Definitive Report - REPORT_NO389, June 2019

1. 159. La plainte figure dans une communication du 19 juin 2017 émanant de l’Association nationale des fonctionnaires des douanes du Chili (ANFACH), du Groupement national des employés du ministère public (ANEF) et de la Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT). Des informations complémentaires ont ensuite été envoyées par l’ANFACH, le 27 juillet 2017.
2. 160. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications datées des 23 janvier et 30 octobre 2018.
3. 161. Le Chili a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 162. Dans leurs communications des 19 juin et 27 juillet 2017, l’ANFACH, l’ANEF et la CUT signalent que, en date du 23 novembre 2016, l’ANFACH a conclu avec le gouvernement un protocole d’accord visant à renforcer le Service national des douanes (SNA). Les signataires se sont ainsi engagés à élaborer un projet de loi de modernisation du SNA qui visait également à améliorer les conditions de travail des fonctionnaires, grâce au recrutement de personnel supplémentaire, à l’intégration graduelle des agents contractuels au personnel fonctionnaire et à l’organisation de concours internes pour couvrir les postes vacants en donnant la priorité aux agents les plus anciens. Ils ont également convenu d’un calendrier d’activités et de l’ouverture de négociations afin de se mettre d’accord sur certains points particuliers du protocole.
2. 163. Les organisations plaignantes indiquent que, le 4 mai 2017, l’ANFACH a remis au gouvernement une proposition concrète concernant la dotation en personnel des services et le classement des fonctionnaires, afin qu’elle soit soumise au congrès mais, le 22 mai, le gouvernement a remis une contreproposition qui différait totalement des orientations contenues dans le protocole, en indiquant qu’il n’accepterait aucune modification. Les organisations plaignantes signalent que la proposition du gouvernement ne tient pas compte du fait que la procédure de classement devait être effectuée en une seule fois; elle limite la nomination comme fonctionnaires des agents qui ont l’ancienneté prévue (deux ans à compter du 20 mai 2015); elle annule l’organisation des concours de promotion interne décidés pour 2019 et, de façon plus générale, elle supprime l’ancienneté comme critère déterminant pour les promotions de postes et les concours.
3. 164. Les organisations plaignantes ajoutent que, face au refus du gouvernement de respecter le cadre du protocole souscrit, la direction nationale de l’ANFACH a décidé d’appeler à un arrêt de travail d’une durée indéterminée à partir du 24 mai 2017, avec des équipes en service minimum pour assurer les opérations urgentes dont la paralysie pourrait causer des dommages irréparables au pays. Les organisations plaignantes déclarent que, pendant cet arrêt, la circulation des personnes, des véhicules et des marchandises n’a jamais été bloquée, mais qu’elle s’est faite beaucoup plus lentement et dans le respect total des règles.
4. 165. Les organisations plaignantes allèguent que, malgré ce qui précède, les violences et irrégularités suivantes se sont produites pendant l’arrêt des activités: i) trois dirigeants et un membre de l’ANFACH qui manifestaient pacifiquement dans l’aéroport Arturo Merino Benítez, le 29 mai 2017, ont fait l’objet d’une répression violente, ils ont été évacués par les forces spéciales des carabiniers et détenus pendant quatre heures; ii) le 26 mai 2017, dans la ville d’Iquique, la police a ordonné le retrait des membres affiliés qui étaient chargés d’assurer le service minimum, et les manifestants ont été retenus pendant trois heures et victimes de violences physiques et psychologiques de la part des carabiniers; iii) le 30 mai 2017, le directeur des douanes de la région d’Arica et Parinacota a ordonné à des personnes de confiance parmi le personnel, ainsi qu’à de nouveaux fonctionnaires et à des policiers, de couvrir les postes des grévistes; et iv) le 1er juin 2017, le responsable de l’équipe en place à la douane de Los Andes, au poste frontière Los Libertadores, qui était affilié à l’ANFACH, a été informé par l’administrateur de la douane qu’il était relevé de ses fonctions au simple motif qu’il avait adhéré à l’arrêt de travail.
