Definitive Report - REPORT_NO392, October 2020

1. 406. La queja figura en una comunicación de fecha 10 de junio de 2019, presentada por el Syndicat des Métallos. El Congreso del Trabajo del Canadá (CLC), por una parte, e IndustriALL Global Union y la Federación de Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (FTQ), por otra, respaldaron la queja por sendas comunicaciones de 18 de junio y 17 de julio de 2019.
2. 407. El Gobierno del Canadá envió, por comunicación de fecha 9 de enero de 2020, las observaciones del gobierno de Quebec formuladas el 23 de diciembre de 2019.
3. 408. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 409. En su comunicación de fecha 10 de junio de 2019, la organización querellante alega que, mediante declaraciones públicas de su Primer Ministro pronunciadas entre el 1.º de abril y el 3 de junio de 2019, el gobierno de Quebec ha obstaculizado actividades lícitas realizadas en defensa de los intereses de los trabajadores y ha incumplido su obligación de respetar y promover la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.
2. 410. La organización querellante explica que la empresa Aluminerie de Bécancour, Inc. (en adelante «la empresa») es un empleador que produce aluminio de primera fusión en un establecimiento situado en la ciudad de Bécancour (provincia de Quebec). La empresa pertenece a dos empresas multinacionales, Alcoa (en un 74,9 por ciento) y Rio Tinto (en un 25,1 por ciento), y emplea en su establecimiento a más de 1 200 trabajadores, de los cuales unos 1 030 están sindicados y sujetos a tres convenios colectivos. En 2018, el dueño mayoritario de la empresa registró, en el conjunto de sus establecimientos, un volumen de negocios de 13 400 millones de dólares de los Estados Unidos.
3. 411. La organización querellante también explica que United Steelworkers (organización de trabajadores también conocida, en Quebec, como Syndicat des Métallos) congrega unos 800 000 miembros en todo el continente norteamericano, incluidos 60 000 trabajadores y trabajadoras en Quebec, distribuidos en más de 600 emplazamientos de trabajo. La sección local 9700 del Syndicat des Métallos (en adelante «el sindicato») es el representante legal reconocido por el conjunto de los trabajadores sindicados de la empresa para negociar la renovación de los tres convenios colectivos vencidos desde el 22 de noviembre de 2017.
4. 412. Según la organización querellante, el 22 de diciembre de 2017, cuando las negociaciones progresaban a buen ritmo, la empresa decidió romperlas presentando una oferta definitiva de renovación de dichos convenios colectivos, a fin de que se sometiese a votación de los trabajadores. Los días 9 y 10 de enero de 2018, la oferta fue presentada a la asamblea de trabajadores sindicados, que la rechazaron. El 11 de enero de 2018, la empresa decretó un cierre patronal y privó, así, de empleo a todos sus trabajadores sindicados. Aunque la empresa decidió cerrar de inmediato dos de las tres series de tanques de su fundición de aluminio, prosiguió sus operaciones, al menos parcialmente, recurriendo a los servicios de ejecutivos y, en menoscabo de las disposiciones legales aplicables, de esquiroles.
5. 413. Según la organización querellante, aunque las leyes aplicables en Quebec obligan a la empresa a negociar de buena fe, ésta pretendió más bien dictar sus condiciones y posiciones con objeto de degradar las condiciones laborales de los trabajadores sindicados. La empresa retiró su oferta de diciembre de 2017 e informó al sindicato de que, además, se desvinculaba de todos los acuerdos ya concertados a raíz de las negociaciones anteriores al cierre patronal. Las ofertas posteriormente presentadas al sindicato resultaron, pues, más desfavorables que la que ya había sido rechazada, ya que la empresa exigía del sindicato muchas concesiones nuevas.
6. 414. La organización querellante alega, además, que el equilibrio de poder en las negociaciones había sido gravemente socavado a causa de una serie de ventajas otorgadas a la empresa por una sociedad mandataria del gobierno de Quebec, Hydro-Québec (en adelante la «sociedad estatal»). En efecto, las tarifas y condiciones estipuladas en el contrato de suministro de electricidad existente entre la empresa y la sociedad estatal se fijaron mediante un decreto del gobierno de Quebec, que atribuye a la empresa tarifas preferentes a cambio de que ésta compre un determinado volumen de electricidad reservado. La empresa queda, sin embargo, expresamente exonerada de esta obligación en caso de fuerza mayor, concepto que el decreto extiende al cierre patronal. A diferencia de otras situaciones análogas, en el presente caso el decreto no obliga al empleador a actuar razonablemente para limitar los efectos del cierre patronal. Así pues, solo en 2018, el gobierno de Quebec financió con 165 millones de dólares canadienses, a través del contrato existente entre su mandatario (la sociedad estatal) y la empresa, el conflicto laboral decretado por el empleador.
7. 415. La organización querellante afirma que solicitó al gobierno de Quebec que convenciese a la empresa, que incumplía sus obligaciones legales con el país anfitrión, para que reanudase las negociaciones. Ante la importancia del conflicto laboral y la incidencia del mismo en toda la economía de la región donde se sitúa la empresa, el gobierno de Quebec mantuvo, por conducto de su jefe y representante oficial, el Primer Ministro de Quebec, breves encuentros en privado con cada una de las partes el 1.º de abril de 2019. Estos encuentros tuvieron lugar por separado, casi quince meses después de que la empresa decretase el cierre patronal.
