan la aplicación práctica del mecanismo desde 2017 e indican que: i) si bien en 2017-2018 se alcanzó un acuerdo interprofesional, que incluía los correspondientes incrementos salariales, ese acuerdo (materializado mediante la celebración del convenio colectivo núm.°119, suscrito el 21 de marzo de 2017 en el Consejo Nacional del Trabajo) se concertó en un contexto de gran desconfianza por parte de las organizaciones sindicales en relación con las nuevas disposiciones de la Ley de 26 de julio de 1996; ii) las organizaciones querellantes continuaron dirigiendo esas críticas vehementes contra el mecanismo en cuestión y no se logró llegar a un acuerdo interprofesional en materia salarial para el periodo 2019-2020; en consecuencia, el Gobierno tuvo que imponer el margen máximo para la evolución de los salarios mediante la aprobación de un Real Decreto; iii) asimismo, dado que las organizaciones sindicales no han podido aceptar el yugo impuesto por la Ley, no se ha llegado a ningún acuerdo interprofesional en materia salarial para el periodo 2021-2022; por tanto, el Gobierno tuvo que imponer otra vez el margen máximo para la evolución de los salarios mediante la aprobación de un Real Decreto, y iv) cabe temer que la próxima ronda de negociaciones interprofesionales prevista para el periodo 2023-2024 tampoco logre ser satisfactoria en lo tocante a la evolución de los salarios si no se modifica la Ley de 26 de julio de 1996 con el fin concreto de respetar los principios contenidos en el Convenio núm. 98.
11. 123. Con miras a ilustrar los efectos de la aplicación del mecanismo legislativo en la capacidad de los interlocutores sociales para acordar incrementos salariales, las organizaciones querellantes se refieren específicamente al sector de la horticultura. En ese sentido, afirman que: i) en el convenio del sector de la horticultura para los años 2017-2018 se preveía un alza salarial mayor para los trabajadores estacionales y ocasionales, con el fin de lograr para 2025 la armonización de esos salarios con el salario mínimo de la categoría inferior del subsector en cuestión; ii) el margen salarial máximo fijado para los años 2017-2018 en un incremento del 1,1 por ciento impide que se lleve a cabo esa armonización de los salarios, y iii) los interlocutores sociales que celebren acuerdos que excedan el margen salarial máximo impuesto están sujetos a las sanciones previstas en el artículo 9, 1), 4) a 6) de la Ley, que establece que «se podrá imponer una multa administrativa de 250 a 5 000 euros al empresario que no cumpla con la obligación [de no exceder el margen salarial máximo autorizado]. [...] La multa se multiplica por el número de trabajadores afectados, hasta un máximo de 100 trabajadores».
12. 124. En su comunicación adicional de 14 de enero de 2022, las organizaciones querellantes se refieren en primer lugar a la situación de una empresa del sector de vales de servicio (servicios en el sector de la economía del cuidado remunerados mediante un vale reconocido por el Estado) para ilustrar los efectos restrictivos del mecanismo legal de defensa de la competitividad a la hora de aplicar los convenios colectivos en los ámbitos sectorial y de empresa. Las organizaciones querellantes indican que en Bélgica existe un sistema que concede reducciones temporales de las cotizaciones a la seguridad social para las empresas que introducen una reducción colectiva de las horas de trabajo por tiempo indefinido. En ciertas condiciones, los salarios de los trabajadores a tiempo parcial también se deben equiparar si se reducen colectivamente las horas de trabajo. Sin embargo, la empresa en cuestión no ajustó los salarios de muchos trabajadores a tiempo parcial, a pesar de beneficiarse de reducciones en las cotizaciones a la seguridad social. Las organizaciones querellantes indican que la empresa no estaba dispuesta a aportar una solución por su parte. Las organizaciones sindicales, con el fin de eliminar esa práctica desleal, exigieron y consiguieron, durante las negociaciones sectoriales de 2019-2020 en el sector de vales de servicio, que se incluyera en el convenio colectivo sectorial la obligación de que las empresas equipararan los salarios de los trabajadores a tiempo parcial en caso de que redujeran colectivamente las horas de trabajo. Las organizaciones querellantes manifiestan que la empresa en cuestión se niega a aplicar ese convenio sectorial por considerar que es contrario a la Ley de 26 de julio de 1996, y que está dispuesta a hacer valer esa posición ante los tribunales en caso de que los sindicatos emprendan acciones legales para lograr la aplicación del convenio sectorial libremente negociado por los interlocutores sociales.