5. 166. Les organisations plaignantes indiquent que le 2 juin 2017, quand l’ANEF a demandé à la Présidente de la République de renouer le dialogue et de mettre fin à l’usage de la force publique, le gouvernement a fait savoir publiquement qu’il retirait la proposition qui avait donné lieu à la mobilisation et il a invité à reprendre le dialogue. Il a alors été mis fin immédiatement à la grève. Les organisations plaignantes indiquent qu’elles ont demandé au gouvernement de respecter l’accord initial et d’annuler toutes les mesures de représailles à l’encontre de ceux qui avaient participé à l’arrêt de travail. Selon les organisations plaignantes, leur première demande a été partiellement entendue puisqu’elles continuent de travailler avec le gouvernement au contenu de la proposition qui sera présentée au Congrès national, mais leur deuxième demande n’a en revanche pas été prise en compte et le gouvernement a au contraire mis en place une politique répressive inacceptable.
6. 167. Les organisations plaignantes allèguent que des retenues sur salaire ont été appliquées à plus de 500 travailleurs, dont la quasi-totalité des dirigeants syndicaux de l’ANFACH, et que les directions du SNA ont reçu instruction d’attribuer des appréciations négatives à certains fonctionnaires. Il s’agit là de représailles injustifiées puisque ces sanctions ont pour objet de sanctionner une gestion déficiente de la part d’un fonctionnaire et non sa participation à un arrêt de travail réglementaire. Les organisations plaignantes allèguent en outre que, le 21 juin 2017, une sous-direction du Service national des douanes a fait savoir à ses agents qu’elle ne renouvellerait pas les contrats des agents contractuels qui avaient participé aux mobilisations. A propos de ces menaces, les organisations plaignantes ont fourni une copie du courrier électronique envoyé le 21 juin 2017 par Mme Lidia Hernández Villegas, cheffe du sous-département du Contrôle des zones douanières «primaires», à tous les travailleurs des zones primaires de l’agglomération, dans lequel il est dit: «Chers collègues du sous département du Contrôle des zones primaires: comme vous en avez été informés verbalement hier, 20 juin 2017, par moi-même, je vous confirme par écrit les instructions reçues de la direction du service concernant les nouvelles mesures relatives aux arrêts de travail futurs: les fonctionnaires pourront participer à un arrêt de travail, mais les jours non travaillés leur seront décomptés et une appréciation négative sera portée à leur dossier personnel; quant aux agents contractuels participant aux arrêts de travail, leur contrat ne sera pas reconduit.»
7. 168. Enfin, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement n’a pas eu recours aux mécanismes de dialogue social pour régler le conflit susmentionné. Elles considèrent en particulier que les articles 7 et 8 de la convention no 151, ratifiée par le Chili, qui prévoient l’adoption de procédures de négociation ou d’autres méthodes permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination des conditions d’emploi, ainsi que de mécanismes de règlement des différends survenant à propos de la détermination desdites conditions qui inspirent la confiance des intéressés, n’ont pas été respectés.

B. Réponse du gouvernement

1. 169. Dans ses communications des 23 janvier et 30 octobre 2018, le gouvernement indique que le SNA est un service public chargé de surveiller et de contrôler le passage des marchandises aux frontières de la République, sur son littoral et dans ses aéroports, d’intervenir dans les échanges internationaux aux fins de la collecte des taxes à l’importation et à l’exportation et de générer les statistiques relatives aux échanges internationaux. Le gouvernement ajoute que le SNA est soumis au contrôle du Contrôleur général de la République et que celui-ci a considéré, dans plusieurs avis, que les décisions relatives aux affectations du personnel sous sa responsabilité relèvent du pouvoir discrétionnaire de l’autorité suprême d’un service et que celle-ci décide librement de la répartition des fonctionnaires aux différents postes, selon les besoins du service qu’elle dirige.