8. 416. La organización querellante afirma que, en al menos nueve ocasiones en tan solo dos meses, el gobierno de Quebec, mediante su Primer Ministro, tomó públicamente partido a favor de la empresa al recalcar que las posiciones adoptadas por el Syndicat des Métallos en su negociación con la empresa multinacional eran irrazonables y exageradas, y al difundir, en apoyo de su argumentación, informaciones inexactas respecto a los verdaderos objetivos de la negociación. La organización querellante sostiene, además, que el Primer Ministro sugirió expresamente que deberían imputarse al sindicato las pérdidas de empleo y las repercusiones negativas en la región en caso de un posible cierre de la empresa. La organización querellante se refiere concretamente a las siguientes declaraciones del Primer Ministro (véase Asamblea Nacional de Quebec, Diario de Debates, vol. 45):
   • El 1.º de abril de 2019, dos días antes de reanudarse las negociaciones y después de reunirse con las partes, el Primer Ministro afirmó, en particular mediante la plataforma Twitter, que «[…] el sindicato tenía que hacer compromisos».
   • El 2 de abril de 2019, en una rueda de prensa, el Primer Ministro declaró lo siguiente: «Me parece importante que seamos razonables; actualmente, no pienso que el sindicato se muestre razonable. Cuando se ve que un sindicato reivindica demasiado, el riesgo es que se pierdan empleos retribuidos con 92 000 dólares anuales.». Según la organización querellante, esta afirmación es inexacta porque sus reivindicaciones apuntan precisamente a evitar la pérdida de esos empleos en aras de una subcontratación barata. Considera además que, desde el inicio de las negociaciones, no es ella la que formula reivindicaciones, sino la empresa, que exige numerosas concesiones en detrimento de las condiciones laborales que los trabajadores disfrutan en virtud de los convenios colectivos actuales.
   • El 3 de abril de 2019, el día en que las partes mantuvieron una reunión de conciliación, el Primer Ministro declaró, en una rueda de prensa: «A mí me parece que actualmente se está jugando con fuego. […] Ellos reivindican 10 000 horas de liberación sindical, cuando la compañía ya les ofrece 7 500 horas. No me parece razonable que soliciten 10 000 horas. También solicitan que los empleadores contribuyan en un 12,6 por ciento al fondo de pensiones, en lugar de hacerlo a razón de un 12 por ciento, al tiempo que los trabajadores contribuyen en un 8 por ciento. Esto significa que el empleador ya contribuye en un 60 por ciento, y aún no les parece suficiente.». La organización querellante subraya que estas declaraciones son erróneas, ya que la cuestión de la liberación sindical y la del régimen de jubilación no corresponden a reivindicaciones del sindicato, sino a concesiones exigidas por la empresa en detrimento de las condiciones aplicadas en virtud de los convenios colectivos actuales. Además, según la organización querellante, estas declaraciones se pronunciaron después de que el sindicato aceptase una disminución importante de las horas de liberación sindical y el cambio del régimen de jubilación con prestaciones determinadas (en que el empleador soportaba el riesgo) por un régimen con financiación salarial (en que el riesgo lo asumen los trabajadores).
   • El 4 de abril de 2019, en el marco de los debates públicos mantenidos en la Asamblea Nacional de Quebec en respuesta a la jefa del segundo grupo de oposición, el Primer Ministro reiteró sus mismas observaciones: «[…] me reuní con las dos partes, escuché atentamente al sindicato, a la dirección, y concluí que existía un problema del lado del sindicato. Considero, en efecto, que cuando se desempeñan funciones […] como las mías, se tiene la responsabilidad de agilizar la tramitación de esos asuntos, porque los quebequenses, empleos de 92 000 dólares […], son empleos que queremos, y las reivindicaciones actuales del sindicato no son razonables. Si, algún día, fuese el patrono el que no se mostrase razonable, yo lo diría, pero en el presente caso es el sindicato el que no se muestra razonable. […] Respecto al salario, sí, las dos partes están de acuerdo: 92 000 dólares anuales. Pero respecto al número de horas de liberación sindical, me parece francamente que exageran cuando solicitan 10 000 horas.».
   • El 17 de abril de 2019, el Primer Ministro afirmó en particular, en el marco de la Comisión de Instituciones de la Asamblea Nacional de Quebec, que «[…] en este caso […], lo digo sinceramente, creo que el Syndicat des Métallos exagera en sus negociaciones; debería hacer más compromisos […] Cuando se exigen 92 000 dólares, con fondos de pensiones pagados a razón de un 60 por ciento por el empleador, cosa que no se ve en casi ninguna otra parte, y además se piden 10 000 horas de liberación sindical al año, … si se exagera en el conjunto de las reivindicaciones, el riesgo es que esos empleos … da miedo.». La organización querellante explica que, el mismo día en que formuló estas observaciones, el Ministro de Trabajo también presentó a las partes una propuesta de resolución, dejando serias dudas sobre la objetividad de su propuesta. La organización querellante considera que, además de constituir una réplica de la oferta del empleador en varios aspectos, la propuesta del gobierno de Quebec era todavía más generosa con el empleador respecto a la posibilidad de recurrir a la subcontratación.
   • El 1.º de mayo de 2019, también en el marco de los debates públicos mantenidos en la Asamblea General de Quebec, el Primer Ministro respondió, entre otras cosas, lo siguiente al representante de la oposición oficial respecto al conflicto laboral: «[…] En Quebec tenemos un salario medio de unos 49 000 dólares anuales. Habría que elevarlo a 53 000 dólares para llegar al nivel de Ontario y para empezar a recibir menos compensación y a ser menos dependientes de la riqueza del resto del Canadá. […] Pero tenemos un problema: si nos fijamos en el coste de la mano de obra, algunas empresas manufactureras asumen un coste más alto que en los Estados Unidos. Por tanto, opino que va a ser necesario pedir a los sindicatos, incluidos los del sector metalúrgico, que sean más razonables. Cuando un sindicato exagera, creo que es mi deber decirlo. Por otro lado, en las empresas privadas deben decidir los trabajadores, los empleados. Aunque nos encontramos ante un conflicto privado, […] creo que corresponde al gobierno dar una indicación.». A este respecto, la organización querellante alega que el Primer Ministro ha callado que la empresa registra el coste de mano de obra más bajo, por tonelada de aluminio producida, de todos los establecimientos de Norteamérica pertenecientes a su mayor propietario.