13. 125. A continuación, las organizaciones querellantes se remiten de nuevo a los parámetros establecidos por la Ley para calcular el margen máximo disponible para la evolución de los costos salariales. Después de haber reiterado que, conforme a la Ley, en su versión enmendada en 2017, los interlocutores sociales no tienen competencia para determinar esos parámetros, lo que sería contrario a los Convenios núms. 98 y 154, las organizaciones querellantes alegan la inadecuación de los criterios elegidos, destacando en particular que: i) la situación relativa del costo laboral por hora de Bélgica en comparación con el de los países vecinos está distorsionada, dado que no se tienen en cuenta la reducción de las cotizaciones de los empleadores ni los subsidios salariales que se abonan con fondos públicos, y ii) solo se comparan los costos salariales absolutos por hora, sin tomar en consideración la productividad laboral, que es más alta en Bélgica que en los países vecinos. Las organizaciones querellantes añaden que si bien los interlocutores sociales lograron pactar un aumento escalonado del salario mínimo del 5 por ciento entre 2022 y 2026, ese acuerdo no será suficiente para compensar el retraso causado por la política de moderación salarial que dio lugar a una disminución del 4 por ciento del salario mínimo interprofesional real entre 2009 y 2019.
14. 126. Finalmente, las organizaciones querellantes manifiestan que el mecanismo de fijación de salarios en el ámbito interprofesional debería tener carácter indicativo en vez de obligatorio, como ocurría antes de la reforma de 2017. En concreto, afirman que: i) la rigidez generada por la Ley actual no permite responder a las realidades económicas, a veces muy diferentes según el sector, y que una norma salarial indicativa permitiría dejar margen para la convergencia en los sectores de bajos salarios, sobre todo en caso de incremento de los salarios mínimos y de operaciones destinadas a crear o mantener puestos de trabajo mediante la reducción de las horas de trabajo que lleven aparejada la conservación de los salarios, y ii) antes de la reforma de 2017, los ligeros sobrecostos en determinados sectores o empresas siempre se compensaban con acuerdos salariales más limitados en otros sectores, de manera que nunca se superó la norma salarial de manera global entre 1996 y 2017.

B. Respuesta del Gobierno

1. 127. En su comunicación de 24 de febrero de 2022, el Gobierno informa en primer lugar sobre la historia, los motivos y los mecanismos de la Ley de 25 de julio de 1996. El Gobierno indica que, en el marco de la integración de Bélgica en la Unión Económica y Monetaria Europea y en la zona del euro, el Parlamento belga votó en 1996 la adopción de la Ley, con el fin de evitar pérdidas de competitividad en lugar de tener que corregirlas a posteriori, como había sucedido en el contexto de la legislación anterior. El Gobierno especifica que, cada año impar, antes del 15 de enero, sobre la base del informe a que se refiere el artículo 5, 1) de la Ley, el acuerdo conjunto de los interlocutores sociales determina principalmente las medidas a favor del empleo y el margen máximo para la evolución de los costos salariales en los dos años que abarca ese convenio. Aclara que, en ese contexto, es necesario distinguir entre el procedimiento de cálculo del margen máximo disponible, por un lado, y el procedimiento de fijación del margen máximo para la evolución de los costos salariales, por otro.