2. 170. Le gouvernement fait savoir que, dans un communiqué daté du 23 mai 2017, l’ANFACH a appelé à un arrêt total et indéfini des activités à partir du 24 mai pour qu’aucun type de marchandise ni d’usager ne soit pris en charge sur tout le territoire national. Entre le 24 mai et le 2 juin 2017, l’appel de l’ANFACH, suivi par 502 fonctionnaires au total dans le pays, a entraîné une paralysie des activités qui a été extrêmement préjudiciable à la poursuite des activités du service et à l’accès tant des ressortissants du pays que des étrangers aux prestations fournies, ce qui a eu des répercussions en particulier sur la circulation des personnes et des marchandises entre le pays et les pays voisins. Le gouvernement précise que, pour être en mesure de fournir les services les plus importants pour la population, la direction des douanes a pris des mesures d’urgence et a fait en sorte de maintenir le plus grand nombre de services indispensables possible, avec l’aide de fonctionnaires ne participant pas à la paralysie des activités et de fonctionnaires d’autres départements.
3. 171. Concernant l’allégation de non-respect du protocole d’accord du 23 novembre 2016, que l’ANFACH considère être une violation de l’article 7 de la convention no 151, le gouvernement signale que, dès la fin des mobilisations, il a repris les négociations avec l’ANFACH et qu’actuellement ces négociations, conduites par le sous-secrétariat d’Etat aux Finances, se poursuivent en vue de parvenir à un accord sur les aspects du protocole qui n’ont pas encore été réglés. L’exécutif est convaincu qu’une mise en œuvre adéquate du protocole d’accord constituerait un grand pas en avant pour moderniser le SNA et permettrait non seulement d’améliorer les conditions de travail de ses agents, mais également de disposer d’un service sachant répondre de façon plus efficace aux besoins des citoyens. De l’avis du gouvernement, il a ainsi démontré sa volonté de mettre en place des procédures en vue de déterminer les conditions d’emploi, conformément à l’article 7 de la convention.
4. 172. Le gouvernement informe que l’ANFACH a introduit un recours en protection auprès de la Cour d’appel de Valparaíso pour contester les retenues sur les rémunérations de 501 fonctionnaires en raison de la paralysie de leurs fonctions entre le 24 mai et le 2 juin 2017. Il ajoute que, si le recours a été rejeté en première instance, l’ANFACH a fait appel et que, en date du 11 janvier 2018, la Cour suprême, a annulé la décision prise en première instance et a finalement admis le recours en protection présenté par l’ANFACH. Le gouvernement a fourni une copie de la décision de la Cour suprême dans laquelle il est dit, notamment, que les retenues étaient manifestement contraires à la loi du fait qu’il n’y avait pas eu d’enquête préalable permettant de déterminer exactement quelles étaient les personnes qui avaient participé à l’arrêt de travail. Le gouvernement indique que, par suite de cette décision de justice, les retenues qui avaient été prélevées ont été restituées le 31 janvier 2018 aux requérants.
5. 173. Le gouvernement indique aussi que deux fonctionnaires du SNA, membres de l’ANFACH, ont introduit un recours en protection auprès de la Cour d’appel de Valparaíso pour contester les appréciations négatives qui ont été portées à leur dossier. Il indique que l’arrêt de la cour, qui était favorable à la position du SNA, a fait l’objet d’un recours en appel auprès de la Cour suprême, qui a confirmé la décision initiale. Le gouvernement a joint une copie de la décision en question, du 20 septembre 2017, dans laquelle il est dit que les évaluations négatives s’expliquent du fait que ces deux fonctionnaires, qui occupent des postes de cadres, ont participé à l’arrêt des activités et que, même si elles sont venues occuper leur poste et qu’elles ont signé le registre de présence, elles n’ont pas assumé leurs fonctions à la tête de leur service entre le 25 mai et le 1er juin 2017. Ces deux fonctionnaires n’ont pas exercé les fonctions qui leur incombaient au poste qui était le leur de façon régulière et continue, perturbant ainsi le fonctionnement normal de l’administration, ce qui est constitutif d’une omission sur la base de laquelle la conduite ou le comportement professionnel d’un fonctionnaire peut être désapprouvé. Le gouvernement indique en outre qu’il n’existe aucun antécédent qui établisse, de façon claire, précise, sérieuse et digne de foi, que des appréciations négatives puissent être considérées comme des discriminations abusives ou constituer une mesure de contrainte physique ou morale ayant pour seul objet d’encourager ou de décourager l’affiliation ou l’absence d’affiliation à un syndicat.