   • El 7 de mayo de 2019, cuando cientos de trabajadores se habían trasladado a Pittsburgh (Estados Unidos) para manifestar con ocasión de la asamblea de accionistas de un propietario mayoritario de la empresa, en los debates públicos celebrados en la Asamblea General de Quebec y también en respuesta al representante de la oposición oficial, el Primer Ministro volvió a establecer comparaciones con el coste de la mano de obra del sector manufacturero en los Estados Unidos y subrayó la importancia de la competitividad, sobre todo con objeto de «atraer a los mejores, incluidos los presidentes de compañías». Declaró, en particular, lo siguiente: «Llega un momento en que hay que reconocer que el Syndicat des Métallos puede exagerar […] también es importante ser razonables. Espero, por tanto, que la próxima negociación se celebre con el talante razonable que todos y cada uno de sus participantes deben mostrar.».
   • El 22 de mayo de 2019, en una melé de prensa en Pittsburgh, el Primer Ministro reiteró sus observaciones al formular públicamente la siguiente petición: «Pido a los sindicatos que sean razonables. Lo que está en juego no son solamente de los trabajadores, sino también 500 millones de dólares para la región administrativa de Mauricie, los proveedores y los subcontratistas.».
   • El 3 de junio de 2019, una vez más en la Asamblea Nacional de Quebec, el Primer Ministro se refirió a la concertación del convenio colectivo de otra planta perteneciente a un dueño principal de la empresa asentada en la provincia de Quebec, y dijo lo siguiente: «Esperamos que la gente de Bécancour se muestre igual de abierta.».
9. 417. La organización querellante alega que, en cuanto jefe y representante oficial del Gobierno, el Primer Ministro de Quebec ha incumplido sus obligaciones dimanantes de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998) y la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, así como del Convenio núm. 87, en particular la de abstenerse de toda intervención que tienda a limitar las actividades lícitas en defensa de los intereses de una organización de trabajadores. Según la organización querellante, el Gobierno también ha omitido respetar y promover la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva de una organización de trabajadores, lo cual incluye la posibilidad de reivindicar por sí misma, libremente y en igualdad de oportunidades, los mejores salarios y las mejores condiciones de trabajo posibles.
10. 418. Según la organización querellante, cuando el Primer Ministro se reunió en privado con las partes por vez primera, que también fue la única, aún se contemplaba una tentativa de reanudar las negociaciones con objeto de lograr un entendimiento negociado. Sin embargo, la organización querellante afirma que, en lugar de rectificar la situación de desequilibrio principalmente causada por la exención concedida a la empresa a través del contrato de suministro de electricidad suscrito con la sociedad estatal, el Gobierno simplemente saboteó la tentativa de reanudar la negociación colectiva. La organización querellante estima que las declaraciones del Primer Ministro influyeron indudablemente en la posición que la empresa adoptó en la reunión del 3 de abril de 2019, hasta el punto de incitarla a rechazar de plano la propuesta que ella misma había presentado el 21 de marzo de 2019, sin abrir la puerta a nuevas negociaciones. Según la organización querellante, el Gobierno ha vulnerado así su obligación de adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores el libre ejercicio del derecho de sindicación, enunciado en el artículo 11 del Convenio núm. 87.
11. 419. La organización querellante alega que el gobierno de Quebec quiso desacreditarla, al dar a entender a la opinión pública que las consecuencias negativas del conflicto laboral eran y serían únicamente imputables a las supuestas demandas irrazonables del Syndicat des Métallos. La organización querellante considera que tal afirmación es falsa y sostiene, además, que sus reivindicaciones apuntaban precisamente a garantizar el mantenimiento de empleos bien retribuidos frente a unas reivindicaciones patronales cada vez más invasivas en materia de subcontratación. Según ella, el Gobierno no puede injerirse en una negociación colectiva, ni entorpecerla manipulando hechos a favor de una de las partes, cuando lo que se le solicita es precisamente que subsane un desequilibrio derivado de unas reglas que él mismo ha decretado. Mientras el salario anual no era uno de los objetos de la negociación celebrada entre las partes, las liberaciones sindicales y el régimen de jubilación sí motivaban importantes solicitudes de concesión de parte de la empresa, que ya había transigido considerablemente en esos ámbitos. La organización querellante considera que, al tacharla públicamente de exagerada en el contexto de unas reivindicaciones inexistentes, el representante del Gobierno incumplió sus obligaciones relativas a la libertad de asociación y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva. El sindicato afirma que el gobierno de Quebec ha reducido considerablemente el equilibrio de poder que debería primar entre las partes y, por tanto, coartado voluntariamente el ejercicio del derecho reconocido en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Las fuerzas presentes en la negociación colectiva quedaron fuertemente escoradas a favor de la empresa.
12. 420. Según la organización querellante, aunque la empresa nunca habló, ni públicamente ni en el marco de la negociación, de transferir su explotación fuera del país, el gobierno de Quebec insinuó tal posibilidad cuando exigió compromisos del sindicato para evitar que «lo perdiera todo» en el supuesto de que en los Estados Unidos se encontrase un coste de la mano de obra inferior. Ahora bien, la empresa es el establecimiento del propietario mayoritario en Norteamérica que registra los costes de mano de obra más bajos por tonelada de aluminio producida. Por otra parte, el Gobierno también propuso que los trabajadores aceptasen recortes salariales, sin que el empleador hubiera formulado la menor solicitud a este respecto. De esta manera, el Primer Ministro incitó a la empresa a degradar considerablemente las condiciones de trabajo de sus trabajadores, pese a no haber exigido jamás tales concesiones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 421. En su comunicación de fecha 9 de enero de 2020, el Gobierno del Canadá transmitió las observaciones del gobierno de Quebec formuladas el 23 de diciembre de 2019. El gobierno de Quebec sostiene que las declaraciones objeto de la queja no han vulnerado el derecho de los trabajadores ni el de sus organizaciones y no constituyen un incumplimiento a sus obligaciones previstas en los convenios internacionales aplicables en este caso. Considera que ha respetado los principios establecidos por la OIT, entre ellos el de la libertad sindical, y declara que la queja no requiere un examen más detenido.