2. 128. En cuanto al cálculo del margen máximo disponible para la evolución de los costos salariales, el Gobierno indica que: i) el procedimiento, modificado significativamente en 2017, prevé la intervención de la secretaría del CCE, que elabora bienalmente, en los años pares, un informe sobre los márgenes máximos disponibles para la evolución de los costos salariales y la diferencia de los costos salariales de Bélgica en comparación con los tres países vecinos de referencia (Alemania, Francia y Países Bajos); ii) al calcular el margen máximo disponible, la secretaría del CCE deberá ceñirse a las disposiciones legales que figuran en el artículo 5 mencionado, sin que exista posibilidad de aplicar excepciones, y iii) los procedimientos y los cómputos que debe realizar el CCE al amparo de ese nuevo artículo 5 incluyen, entre otras, medidas cautelares (margen de seguridad), medidas para reducir la diferencia salarial acumulada desde 1996 (plazo de corrección) y medidas para tener en cuenta, a saber, además de previsiones en cuanto a los cambios que se producirán en los dos años siguientes, la evolución de los costos salariales que se ha constatado en los dos últimos años, mediante la comparación de esos datos con los de los países de referencia en cada ocasión. El Gobierno agrega que la reforma realizada en 2017 en ese mecanismo pretendía, como se indica en el resumen introductorio del proyecto de ley, «eliminar la diferencia de los costos salariales con respecto a nuestros tres países vecinos antes de que finalice la legislatura, de manera concertada con los interlocutores sociales».
3. 129. En lo que respecta al procedimiento por el que se fija el margen máximo disponible para la evolución de los costos salariales, el cual se describe en los artículos 6 y 7 de la Ley, el Gobierno indica que: i) los interlocutores sociales toman la iniciativa de la negociación sobre la base del informe del CCE; ii) después de la reforma de 2017, su acuerdo debe concretarse en un convenio colectivo que se celebra en el marco del Consejo Nacional del Trabajo, y iii) el Gobierno federal interviene solo en caso de que las negociaciones fracasen, a través de una propuesta de mediación, y el margen máximo para la evolución de los costos salariales, en ausencia de un acuerdo entre los interlocutores sociales, se fija en virtud de un Real Decreto objeto de deliberación en el Consejo de Ministros. En vista de las consideraciones que anteceden, el Gobierno manifiesta que: i) los interlocutores sociales siguen manteniendo la iniciativa de las negociaciones para determinar el margen máximo para la evolución de los costos salariales, aunque estén condicionadas; ii) aunque el Gobierno también puede intervenir cuando el acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales no se ajuste al margen máximo fijado por el CCE, en ese caso todavía es posible establecer un diálogo, y iii) cabe subrayar que el propio Gobierno se compromete a respetar la norma fijada por el CCE, lo que significa que si la norma se establece en un determinado porcentaje, este se respetará, independientemente de su valor. El Gobierno manifiesta también que los sucesivos reales decretos adoptados desde 2011 en los que se fijaba unilateralmente la norma salarial fueron adoptados cada vez más tarde durante sus respectivos años para dejar a los interlocutores sociales todas las posibilidades de llegar a un acuerdo (28 de marzo para el Real Decreto 2011, 28 de abril para el Real Decreto 2013, 19 de abril para el Real Decreto 2019 y 30 de julio para el Real Decreto 2021).
4. 130. Asimismo, el Gobierno añade que el margen máximo para la evolución de los costos salariales no puede excederse en los convenios laborales de ámbito intersectorial, sectorial, de empresa o individual. El incumplimiento del margen máximo para la evolución de los costos salariales podrá ser objeto de control por los servicios de inspección social, que podrán levantar acta en caso de infracción. Sin embargo, solo se prevé una sanción administrativa para el empleador individual que no haya respetado el margen máximo para la evolución de los costos salariales. Las organizaciones de empleadores o de trabajadores que celebren convenios que excedan el margen máximo para la evolución de los costos salariales no podrán ser sancionadas.
5. 131. El Gobierno manifiesta que, en 1996, la Ley introdujo una forma avanzada de coordinar los costos salariales en el sistema belga de fijación de salarios y negociación colectiva, contexto en que ese instrumento se utiliza para equilibrar los siguientes objetivos macroeconómicos: i) defender la competitividad basada en los costos en una economía globalizada y en el euromercado (en los que ya no es posible devaluar la moneda); ii) impulsar el empleo en un país sumamente dependiente de las exportaciones, y iii) la obtención por el factor trabajo de una parte justa del ingreso nacional creciente a través de negociaciones sectoriales (con un efecto positivo en el consumo interno).