6. 174. Le gouvernement signale également que la direction nationale de l’ANFACH a présenté, au nom de ses membres, un recours en protection des droits des travailleurs (acción de tutela laboral) du fait de pratiques antisyndicales, auprès du tribunal du travail de Valparaíso, alléguant que des fonctionnaires ayant participé aux mobilisations faisaient l’objet de persécutions, d’appréciations négatives, de réductions de salaires arbitraires, et que des agents contractuels ayant participé à la mobilisation étaient discriminés et menacés de licenciements massifs. Le gouvernement a fourni une copie de la sentence du 26 mai 2018, aux termes de laquelle le tribunal: i) a accueilli l’exception d’irrecevabilité du recours en protection des droits des travailleurs présentée par le SNA s’agissant des appréciations négatives au motif que les mêmes faits avaient déjà fait l’objet d’un recours en protection; et ii) a rejeté la demande de protection des droits des travailleurs du fait de pratiques antisyndicales. S’agissant notamment des allégations de menaces pour la stabilité de l’emploi des agents contractuels et à propos du courrier électronique envoyé le 21 juin 2017 par Mme Lidia Hernández Villegas, cheffe du sous-département de Contrôle des zones douanières primaires, le tribunal a estimé que ce courrier électronique ne pouvait être considéré comme constituant une menace pour la liberté syndicale ou le droit à se syndiquer, car il n’émanait pas du directeur national et il n’était pas prouvé qu’il ait été envoyé sur son ordre; il n’a pas non plus été prouvé que ce courrier ait été adressé exclusivement à des dirigeants ou des membres de l’ANFACH, ou que les mesures pourraient s’appliquer uniquement aux membres ou aux dirigeants de l’ANFACH et, de ce fait, on ne pouvait en conclure qu’il s’agissait d’un comportement volontaire, précis et intentionné visant à décourager l’appartenance ou la non-appartenance des fonctionnaires à l’ANFACH. Le tribunal a également rejeté d’autres allégations de pratiques antisyndicales qui ne sont pas incluses dans la présente réclamation.
7. 175. Concernant le courrier électronique précité, le gouvernement indique qu’il n’y a pas eu d’ordre formel ni d’instruction expresse du SNA pour ne pas renouveler les contrats des agents contractuels participant aux mobilisations convoquées par l’ANFACH. Le gouvernement signale que, en tout état de cause, l’article 19, alinéa 16, de la Constitution politique stipule que les fonctionnaires de l’Etat ne peuvent pas se déclarer en grève et qu’en outre ils ont le devoir de répondre aux besoins publics de manière continue et permanente, comme l’article 3 de la loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat (loi no 18575) le leur prescrit. Le gouvernement indique à ce sujet que l’alinéa i) de l’article 84 du statut administratif interdit aux fonctionnaires publics de lancer un appel à la grève, d’encourager une grève ou d’y participer, d’interrompre le travail ou de paralyser le service, totalement ou en partie, d’empêcher indûment la circulation des personnes et de commettre tout autre acte tendant à empêcher le fonctionnement normal des organes de l’administration de l’Etat. D’après le gouvernement, ce qui vient d’être exposé permet de conclure que la participation des fonctionnaires à ce type d’activités peut, en droit, constituer un antécédent aux fins de non-renouvellement d’un contrat, lorsqu’une telle décision est considérée comme pertinente, sachant que celle-ci doit être prise dans le respect des règles statutaires applicables et faire l’objet d’un acte administratif dans lequel les raisons qui sous-tendent la décision doivent être précisées.