2. 422. El gobierno de Quebec explica que la libertad sindical y la libertad de asociación se consagran en el Canadá, de forma constitucional, en el apartado 2, d), de la Carta Canadiense de los Derechos y las Libertades, y en Quebec, de forma cuasiconstitucional, en el artículo 3 de la Carta de los Derechos y las Libertades Humanos. Constituyen un derecho caracterizado por la libre adhesión de los trabajadores al sindicato que estimen conveniente, por el derecho de negociación colectiva y por el derecho de huelga. Mediante el apartado 2, d), de la Carta Canadiense se protege el derecho de asociarse para cumplir objetivos atinentes al trabajo mediante un proceso de negociación colectiva genuino que ofrezca a los trabajadores una libertad de elección y una independencia suficientes para poder decidir sobre sus intereses colectivos y defenderlos. La libertad de elección exigida en la Carta Canadiense a efectos de la negociación colectiva corresponde a la que permite a los trabajadores participar verdaderamente en la elección de los objetivos colectivos de su asociación. La Carta Canadiense define la independencia exigida a efectos de la negociación colectiva como la que asegura una correspondencia entre las actividades de la asociación y los intereses de sus afiliados. Ningún proceso de negociación será genuino si impide a los trabajadores perseguir sus objetivos. Con todo, la Corte Suprema del Canadá formuló las siguientes precisiones:
   • «El apartado 2, d), de la Carta no protege todos los aspectos de la actividad asociativa vinculada a la negociación colectiva; tan solo brinda protección frente a los «obstáculos sustanciales» que puedan coartar la actividad asociativa […] En consecuencia, el Estado debe abstenerse de impedir a los sindicatos ejercer una influencia genuina en las condiciones de trabajo mediante un proceso de negociación colectiva llevado a cabo de buena fe.» (Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Columbia-Británica, 2007).
3. El gobierno de Quebec subraya además que, según la Corte Suprema del Canadá, se debe presumir que la Carta Canadiense otorga una protección al menos tan grande como aquella derivada de los instrumentos internacionales ratificados por el Canadá en materia de derechos humanos. En caso de violación de estas garantías constitucionales o cuasiconstitucionales, las partes tienen la posibilidad de hacer valer los mecanismos de reparación previstos en las Cartas correspondientes ante un tribunal competente.
4. 423. En el derecho quebequense, el Código del Trabajo es la ley general que rige el derecho de asociación. En su artículo 3, prevé la capacidad de los trabajadores de constituir asociaciones, de cambiar de representante y de fijar o modificar objetivos atinentes a las condiciones de trabajo. Este artículo ha de leerse, por tanto, como una continuación de las garantías de libertad de asociación que ofrecen las cartas canadiense y quebequense. El Código del Trabajo también tutela el ejercicio colectivo de la libertad sindical y de la libertad de asociación. Por su artículo 12, impide que las partes «dominen, obstaculicen o financien la formación o las actividades de una asociación de trabajadores» o de empleadores. Sus artículos 52 y 53 versan sobre la protección de estas libertades durante el proceso de negociación, el carácter libre y voluntario de dicha negociación, y la obligación de negociar de buena fe. Para ayudar a las partes a pactar acuerdos o a desbloquear negociaciones infructuosas, los artículos 54, 74 y 77 del Código del Trabajo facultan al Ministro de Trabajo, Empleo y Solidaridad Social (en adelante «el Ministro») para nombrar un conciliador o un árbitro. El primer párrafo del artículo 13 de la Ley del Ministerio de Trabajo también faculta al Ministro para nombrar una persona encargada de ayudar a las partes, en particular en sus negociaciones.
5. 424. El gobierno de Quebec recuerda la cronología de los hechos relativos al conflicto laboral en el presente caso:
   • El 22 de noviembre de 2017, vencieron los convenios colectivos concertados entre la empresa y el sindicato. Después se celebraron reuniones de conciliación.
   • El 11 de enero de 2018, el empleador decretó un cierre patronal. Unos días antes, los miembros del sindicato habían rechazado la última oferta global y definitiva del empleador y decidido, por votación, declararse en huelga.
   • El 9 de febrero de 2018, la Ministra de Trabajo se reunió con las partes interesadas.
   • A finales de abril de 2018, la Ministra nombró un mediador especial. Indicó que, pese a tratarse de un conflicto privado, el Gobierno hacía cuanto estaba en sus manos por que las partes lograsen un acuerdo negociado con la mayor brevedad posible.
   • En septiembre de 2018, se mantuvo en Pittsburgh, ciudad donde se halla la sede social del propietario mayoritario de la empresa, una reunión entre los dirigentes de la compañía, el sindicato y el mediador especial, a fin de permitir a cada parte expresar sus posiciones y explorar cauces de resolución.
   • El 1.º de octubre de 2018, se formó un nuevo gobierno a raíz de elecciones generales. Unas semanas después, se nombró un nuevo Ministro de Trabajo, Empleo y Solidaridad Social.
   • El 5 de octubre de 2018, el mediador especial anunció la suspensión de las negociaciones, dado lo muy alejadas que se encontraban las posiciones del empleador respecto a las del sindicato.
   • A finales de octubre y principios de noviembre de 2018, el Ministro se reunió por separado con la parte patronal y con la parte sindical. A los pocos días, también se reunió con los altos dirigentes de la empresa, en Pittsburgh.