6. 132. El Gobierno también afirma que, en varios estudios internacionales recientes, realizados en particular por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, se ha subrayado la importancia de esa coordinación, sobre todo con respecto a las desigualdades sociales. Por tanto, Bélgica es un país donde la desigualdad salarial es extremadamente baja y esa desigualdad se ha mantenido muy estable.
7. 133. El Gobierno indica que esa forma de coordinación se utiliza en un sistema institucional que facilita significativamente las negociaciones (salariales) colectivas y sectoriales y que cuenta con un sistema muy desarrollado de determinación de los salarios básicos sectoriales por convenios colectivos mediante escalas salariales sectoriales y una indexación salarial garantizada por convenio. El Gobierno desea destacar que es importante que no se considere el instrumento de forma aislada, sino que se perciba la forma en que se integra en un conjunto más amplio de instituciones y reglamentación que estructuran y facilitan el sistema belga de negociación colectiva.
8. 134. A continuación, el Gobierno se refiere a la repercusión de la Ley en su versión enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017 sobre el derecho a la negociación colectiva libre e independiente. A ese respecto, manifiesta que: i) el procedimiento legal establece un equilibrio entre el objetivo de defensa preventiva de la competitividad y la promoción del empleo al garantizar la inclusión de los interlocutores sociales en cada etapa del proceso; ii) el procedimiento legal deja en manos de los interlocutores sociales la determinación, a través de la negociación colectiva, del margen máximo para el incremento de los costos salariales, y el Gobierno solo está facultado a intervenir en ausencia de consenso entre los interlocutores sociales o en caso de incumplimiento del marco jurídico; iii) la falta de consenso entre los interlocutores sociales en el ámbito intersectorial puede acabar dando lugar al bloqueo de la negociación colectiva en los ámbitos inferiores, y a ese respecto el Comité de Libertad Sindical ha admitido que llega un momento en las negociaciones en que, tras conversaciones prolongadas y sin éxito, puede estar justificada la intervención de las autoridades, cuando se torna evidente que ese estancamiento no puede resolverse sin una iniciativa de su parte; iv) a pesar de las críticas a la modificación legislativa efectuada en 2017, los interlocutores sociales pudieron llegar a un acuerdo para el periodo 2017-2018 conforme a las nuevas disposiciones legales, si bien es cierto que, durante las dos rondas de negociación siguientes, los interlocutores sociales no lograron alcanzar un acuerdo en el marco de la Ley en su versión enmendada, y v) los datos estadísticos disponibles ponen de manifiesto que el número de convenios colectivos celebrados en el ámbito sectorial no ha disminuido desde 2017 y que todavía se aborda una gran diversidad de temas en ellos.
9. 135. Seguidamente, el Gobierno manifiesta que el mecanismo legal para calcular el margen máximo para la evolución de los costos salariales no incluye todos los elementos relacionados con los costos salariales en la medida en que, conforme al artículo 10 de la Ley, para el cálculo de los costos salariales no se tienen en cuenta los siguientes elementos: i) las participaciones en los beneficios, según se definen en la Ley; ii) los incrementos de la masa salarial resultantes del aumento en el número de empleados equivalentes a tiempo completo; iii) los pagos en efectivo o en acciones o participaciones a los trabajadores, en aplicación de la Ley relativa a la participación de los trabajadores en el capital de las empresas y al establecimiento de una prima por beneficios para los trabajadores, de 22 de mayo de 2001; iv) las cotizaciones abonadas en el marco de planes de pensiones que cumplan las condiciones establecidas en la Ley sobre Pensiones Complementarias, de 28 de abril de 2003; v) las primas únicas a la innovación a que se refiere el artículo 28 de la Ley de 3 de julio de 2005, y vi) el bono corona para respaldar temporalmente el poder adquisitivo de los trabajadores, con un importe máximo de 500 euros, incluido en el Real Decreto de 21 de julio de 2021, y que puede ser negociado en los ámbitos sectorial, de empresa o individual.