8. 176. Le gouvernement indique que la partie requérante a formé un recours en nullité contre la décision rendue par le tribunal du travail de Valparaíso le 26 mai 2018. La Cour d’appel de Valparaíso en a été saisie le 11 juin 2018 et elle a rejeté le recours en date du 20 juillet 2018; la décision initiale est ainsi devenue exécutoire le 9 août 2018.

C. Conclusions du comité

1. 177. Le comité constate que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement n’a pas respecté un protocole d’accord visant à renforcer le Service national des douanes (SNA), que les actions collectives menées pour paralyser les activités et les manifestations ont fait l’objet d’actes de répression et que les mécanismes de dialogue social n’ont pas été utilisés pour régler le conflit.
2. 178. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement n’a pas respecté le protocole d’accord conclu le 23 novembre 2016 avec l’Association nationale des fonctionnaires des douanes du Chili (ANFACH), aux termes duquel il était convenu qu’un projet de loi visant à moderniser le SNA et à améliorer les conditions de travail des fonctionnaires serait préparé. Elles allèguent plus précisément que, après la signature du protocole, l’ANFACH a remis au gouvernement une proposition concrète concernant la dotation en personnel des différents services et leur classement, qui correspondait à ce qui avait été convenu dans le protocole, mais que le gouvernement a remis une contreproposition qui différait totalement de ce qui avait été convenu dans le protocole, à la suite de quoi l’ANFACH a appelé à un arrêt des activités à partir du 24 mai 2017. Dans tout le pays, quelque 500 fonctionnaires ont participé à cet arrêt de travail qui a atteint son niveau le plus élevé le 2 juin 2017, date à laquelle le gouvernement a annoncé qu’il retirait la proposition à l’origine de la mobilisation et souhaitait reprendre le dialogue.
3. 179. Le comité note que selon les informations transmises par les organisations plaignantes et le gouvernement, dès que l’arrêt de travail a pris fin, le gouvernement a repris les négociations avec l’ANFACH et, actuellement, les négociations en cours, dirigées par le sous-secrétariat d’Etat aux finances, ont pour objet de parvenir à un accord sur les questions du protocole d’accord qui ne font pas encore consensus. Le comité note en outre que, d’après des informations récemment publiées par l’ANFACH, ces négociations ont permis d’arriver à un accord, en janvier 2019, sur le contenu du projet de loi visant à renforcer le SNA, lequel vient d’être adopté à l’unanimité par la Chambre des députés et par la Commission des finances du Sénat, après quoi il pourra être voté en plénière à la Chambre haute.
4. 180. Le comité note également que les organisations plaignantes dénoncent des actes de violence (répression policière et arrestations) et le remplacement de grévistes pendant les manifestations pacifiques. A cet égard, le comité note que, d’après les informations transmises par le gouvernement: i) l’arrêt de travail a été extrêmement préjudiciable pour les activités du SNA et qu’il a eu des répercussions en particulier sur la circulation des personnes et des marchandises entre le pays et les pays limitrophes; et ii) afin d’assurer les services les plus importants, des mesures urgentes ont été prises pour fournir le plus grand nombre de services indispensables, avec l’aide de fonctionnaires ne participant pas à la paralysie des activités et de fonctionnaires d’autres départements. Le comité observe que, dans sa réponse, le gouvernement ne fournit pas de réponse directe aux allégations de répression policière, mais il ne conteste pas non plus le caractère pacifique de la manifestation. A cet égard, le comité rappelle que les autorités ne devraient avoir recours à la force publique que dans des situations où l’ordre public est sérieusement menacé. L’intervention de la force publique doit rester proportionnée à la menace pour l’ordre public qu’il convient de contrôler, et les gouvernements devraient prendre des dispositions pour que les autorités compétentes reçoivent des instructions appropriées en vue d’éliminer le danger qu’impliquent les excès de violence lorsqu’il s’agit de contrôler des manifestations qui pourraient troubler l’ordre public. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 217.]