   • A primeros de noviembre de 2018, el Ministro creó, en virtud del artículo 13 de la Ley del Ministerio de Trabajo, un consejo de mediación encargado de ayudar a las partes a concertar sus convenios colectivos. Este ejercicio reveló que los distintos actores compartían una misma voluntad de reanudar las negociaciones a fin de llegar a un entendimiento.
   • A finales de noviembre, se prorrogó el mandato del consejo hasta el 21 de diciembre de 2018.
   • En enero de 2019, el Ministro formó un grupo de trabajo encargado de identificar todos los servicios susceptibles de sostener a las partes en la resolución de sus desavenencias. Este grupo de expertos trabajó sobre la base de los objetivos de negociación de las partes, esto es: incrementar la flexibilidad operativa; mejorar la productividad; garantizar la estabilidad de los empleos; asegurar la perennidad de la planta y mejorar las relaciones laborales.
   • A finales de febrero de 2019, el Ministro se reunió nuevamente con las partes, por separado, y manifestó su intención de presentar una propuesta de resolución.
   • También a finales de febrero de 2019, el sindicato solicitó reunirse con el Primer Ministro. Por otra parte, varios trabajadores a los que se impedía acceder a las instalaciones manifestaron el 1.º de marzo de 2019 delante de las oficinas del Primer Ministro, del Ministro y de dos diputados (de la región de Mauricie y del Centro de Quebec, respectivamente).
   • En marzo de 2019, la empresa presentó una oferta escrita al sindicato, pero los afiliados del mismo la rechazaron. El sindicato presentó una contraoferta al empleador. El Ministro suspendió la presentación de su propuesta de resolución, a fin de que el empleador pudiese reaccionar a la contrapropuesta del sindicato.
   • El 1.º de abril de 2019, a raíz de las solicitudes de las partes en este sentido, el Primer Ministro de Quebec se reunió con las partes patronal y sindical. El Ministro estuvo también presente en esas reuniones.
   • El 3 de abril de 2019, el empleador indicó que consideraba la contrapropuesta del sindicato inaceptable, toda vez que carecía de los elementos adecuados y necesarios para potenciar una mejora duradera en la planta de aluminio. A fin de desbloquear la situación entre las partes, el 17 de abril de 2019 el Ministro presentó a ambas una propuesta de resolución a fin de permitirles acercar posiciones y negociar un entendimiento. La propuesta de resolución fue redactada con arreglo a criterios objetivos y reconocidos por la jurisprudencia canadiense. Tenía por objeto equilibrar los intereses patronales con los de los trabajadores y, al propio tiempo, mantener el objetivo de asegurar la perennidad de la planta.
   • El empleador acogió favorablemente la propuesta de resolución, pero el sindicato se negó a presentarla a sus afiliados reunidos en la asamblea general.
   • A finales de abril de 2019, unos días después de que se presentara la propuesta de resolución, el Ministro se reunió con cada una de las partes por separado. Con ocasión de una misión económica que tuvo lugar en Nueva York y en Washington D.C. en mayo de 2019, el Primer Ministro tuvo la oportunidad de reunirse con el presidente y director general de la compañía que es la dueña mayoritaria de la empresa considerada.
   • El 26 de junio de 2019, el empleador presentó al sindicato una oferta global y definitiva que incluía un protocolo de regreso al trabajo. La parte sindical se comprometió a presentar la oferta a sus afiliados.
   • El 2 de julio de 2019, los miembros del sindicato, reunidos en asamblea general, votaron a favor de la oferta patronal. El regreso al trabajo empezó el 26 de julio de 2019.
6. 425. Según el gobierno de Quebec, algunas declaraciones del Primer Ministro de Quebec invocadas por la organización querellante en apoyo de su argumentación merecen ser contextualizadas. El gobierno de Quebec subraya que, según lo recuerda la propia organización querellante, fue ésta la que solicitó la participación del gobierno de Quebec en la resolución del conflicto laboral en la empresa considerada. Tal solicitud fue reiterada por los trabajadores y las trabajadoras a los que se impedía acceder a las instalaciones, y que caminaron hasta la Asamblea Nacional para solicitar la participación del Primer Ministro en las negociaciones entre el empleador y el sindicato. Finalmente, la oposición oficial y la jefa del segundo grupo de oposición en la Asamblea Nacional también pidieron al Primer Ministro de Quebec que zanjase el conflicto laboral. El gobierno de Quebec sostiene que las declaraciones objeto de la queja constituyen respuestas a preguntas formuladas durante una sesión de preguntas y respuestas mantenida en la Asamblea Nacional, o bien respuestas a preguntas de periodistas. Son la consecuencia lógica y previsible de la solicitud de intervención que la organización querellante dirigiera al Primer Ministro, por lo que la organización querellante no puede denunciar, después, su existencia.
7. 426. El gobierno de Quebec considera que estas declaraciones también deben entenderse en relación con las demás declaraciones del Primer Ministro y de otros miembros del Gobierno. En febrero y marzo de 2019, cuando los partidos de la oposición reclamaron en la Asamblea Nacional la intervención del Primer Ministro en el conflicto laboral, el Ministro reiteró varias veces la importancia de dejar que las partes negociasen entre sí la resolución de sus desavenencias, al tiempo que recordó el deber de éstas de negociar de buena fe:
   • «No debemos asumir esta carga […] corresponde a las partes negociar […] la renovación de su convenio colectivo. […] No tenemos la menor intención de injerirnos en los derechos de dirección de un empleador, ni en el poder de decisión de la parte sindical.» (Quebec, Asamblea Nacional, Diario de Debates, 42.ª leg, 1.ª sesión, 25 (27 de marzo de 2019)).