10. 136. El Gobierno recuerda a continuación que las indexaciones y los aumentos relaciones con la escala salarial están garantizados por la Ley de 1996, de modo que el incremento salarial que se establezca en el mecanismo legal objeto de la presente queja se sumará a las indexaciones y los aumentos relacionados con la escala salarial. En ese sentido, Bélgica es, a diferencia de sus tres países vecinos de referencia, el único que dispone de un mecanismo automático de indexación salarial garantizado por convenio. El procedimiento establecido por Ley desde 1996 se aplica bienalmente. En cada ronda de negociación se concreta una nueva norma que se calcula a partir de distintos elementos económicos objetivos y, por lo tanto, esa norma tiene un carácter temporal y variable.
11. 137. A modo de conclusión, el Gobierno manifiesta finalmente que: i) como reconocen las organizaciones querellantes, el proceso otorga la tarea de fijar la norma salarial a los interlocutores sociales, quienes conservan un papel protagonista en su determinación; ii) aunque la negociación colectiva está regulada por ley, se adoptan numerosas medidas con el fin de mantener el nivel de vida de los trabajadores; iii) cabe destacar la importancia del mecanismo de indexación de salarios, la cual se garantiza por convenio en el marco de la protección del poder adquisitivo de los trabajadores belgas; iv) los aumentos relacionados con la escala salarial siguen estando autorizados y el artículo 10 de la Ley establece que determinados elementos no se tienen en cuenta para calcular la evolución de los costos salariales, de manera que los interlocutores sociales mantienen su libertad de negociación con respecto a los elementos salariales, y v) se aspira a lograr una concertación social en relación con otros temas, puesto que la negociación colectiva no se limita a la negociación salarial.

C. Conclusiones del Comité

1. 138. El Comité observa que el presente caso se refiere a la Ley para la promoción del empleo y la defensa preventiva de la competitividad, de 26 de julio de 1996, en su forma enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017, en virtud de la cual, bienalmente, se adopta en el ámbito intersectorial, con la participación de los interlocutores sociales, una norma salarial que consiste en la fijación de un margen máximo para la evolución de los costos salariales que se aplica más adelante en los distintos ámbitos de negociación colectiva del país. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes, según los cuales esa Ley, en particular desde su revisión en 2017, restringe drásticamente la posibilidad de que los interlocutores sociales negocien libremente la evolución de los salarios para los trabajadores del sector privado y, por lo tanto, es contraria al principio de negociación colectiva libre y voluntaria consagrado en los instrumentos de la OIT ratificados por Bélgica. El Comité constata que, por su parte, el Gobierno sostiene que el mecanismo, cuyo objetivo es lograr un equilibrio entre la defensa preventiva de la competitividad y la promoción del empleo, sigue atribuyendo un papel significativo a los interlocutores sociales a la hora de determinar la evolución de los salarios y que la Ley en cuestión no puede evaluarse por separado de todo el sistema belga de relaciones colectivas, que reconoce un lugar destacado para la negociación y la concertación entre los interlocutores sociales.
2. 139. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el mecanismo legal mencionado lleva aparejada, en particular desde la reforma de 2017 que las organizaciones de trabajadores habían rechazado, una intervención previa, sistemática e indefinida de las autoridades públicas en las negociaciones relativas a la evolución de los salarios en el sector privado. El Comité observa que las organizaciones querellantes afirman en particular que: i) las negociaciones en el ámbito intersectorial entre los interlocutores sociales, establecidas por la Ley desde 1996, sobre la definición bienal de un margen máximo para la evolución de los costos salariales, han ido precedidas, desde la reforma de 2017, de un informe elaborado por la secretaría del CCE en el que se calcula, a partir de los criterios enumerados taxativamente por la Ley y sin la participación de los interlocutores sociales, ese margen máximo; ii) esos criterios de cálculo impuestos unilateralmente por la Ley están distorsionados, dado que no se tienen en cuenta la reducción de las cotizaciones de los empleadores ni los subsidios salariales que se abonan con fondos públicos, ni tampoco la productividad laboral y, por lo tanto, no permiten comparar con precisión el costo real de la mano de obra entre Bélgica y sus países vecinos; iii) durante las negociaciones intersectoriales posteriores al cálculo realizado por la secretaría del CCE, los interlocutores sociales están obligados a respetar el margen definido y no pueden acordar un nivel superior de incremento máximo de los costos salariales; iv) en caso de que los interlocutores sociales decidan exceder el margen máximo calculado por la secretaría del CCE, su acuerdo será anulado por las autoridades, que definirán unilateralmente el margen máximo disponible de conformidad con el cálculo realizado por la secretaría del CCE, y v) bajo pena de sanción, se impone el margen máximo para la evolución de los costos salariales en todos los ámbitos sucesivos de negociación (sectorial y de empresa).