5. 181. Concernant l’allégation selon laquelle un membre de l’ANFACH, responsable de l’équipe de la douane de Los Landes, au poste-frontière Los Libertadores, aurait été relevé de ses fonctions parce qu’il avait participé à l’arrêt de travail, le comité note que le gouvernement n’a pas transmis d’observations à ce sujet, mais les organisations plaignantes n’ont pas non plus transmis d’informations permettant au comité de conclure que le fonctionnaire en question avait été relevé de ses fonctions parce qu’il était syndiqué ou qu’il avait participé à l’arrêt des activités. Il ne poursuivra donc pas l’examen de cette allégation.
6. 182. Le comité note que, d’après les indications du gouvernement, les allégations relatives à des retenues sur salaire pendant la grève, des appréciations négatives des fonctionnaires et des menaces de licenciement d’agents contractuels participant à la mobilisation ont été portées devant les tribunaux, et des jugements ont déjà été prononcés: i) la décision concernant le recours en protection contre les retenues sur salaire a été favorable à l’ANFACH (l’identité des personnes ayant participé à la grève n’ayant pas pu être vérifiée), suite à quoi les sommes retenues ont été restituées aux requérants le 31 janvier 2018; et ii) les décisions relatives aux appréciations négatives de deux fonctionnaires ont été favorables au SNA et elles ont été fondées sur le fait que ces fonctionnaires, qui avaient participé à l’arrêt des activités, exerçaient des fonctions d’encadrement.
7. 183. Le comité note également que, s’agissant des pratiques antisyndicales dénoncées par l’ANFACH, la justice a considéré que le courrier électronique envoyé par la cheffe d’un sous département, dans lequel elle informait que les contrats des agents contractuels participant à l’arrêt de travail ne seraient pas renouvelés, ne constituait pas une atteinte à la liberté syndicale du fait que le courrier n’avait pas été envoyé par le directeur national et qu’il n’était pas adressé à l’ANFACH ou à ses membres. Le comité note en outre que, d’après les informations transmises par le gouvernement: i) les dispositions de la Constitution politique et de la loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat (loi no 18575) ainsi que le statut des fonctionnaires interdisent aux fonctionnaires de l’Etat de se déclarer en grève et les obligent à répondre aux besoins publics de manière continue et permanente; et ii) ce qui vient d’être exposé permet de conclure que la participation des fonctionnaires à ce type d’activités peut, en droit, constituer un antécédent aux fins de non-renouvellement d’un contrat, lorsqu’une telle décision est considérée comme pertinente, sachant que celle-ci doit être prise dans le respect des règles statutaires applicables.
8. 184. A cet égard, le comité rappelle que ses décisions précédentes indiquent que l’interdiction du droit de grève aux travailleurs des douanes, fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale. [Voir Compilation, op. cit., paragr. 833.] Le comité observe cependant que, dans ce cas précis, l’ANFACH a exercé un droit de grève. Il observe également que, même si le courrier électronique susmentionné a pu avoir un effet intimidant, dans le cas présent les organisations plaignantes n’ont pas allégué que des contrats d’agents contractuels ayant participé à l’arrêt de travail n’avaient pas été renouvelés.
9. 185. A la lumière des sentences susmentionnées et des informations récemment publiées par l’ANFACH, selon lesquelles le dialogue engagé avec le gouvernement a permis d’arriver à un accord, en janvier 2019, sur le projet de loi visant à renforcer le SNA, lequel vient d’être adopté à l’unanimité par la Chambre des députés et par la Commission des finances du Sénat, après quoi il pourra être voté en plénière à la Chambre haute, le comité ne poursuivra pas l’examen du présent cas.