8. 427. El Gobierno indica, además, que el Primer Ministro y el Ministro pidieron a las dos partes que realizasen concesiones para favorecer la resolución de sus desavenencias. En definitiva, el Primer Ministro recordó que, pese a sus declaraciones públicas, consideraba que correspondía a las partes en un conflicto laboral surgido en el sector privado adoptar sus propias decisiones y dirimir sus desavenencias:
   • «[…] he tenido la oportunidad de hablar de ciertos empleadores para decir que, en determinados casos, exageraban, y voy a seguir haciéndolo. Cuando un sindicato exagera, creo que es mi obligación decirlo. Por otro lado, en una empresa privada, son los trabajadores, los empleados, quienes deben decidir. Se trata de un conflicto privado, de forma que los trabajadores deberán someter la propuesta del empleador a votación. En resumidas cuentas, deberán decidir los trabajadores; pienso sin embargo que todo gobierno tiene la obligación de dar una indicación.» (Quebec, Asamblea Nacional, Diario de Debates, 42.ª leg., 1.ª sesión, 37 (1.º de mayo de 2019)).
   • «[...] Se trata de un conflicto privado. Ello significa que los trabajadores deben decidir si aceptan la oferta patronal. Pero dije lo que pensaba al respecto y espero, señor presidente, que este conflicto se resuelva lo antes posible.» (Quebec, Asamblea Nacional, Diario de Debates, 42.ª leg., 1.ª sesión, 53 (11 de junio de 2019)).
9. 428. En lo que respecta a las declaraciones objeto de la queja, el gobierno de Quebec afirma que no constituyen «intervenciones» en el sentido de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87, ni tienden a limitar o impedir el ejercicio legal del derecho previsto en el primer párrafo del artículo 3 de dicho Convenio núm. 87. Afirma que, si bien es cierto que, en su sentido habitual, una declaración puede constituir una «intervención», el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87 solo apunta a prohibir las intervenciones que «tienden a limitar el derecho previsto en el párrafo 1 o a entorpecer su ejercicio legal». A este respecto, el Gobierno subraya que no ha limitado ni entorpecido en modo alguno las actividades elegidas y llevadas a cabo por el sindicato durante el conflicto laboral, en particular: varias marchas; una manifestación delante de la Asamblea Nacional; la participación en varios encuentros sindicales internacionales, y la publicación de noticias sindicales en Internet. Según el Gobierno, las declaraciones públicas informales se alejan significativamente de la interpretación dada en el marco de la OIT a la palabra «intervención». Indica que el objeto del artículo 3 del Convenio núm. 87 puede buscarse en los informes preparatorios de la adopción de dicho instrumento, que permiten captar bien el objeto del párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87 y asimilan el concepto de «intervención» solamente a las medidas legislativas y de otra índole que impiden a las organizaciones gobernar según lo estimen conveniente. Además, el Gobierno afirma que el Comité de Libertad Sindical jamás ha calificado de «intervenciones» las declaraciones públicas informales de un gobierno o del miembro de un gobierno.
10. 429. El gobierno de Quebec sostiene que las declaraciones objeto de la queja son respetuosas con la libertad de asociación y la libertad sindical, así como con el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva. Afirma que las declaraciones pronunciadas después de la reunión de 3 de abril de 2019 no pueden haber influido en la posición de la empresa hasta el punto de haberla incitado a rechazar de plano la propuesta del sindicato, por la simple razón de que son posteriores a esa decisión. Según el gobierno de Quebec, también es especulativo presumir que un empleador que decretó voluntariamente un cierre patronal trece meses antes haya podido rechazar la propuesta del sindicato basándose únicamente en declaraciones públicas carentes de poder vinculante sobre las partes. Considera que las dos declaraciones previas al 3 de abril de 2019 no pueden haber debilitado el equilibrio de poder construido durante los trece meses anteriores, ni haber saboteado la tentativa de reanudación de las negociaciones, fomentada por el propio Gobierno.
11. 430. El gobierno de Quebec indica que no se reunió con los dirigentes del sindicato hasta que éstos lo solicitaron, que escuchó atentamente las reivindicaciones del sindicato, que el sindicato aseguró que se daba por satisfecho, y que el sindicato no declaró sentirse defraudado y no criticó al Gobierno hasta que este último solicitara concesiones a las dos partes en aras de una resolución negociada de sus desavenencias. Con referencia a unas conclusiones anteriores del Comité, el Gobierno sostiene que el hecho de que un Ministro inste a los interlocutores sociales en el marco del estímulo y la promoción del pleno desarrollo y utilización de los mecanismos de negociación colectiva, para encontrar una solución mutuamente aceptable de un conflicto, no es contrario a los Convenios núms. 87 y 98.
12. 431. El gobierno de Quebec afirma que, en las negociaciones colectivas llevadas a cabo en el sector privado, su papel consiste en instaurar un proceso favorable a la negociación colectiva y en abstenerse de toda intervención que pueda limitar o entorpecer el ejercicio legal de la libertad sindical, la cual comprende el derecho de los sindicatos a organizar sus actividades y a formular su programa de acción. Para poder concluir en el presente caso que se ha vulnerado el derecho de negociación colectiva, protegido por la libertad de asociación en virtud del apartado 2, d), de la Carta Canadiense, sería preciso que las declaraciones objeto de la queja obstaculizasen de manera sustancial la capacidad de los trabajadores para participar en la elección de los objetivos colectivos del sindicato, así como la correspondencia entre las actividades de la asociación y los intereses de sus afiliados. El gobierno de Quebec sostiene que los querellantes no logran demostrar que las declaraciones objeto de la queja constituyen tal obstáculo.
13. 432. El gobierno de Quebec indica que favoreció, a lo largo del conflicto laboral, la libre negociación y la instauración de un contexto de negociación sano, al facilitar servicios de mediación voluntarios cuando así lo solicitaron las partes. Considera que se brindaron a las partes todas las oportunidades posibles para que negociasen libremente durante todo el tiempo necesario y con el concurso de servicios voluntarios de mediación y conciliación. El Gobierno intimó a las partes a que regresasen a la mesa de negociación, a que adoptasen una actitud abierta, a que realizasen concesiones y a que consensuasen nuevos convenios colectivos para poner fin a un conflicto laboral que se prolongaba y era perjudicial para los intereses de los trabajadores, del empleador y de la sociedad quebequense. Subraya además que su participación se limitó a atender las solicitudes conjuntas de las partes.