3. 140. El Comité observa que las organizaciones querellantes afirman que el mecanismo de moderación salarial descrito: i) restringe considerablemente de entrada el marco de negociación en perjuicio de los intereses defendidos por las organizaciones de trabajadores, y reduce el interés de las organizaciones representativas de los empleadores en recurrir a la negociación colectiva, lo que crea un desequilibrio entre las partes; ii) socava gravemente y con carácter permanente la autonomía de las partes en la negociación colectiva, al imponer unilateralmente los parámetros para calcular el incremento salarial máximo, sin ninguna excepción posible, y al permitir que las autoridades establezcan de antemano de manera obligatoria un margen máximo disponible; iii) repercute negativamente en la promoción de la negociación colectiva, como demuestra la ausencia de acuerdos salariales interprofesionales para los periodos 2019-2020 y 2021-2022, casos en los que se impuso el margen máximo para las actualizaciones salariales de forma unilateral por parte de las autoridades mediante reales decretos, como prevé la legislación en ese supuesto; iv) impide, por ejemplo en el caso de la horticultura, la aplicación de acuerdos sectoriales destinados a revaluar los salarios de categorías de trabajadores especialmente vulnerables, como los trabajadores estacionales o los trabajadores ocasionales, y v) por norma general, no permite que los diferentes sectores de actividad respondan a las realidades económicas, a veces muy diferentes, a las que se enfrentan, y no deja suficiente margen para los reajustes en los sectores de bajos salarios, lo que subraya que sería preferible una norma indicativa a ese respecto.
4. 141. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno recuerda en primer lugar que el mecanismo legal para fijar el margen máximo para la evolución de los costos salariales tiene como finalidad principal la defensa de la competitividad basada en los costos en una economía globalizada y en el euromercado e impulsar el empleo en un país sumamente dependiente de las exportaciones en el que se registran diferencias en los costos salariales con respecto a sus vecinos directos. El Comité observa que, después de describir sucesivamente las diferentes etapas del mecanismo legal, el Gobierno afirma que: i) los interlocutores sociales, a pesar de estar ciertamente condicionados por la Ley y tener que basarse en el informe de la secretaría del CCE, mantienen la iniciativa de las negociaciones de la norma salarial; ii) el Gobierno federal interviene solo para fijar la norma salarial en caso de que las negociaciones entre los interlocutores sociales fracasen, a través de una propuesta de mediación; iii) aunque el Gobierno también puede intervenir cuando el acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales no se ajuste al margen máximo fijado por el CCE, siempre es posible establecer un diálogo; iv) si bien no se pudieron alcanzar acuerdos durante las dos siguientes rondas de negociaciones, los interlocutores sociales lograron, en el marco del mecanismo reformado en 2017, adoptar por consenso el margen máximo para la evolución de los costos salariales para el periodo 2017-2018, y v) la norma salarial adoptada, ya sea por acuerdo de los interlocutores sociales o por Real Decreto, se aplica durante dos años y, por tanto, no tiene carácter permanente.