14. 433. El gobierno de Quebec indica que las declaraciones objeto de la queja nunca tuvieron por objeto someter a los querellantes a ninguna forma de presión, intimidación, hostigamiento, amenaza o descrédito. Constituyen respuestas a preguntas formuladas en la Asamblea Nacional y por medios informativos; unas respuestas destinadas a informar a la población quebequense de una situación de interés público y a favorecer la negociación entre las partes en aras de una resolución mutuamente aceptable del conflicto.
15. 434. El gobierno de Quebec subraya que no ha adoptado medidas legislativas en relación con el conflicto laboral y que las declaraciones públicas en cuestión no han motivado la presentación de demandas o quejas ante la justicia ordinaria o la justicia administrativa de Quebec. Finalmente, las partes en el conflicto laboral se entendieron libremente y concertaron nuevos convenios colectivos en julio de 2019.
16. 435. En cuanto a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el gobierno de Quebec indica que, según la Conferencia Internacional del Trabajo, no tiene el alcance de un instrumento normativo, nada añade a las obligaciones de los Estados Miembros, no da de la Constitución una interpretación dotada de valor jurídicamente vinculante para los Estados Miembros, y no pretende en absoluto imponer nuevas obligaciones a estos últimos. El gobierno de Quebec considera, por tanto, que esta Declaración no puede generar de manera autónoma una obligación susceptible de ser vulnerada y que lo mismo es predicable de la Declaración sobre las Empresas Multinacionales. El gobierno de Quebec reitera toda la importancia que otorga a los principios, incluida la libertad sindical, contenidos en la Constitución, en los convenios, en las recomendaciones y en las declaraciones de la OIT. No obstante, estima conveniente que se atribuyan a cada instrumento de la OIT las propiedades y consecuencias jurídicas que los Estados Miembros han estimado oportuno reconocerle.
17. 436. Respecto a la Declaración sobre las Empresas Multinacionales, el gobierno de Quebec señala que las declaraciones objeto de la queja no avalan prácticas condenadas en dicho instrumento. En primer lugar, sostiene que los alegatos no se refieren a la libertad sindical, a un principio de derecho de la OIT, a un derecho de los trabajadores o de las asociaciones de trabajadores, ni a una obligación que le incumba. Sin embargo, afirma que no concede menos importancia a los principios enunciados en la declaración antes mencionada por su carácter declaratorio y los respeta por su propia voluntad. Explica que el primer alegato de los querellantes, relativo al traslado de la explotación de una empresa fuera del país, remite al párrafo 59 de la Declaración sobre las Empresas Multinacionales. A este respecto, el gobierno de Quebec indica que jamás deseó que la empresa trasladase su explotación fuera de Quebec, sino que, al contrario, reiteró en múltiples ocasiones que deseaba favorecer la creación y el mantenimiento en Quebec de empleos bien retribuidos, como los que disfrutan los trabajadores de la empresa. En respuesta al segundo alegato, relativo a la oferta del mejor salario posible, el gobierno de Quebec indica que una lectura completa del párrafo 41 de la Declaración sobre las Empresas Multinacionales revela que, cuando en el país anfitrión existan empleadores comparables, como ocurre en el presente caso, los salarios, prestaciones y condiciones de trabajo ofrecidos por la empresa deberían estar en consonancia con aquellos ofrecidos por esos empleadores, sin ser menos favorables para los trabajadores.
18. 437. Finalmente, el gobierno de Quebec destaca que las partes en el conflicto laboral se pusieron libremente de acuerdo sin que el gobierno de Quebec debiese adoptar medidas legislativas, y ello a lo largo de todo del conflicto laboral, que duró más de 18 meses. Además, las declaraciones objeto de la queja no han motivado la presentación de demandas o quejas ante la justicia ordinaria o la justicia administrativa de Quebec. El gobierno de Quebec sostiene, en este caso, que el Comité de Libertad Sindical debe tomar en consideración la decisión de la organización querellante de no utilizar los recursos disponibles con respecto a las declaraciones objeto de la queja.
19. 438. En conclusión, el gobierno de Quebec afirma que las declaraciones objeto de la queja no vulneran el principio de la libertad sindical, ni los derechos y libertades de los trabajadores y de sus organizaciones. Afirma que no ha incumplido sus obligaciones previstas en la Constitución y en los convenios de la OIT, y que ha respetado, fomentado y aplicado los principios de la libertad sindical, así como el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva y de la libertad de asociación. El gobierno de Quebec considera que la queja no requiere un examen más detenido e invita al Comité a que informe de ello al Consejo de Administración.

C. Conclusiones del Comité

1. 439. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante, el Syndicat des Métallos, alega que, mediante una serie de declaraciones públicas de su Primer Ministro, el gobierno de Quebec ha obstaculizado actividades lícitas realizadas en defensa de los intereses de los trabajadores y ha incumplido su obligación de respetar y promover la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.
2. 440. El Comité toma nota de que la organización querellante alega una vulneración de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y de que, por su parte, el gobierno de Quebec afirma que la misma no tiene el alcance de un instrumento normativo y no añade nada a las obligaciones existentes de los Estados Miembros. El Comité recuerda que su mandato no está relacionado con la Declaración de la OIT de 1998 —que prevé sus propios mecanismos de seguimiento— sino que, más bien, se deriva directamente de los objetivos y propósitos establecidos en la Constitución de la OIT [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 13]. Señala, además, que estas mismas consideraciones se aplican a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. En consecuencia, el Comité proseguirá el examen de la presente queja.
3. 441. El Comité toma nota de la cronología de acontecimientos, presentados a continuación, según se desprenden de las informaciones facilitadas por la organización querellante y el Gobierno. El 22 de noviembre de 2017, vencieron los convenios colectivos concertados entre la empresa y el sindicato. El 22 de diciembre de 2017, la empresa rompió las negociaciones y presentó una oferta definitiva y global destinada a la renovación de dichos convenios colectivos. Los días 9 y 10 de enero de 2018, se sometió esta oferta a examen de la asamblea de trabajadores sindicados, que la rechazó. El 11 de enero de 2018, el empleador decretó un cierre patronal. El 9 de febrero de 2018, la Ministra de Trabajo se reunió con las partes interesadas y, a finales de abril, nombró un mediador especial. El 1.º de octubre de 2018, se formó un nuevo gobierno a raíz de elecciones generales; unas semanas después, se nombró un nuevo Ministro de Trabajo, Empleo y Solidaridad Social. El 5 de octubre de 2018, el mediador especial anunció la suspensión de las negociaciones, dado lo muy alejadas que estaban las posiciones del empleador respecto de las del sindicato. A finales de octubre y principios de noviembre de 2018, el Ministro se reunió por separado con la parte patronal, la parte sindical y los altos dirigentes. A primeros de noviembre de 2018, el Ministro creó un consejo de mediación encargado de ayudar a las partes a concertar sus convenios colectivos. En enero de 2019, el Ministro formó un grupo de trabajo encargado de identificar todos los servicios susceptibles de sostener a las partes en la resolución de sus desavenencias. A finales de febrero de 2019, el Ministro se reunió nuevamente con las partes, por separado, y manifestó su intención de presentar una propuesta de resolución; el sindicato solicitó entonces reunirse con el Primer Ministro. El 1.º de marzo de 2019, varios trabajadores a los que se impedía acceder a las instalaciones se manifestaron delante de las oficinas del Primer Ministro, del Ministro y de dos diputados. En marzo de 2019, la empresa presentó al sindicato una oferta escrita, pero los afiliados del mismo la rechazaron. El sindicato presentó una contraoferta al empleador. El 1.º de abril de 2019, el Primer Ministro se reunió por separado con las partes patronal y sindical. El 3 de abril de 2019, el empleador indicó que consideraba la contrapropuesta del sindicato inaceptable. El 17 de abril de 2019, el Primer Ministro presentó una propuesta de resolución a las partes. A finales de abril de 2019, el Ministro se reunió con cada una de ellas por separado. El 26 de junio de 2019, el empleador presentó al sindicato una oferta global y definitiva, que incluía un protocolo de regreso al trabajo. El 2 de julio de 2019, los miembros del sindicato, reunidos en asamblea general, votaron a favor de la oferta patronal. El regreso al trabajo se inició el 26 de julio de 2019.
4. 442. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, en nueve ocasiones por lo menos en tan solo dos meses, el gobierno de Quebec, por conducto de su Primer Ministro, tomó públicamente partido a favor de la empresa: i) al recalcar que las posiciones adoptadas por el Syndicat des Métallos en su negociación con la empresa multinacional eran irrazonables y exageradas; ii) al difundir informaciones inexactas respecto a los verdaderos objetivos de la negociación, y iii) al sugerir expresamente que deberían imputarse al sindicato las pérdidas de empleo y las repercusiones negativas en la región en caso de un posible cierre de la empresa. Según el Syndicat des Métallos, estas declaraciones tuvieron por efecto desacreditarlo ante la opinión pública y escorar en beneficio de la empresa el equilibrio de poder en el proceso de negociación colectiva. La organización querellante considera que tales declaraciones constituyen injerencias en el ejercicio de las actividades del sindicato.
5. 443. El Comité toma nota de que, según el gobierno de Quebec, que no las niega, las declaraciones a las que se refiere la queja no constituyen «intervenciones» en el sentido de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87. El Gobierno indica que: i) dichas declaraciones son respuestas a preguntas formuladas en la Asamblea Nacional o bien por periodistas; ii) el Primer Ministro y el Ministro solicitaron a las dos partes que hicieran concesiones para favorecer la resolución de sus desavenencias, y iii) se brindaron a las partes todas las oportunidades posibles para que negociasen libremente durante todo el tiempo que fuera necesario y con el concurso de servicios voluntarios de mediación y conciliación. El Comité también toma nota de que el Gobierno subraya que las partes en el conflicto laboral se pusieron finalmente de acuerdo libremente, sin que se adoptaran medidas legislativas, y que considera especulativo presumir que el empleador pueda haber rechazado una propuesta del sindicato basándose únicamente en unas declaraciones públicas carentes de poder vinculante sobre las partes. El Comité también toma nota de que, según el gobierno de Quebec, las declaraciones públicas alegadas no han motivado la presentación de quejas ante los tribunales de Quebec, a pesar de que la libertad sindical y la libertad de asociación están protegidas, a escala nacional, por la Carta Canadiense de los Derechos y las Libertades, por la Carta de los Derechos y las Libertades Humanos y por el Código del Trabajo.
6. 444. El Comité observa los esfuerzos del gobierno de Quebec por sostener y alentar a las partes en la resolución de sus desavenencias, en particular previendo el concurso de conciliadores y mediadores que les ayuden a concluir un acuerdo negociado sin recurrir a una medida legislativa. Recuerda que, en general, el hecho de que un Ministro inste a los interlocutores sociales en el marco del estímulo y la promoción del pleno desarrollo y utilización de los mecanismos de negociación colectiva, para encontrar una solución mutuamente aceptable del conflicto, no es contrario a los Convenios núms. 87 y 98 [véase Recopilación, párrafo 1468]. No obstante, el Comité no tiene capacidad ni medios para evaluar el significado y el impacto de las declaraciones públicas alegadas en este caso y, por lo tanto, no proseguirá con su examen.