5. 142. El Comité observa que el Gobierno manifiesta asimismo que el mecanismo legal para calcular el margen máximo de evolución de los costos salariales no incluye todos los elementos relacionados con los costos salariales, dado que, conforme al artículo 10 de la Ley, para el cálculo de los costos salariales no se tienen en cuenta los siguientes elementos: i) las participaciones en los beneficios, según se definen en la Ley; ii) los incrementos de la masa salarial resultantes del aumento en el número de empleados equivalentes a tiempo completo; iii) los pagos en efectivo o en acciones o participaciones a los trabajadores, en aplicación de la Ley relativa a la participación de los trabajadores en el capital de las empresas y al establecimiento de una prima por beneficios para los trabajadores, de 22 de mayo de 2001; iv) las cotizaciones abonadas en el marco de planes de pensiones que cumplan las condiciones establecidas en la Ley sobre Pensiones Complementarias, de 28 de abril de 2003; v) las primas únicas a la innovación a que se refiere el artículo 28 de la Ley de 3 de julio de 2005, y vi) el bono corona para respaldar temporalmente el poder adquisitivo de los trabajadores, con un importe máximo de 500 euros, incluido en el Real Decreto de 21 de julio de 2021.
6. 143. El Comité observa que el Gobierno indica a continuación que las indexaciones de los salarios y los aumentos relacionados con la escala salarial (es decir, el aumento salarial existente en función de la antigüedad, la edad, los ascensos normales o los cambios individuales de categoría, previstos en un convenio colectivo) están garantizados por la Ley, de modo que el incremento salarial que se establezca en el mecanismo legal objeto de la presente queja se sumará a las indexaciones y los aumentos relacionados con la escala salarial. El Gobierno manifiesta a ese respecto que, entre sus vecinos, Bélgica es el único país que tiene un mecanismo automático de indexación salarial garantizado por convenio. Para concluir, el Comité observa que el Gobierno indica que: i) la coordinación de la norma salarial en el ámbito intersectorial, objeto del presente caso, no puede examinarse por separado del sistema institucional en el que se encuadra, el cual facilita significativamente las negociaciones (salariales) colectivas y sectoriales y cuenta con un sistema muy desarrollado de determinación de los salarios básicos sectoriales por convenios colectivos; ii) los datos estadísticos disponibles ponen de manifiesto que el número de convenios colectivos celebrados en el ámbito sectorial no ha disminuido desde 2017 y que todavía se aborda una gran diversidad de temas en ellos, y iii) se aspira a lograr una concertación social en relación con otros temas, puesto que la negociación colectiva no se limita a la negociación salarial.
7. 144. El Comité toma debida nota de los distintos elementos proporcionados por las partes. Observa que, según las descripciones concordantes de las organizaciones querellantes y del Gobierno, el mecanismo de fijación de la norma salarial en el ámbito intersectorial, establecido en 1996 y reformado en 2017, que tiene por objeto establecer por un periodo de dos años el margen máximo para la evolución de los costos salariales, consta de las siguientes etapas: i) todos los años pares, la secretaría técnica del CCE calcula ese margen máximo a partir de los criterios enumerados taxativamente en el artículo 5 de la Ley; ii) sobre la base de ese cálculo, los interlocutores sociales inician negociaciones para fijar el margen máximo, y su posible acuerdo se recoge en un convenio colectivo nacional (artículo 6, 2) de la Ley); iii) en caso de que no se logre un acuerdo en las negociaciones, el Gobierno facilita un proceso de consulta y mediación entre los interlocutores sociales (artículo 6, 3) de la Ley), y iv) en caso de que la mediación fracase, corresponde al Gobierno fijar el margen máximo y su decisión da lugar a la adopción por el Consejo de Ministros de un real decreto (artículo 7, 1) de la Ley). El Comité constata que las partes también están de acuerdo en que tanto los interlocutores sociales, en el caso de que estos celebren un acuerdo, como el Gobierno, en el caso de la adopción de un real decreto, no pueden exceder el margen calculado al inicio del proceso por la secretaría del CCE (artículo 7 de la Ley) y que el margen finalmente fijado es de aplicación general en los distintos ámbitos de negociación bajo pena de sanción de los empleadores de que se trate.
8. 145. El Comité observa que, si bien el mecanismo descrito forma parte de una práctica establecida de concertación salarial en el ámbito intersectorial, cuyos resultados se aplican posteriormente a los distintos ámbitos de negociación existentes en el país, la reforma realizada en 2017 modificó de manera considerable distintos aspectos del mecanismo. A ese respecto, el Comité observa que el Gobierno reconoce la existencia de límites a la libertad de negociación de los interlocutores sociales en relación con la evolución de los salarios, sobre todo debido a la obligación de respetar el margen máximo calculado al inicio del proceso por la secretaría del CCE. El Comité observa, sin embargo, que la percepción de las partes diverge, por un lado, en relación con el alcance de las restricciones impuestas a la autonomía de las partes y, por otro, en lo que atañe al carácter temporal o no de esos límites.
9. 146. En relación con el primer punto, el Comité constata que, según lo indicado por las partes, los interlocutores sociales no pueden, en virtud de la legislación vigente, acordar una norma salarial que prevea un incremento superior al margen máximo para la evolución de los costos salariales establecido de antemano por la secretaría técnica del CCE, calculado sobre la base de los criterios enumerados taxativamente por la Ley. A ese respecto, el Comité observa que el artículo 2 de la Ley define la evolución de los costos salariales como «el incremento en términos nominales del costo laboral promedio por trabajador en el sector privado» y que, en ese contexto, el costo laboral se define en la misma disposición como «toda remuneración en dinero o en especie pagada por los empleadores a sus empleados en retribución del trabajo realizado por estos últimos durante el periodo de referencia (…)». El Comité, si bien toma debida nota de que el artículo 10 de la Ley establece que determinados incrementos de la masa salarial, enumerados de forma exhaustiva, no entran en el cómputo del margen máximo, observa que los elementos descritos indican la existencia de una restricción significativa de la capacidad de los interlocutores sociales para negociar de forma autónoma la evolución del nivel de los salarios en el sector privado. En ese sentido, el Comité recuerda que ha considerado que corresponde a las partes determinar los temas a negociar y que la determinación de los criterios a tener en cuenta por las partes para fijar los salarios (alza del costo de la vida, productividad, etc.) es materia de negociación entre las mismas y no corresponde al Comité expedir una opinión sobre los mismos [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1289 y 1465]. Recordando que Bélgica ha ratificado los Convenios núms. 98 y 154, el Comité subraya además que considera que las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio núm. 98; como método particularmente adecuado para remediar este género de situaciones se dispone del procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de común acuerdo, líneas directrices en materia de negociación colectiva [véase Recopilación, párrafo 1290].
10. 147. En cuanto al carácter temporal o no de los límites a la libre negociación del margen máximo de la evolución de los costos salariales descritos anteriormente, el Comité observa que, si bien la norma salarial adoptada cada dos años no es, por definición, de carácter permanente, el mecanismo que permite establecerla y que es objeto de la presente querella se aplica continuamente en el tiempo por cuanto, conforme a la legislación vigente, rige por tiempo indefinido los ejercicios sucesivos de fijación del margen máximo para la evolución de los costos salariales. A ese respecto, y teniendo debidamente en cuenta las características del presente caso (participación de los interlocutores sociales en la fijación del margen máximo, posibilidad de negociar ciertos aspectos puntuales de la remuneración aparte del referido margen mecanismo de indexación salarial), el Comité recuerda que ha considerado que si en virtud de una política de estabilización un Gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un periodo razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores [véase Recopilación, párrafo 1456].
11. 148. En vista de las consideraciones que anteceden y teniendo debidamente en cuenta la tradición de concertación que caracteriza las relaciones laborales colectivas en Bélgica, el Comité pide al Gobierno que, en plena consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas necesarias para garantizar que los interlocutores sociales puedan decidir libremente los criterios sobre los que basar sus negociaciones sobre la evolución de los salarios en el ámbito intersectorial y los resultados de esas negociaciones. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación.

Recomendación del Comité

1. 149. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité pide al Gobierno, en plena consulta con los interlocutores sociales que adopte las medidas necesarias, para garantizar que los interlocutores sociales puedan decidir libremente los criterios sobre los que basar sus negociaciones sobre la evolución de los salarios en el ámbito intersectorial y los resultados de esas negociaciones. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación.