Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO384, March 2018

1. 409. La queja figura en una comunicación del Centro Conjunto de Coordinación Sindical (JTUCC) de fecha 17 de noviembre de 2016.
2. 410. El Gobierno remitió su respuesta a los alegatos en una comunicación de fecha 22 de mayo de 2017.
3. 411. Nepal ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 412. En una comunicación de fecha 17 de noviembre de 2016, la organización querellante señala que el JTUCC es un centro que aglutina a todas las confederaciones sindicales de Nepal inscritas como tales (Federación General de Sindicatos Nepaleses (GEFONT), Congreso de los Sindicatos de Nepal (NTUC), Federación Pannepalesa de Sindicatos (ANTUF), Confederación de Profesionales Nepaleses (CONEP), Confederación de Sindicatos Madhesi (MTUC), Federación Nacional de Trabajadores Asalariados de Nepal (NEFON), Federación Nacional Democrática de Sindicatos de Nepal (NDFONT), Confederación Nacional Democrática de Sindicatos-Independiente (NDCONT I), Federación Inclusiva de Sindicatos de Nepal (NITUF) y Confederación Democrática Nacional de Sindicatos de Nepal (NDCONT)).
2. 413. La organización querellante manifiesta que, recientemente, el Parlamento ha adoptado el proyecto de ley de empresas industriales, que está en consonancia con el proyecto presentado por el Ministerio de Industria. Según se establece en su preámbulo, el objetivo principal del proyecto de ley consiste en reglamentar la concesión de facilidades, ventajas y una rebaja fiscal a la industria por parte del Gobierno, además de establecer un entorno propicio para la inversión, potenciar las exportaciones e incrementar la productividad nacional y las oportunidades de empleo. En el proyecto de ley no se han recogido disposiciones en materia de derechos, remuneración y prestaciones de los trabajadores, ni tampoco se abordan sus deberes y responsabilidades. Sin embargo, en el artículo 47 del proyecto de ley (artículo 45 en el texto definitivo) se ha incluido la disposición titulada «Recursos humanos en la industria» dentro del capítulo «Disposiciones diversas», cuyo tenor es el siguiente:
   • Recursos humanos en la industria
     • 1) La contratación de los recursos humanos necesarios en cualquier industria se restringirá a los ciudadanos nepaleses.
     • …
     • 6) El principio según el cual «el trabajo no realizado no se retribuye» resulta de aplicación en la industria con miras a incrementar la productividad industrial y establecer relaciones laborales sólidas. Su aplicación se realizará al amparo de la legislación laboral en vigor y otras leyes vigentes.
     • 7) Los trabajadores y los empleados de la industria no deberían participar en ninguna actividad que entorpezca su funcionamiento ni en ninguna acción como, por ejemplo, huelgas o bandhs.
     • Sin embargo, la aplicación de este apartado no podrá socavar el planteamiento pacífico de demandas legítimas ante la dirección por parte de los trabajadores y los empleados ni su resolución consensuada.
     • 8) En caso de que toda disputa derivada de la aplicación del apartado 7) no pueda resolverse, la cuestión se remitirá al tribunal constituido en virtud de la legislación vigente, y su decisión será firme y vinculante.
3. 414. La organización querellante apunta que el Parlamento también adoptó la Ley de la Zona Económica Especial 2073 BS, de 2016, en la que se incluye una disposición análoga por la que se prohíbe a los trabajadores todo ejercicio del derecho de huelga.
4. 415. Según declara la organización querellante, el Gobierno habitualmente celebra consultas con las confederaciones sindicales a fin de abordar todas las cuestiones relacionadas con el trabajo y el empleo y analizarlas conjuntamente en el marco del Comité Consultivo Laboral Central. El 21 de marzo de 1995, Nepal ratificó el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Durante la redacción de la Ley del Trabajo y la Ley de la Seguridad Social se consultó al JTUCC, pero, en cambio, jamás se celebraron consultas durante la redacción de la Ley de Empresas Industriales 2073 BS, de 2016, que incluye la disposición contraria a los derechos de los trabajadores indicada con anterioridad. Durante el debate organizado por la subcomisión parlamentaria pertinente a fin de analizar la ley, el JTUCC pidió en vano la eliminación de la disposición contraria a los derechos de los trabajadores.
5. 416. La organización querellante contextualiza la situación del país al indicar que la industria nepalesa debe hacer frente a acciones masivas de protesta social (bandhs en nepalí) decretadas por partidos políticos, grupos de castas, y partidos y grupos regionales, así como también por los propios empleadores. En 2016, los partidos Madhesi del sur de Nepal convocaron una bandh de más de cinco meses de duración, en la que la unidad local de la organización de empleadores también estuvo implicada. En 2017, prácticamente la totalidad del sector del transporte quedó paralizado por una acción de protesta de los empleadores acarreando el cierre de las empresas, la cual fue organizada por la Federación de Empleadores del Transporte con objeto de lograr la reducción de las multas de tráfico. Durante el último decenio, de todas las acciones decretadas por todos los grupos, aproximadamente el 64 por ciento fueron convocadas por partidos políticos y organizaciones afines; el 30 por ciento fueron decretadas por la Federación de Cámaras de Comercio e Industria de Nepal y su federación industrial afiliada o la correspondiente sección local, y sólo el 6 por ciento fueron huelgas organizadas por las federaciones sindicales y sus afiliados de Nepal. Cabe la posibilidad de que el porcentaje de huelgas sea incluso menor si para su cálculo se aplica la fórmula de jornadas de trabajo perdidas.
6. 417. La organización querellante denuncia que, a pesar de todo lo expuesto con anterioridad, la ley no prohíbe: i) las bandhs decretadas por partidos políticos y organizaciones afines; ii) las bandhs de alcance nacional o las bandhs circunscritas a cualquier región convocadas por la organización de empleadores, y iii) cualquier cierre patronal decretado por un empleador en cualquier industria. Además, la ley impone el principio según el cual «el trabajo no realizado no se retribuye», incluso cuando son los empleadores o los partidos políticos y las organizaciones afines quienes convocan las acciones. Así pues, la organización querellante considera que esa disposición es contraria a los derechos de los trabajadores, una circunstancia inaceptable.
7. 418. Según apunta la organización querellante, se entiende por huelga toda suspensión del trabajo decretada por los trabajadores. La suspensión del trabajo es un derecho inherente a los trabajadores cuando la remuneración, las prestaciones o el entorno de trabajo no les son favorables. De forma análoga, no debería recaer en los trabajadores la responsabilidad por cualquier tipo de paro laboral forzoso imputable a los empleadores, los partidos políticos o los grupos regionales o de castas. Es una profunda injusticia dejar a los trabajadores sin remuneración (al invocar el principio según el cual «el trabajo no realizado no se retribuye») por una bandh u otra acción que ellos no han convocado.
8. 419. A juicio de la organización querellante, la Ley de Empresas Industriales recientemente aprobada por el Parlamento vulnera las disposiciones de la Constitución de Nepal y de los Convenios de la OIT núms. 87 y 98. El tenor del artículo 34 de la Constitución de Nepal es el siguiente:
   • Derecho al trabajo
     • 1) Todos los trabajadores tendrán derecho a gozar de la protección de unas prácticas de trabajo equitativas.
     • Explicación: Para los fines del presente artículo, por «trabajador» se entiende toda persona que desempeña un trabajo físico o mental para un empleador a cambio de una remuneración.
     • 2) Todos los trabajadores tendrán derecho a disfrutar de una remuneración, unas condiciones de trabajo y una seguridad social contributiva justas.
     • 3) Todos los trabajadores tendrán derecho a constituir sindicatos y a afiliarse a ellos, así como a ejercer el derecho de negociación colectiva, de conformidad con la legislación.
9. 420. La organización querellante considera que el derecho de huelga es indispensable para poder ejercer el derecho de negociación colectiva, y que la prohibición del derecho de huelga impuesta por la Ley de Empresas Industriales de 2016 y la Ley de la Zona Económica Especial de 2016 constituye una clara vulneración de las disposiciones del Convenio núm. 98, ratificado por Nepal. Dada su condición de Estado Miembro de la OIT, Nepal también está obligado a respetar y aplicar las disposiciones del Convenio núm. 87 por tratarse de una norma fundamental del trabajo en virtud de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento de 1998. De forma análoga, la disposición del proyecto de ley recién aprobado contraviene la Ley del Trabajo y la Ley de Sindicatos, que garantizan a los trabajadores tanto el derecho a constituir sindicatos, reunirse y manifestarse pacíficamente como el derecho de negociación colectiva, incluido el legítimo derecho de huelga. Infringe, asimismo, el acuerdo alcanzado el 14 de octubre de 2014 entre la organización de empleadores y los sindicatos, y presentado ante el Ministerio de Trabajo durante la redacción del proyecto de ley del trabajo de 2014, todavía en fase de estudio por parte del Parlamento.
10. 421. La organización querellante reprocha que, a pesar de las reiteradas recomendaciones formuladas por el Comité a raíz de los casos núms. 2120 y 2340, el Gobierno sigue vulnerando los convenios núms. 87 y 98. El Gobierno ha coartado los derechos de los trabajadores, por ejemplo, mediante el uso indebido de la Ley de Servicios Esenciales, al clasificar en esa categoría, mediante la publicación de un aviso en el Diario Oficial, de 25 de abril de 2016, los 17 servicios que se enumeran a continuación: correos; todo tipo de servicios de difusión y prensa escrita; servicios de telecomunicaciones y medios de comunicación; transportes viario, aéreo y marítimo; trabajo vinculado con la aviación civil y el mantenimiento de las aeronaves y la seguridad; servicio en estaciones de ferrocarril y locales de almacenamiento gubernamentales; servicio en la casa de la moneda y la imprenta pública; fabricación de material de defensa y afines; servicio de suministro de electricidad; servicio de suministro de agua potable; servicios en hoteles, moteles, restaurantes, centros de alojamiento vacacionales y otros servicios análogos relacionados con el turismo; importación y distribución de bienes derivados del petróleo; servicios en hospitales, centros sanitarios y establecimientos de fabricación y distribución de medicamentos; servicios bancarios; servicio de recogida, traslado y reciclaje de basura; servicio de seguros, e importación, exportación, almacenamiento y distribución de bienes de consumo diario (como alimentos, lentejas, arroz, sal, aceite comestible).
11. 422. En opinión de la organización querellante, no todos esos servicios pueden tener la consideración de servicios esenciales. Además, en virtud de la Ley de Empresas Industriales de 2016, se ha prohibido el derecho de huelga en todos los sectores, en contravención directa de los principios y derechos fundamentales en el trabajo. En los casos núms. 2120 y 2340, el Comité ya instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para revocar el aviso publicado en el Diario Oficial al amparo del cual otorga la consideración de servicio esencial a hoteles, moteles, restaurantes y alojamientos turísticos y, así, prohíbe las huelgas en esos servicios en virtud de la Ley de Servicios Esenciales. Sin embargo, el Gobierno sigue conculcando las recomendaciones del Comité y no ha dejado de aplicar la Ley de Servicios Esenciales por la que, mediante la publicación de los correspondientes avisos cada seis meses, prohíbe las huelgas, la última vez en 2016.
12. 423. Por consiguiente, la organización querellante considera que debería revocarse la disposición contraria a los derechos de los trabajadores recogida en la Ley de Empresas Industriales, de 2016 (artículo sobre los recursos humanos en la industria); debería revocarse la disposición de la Ley de la Zona Económica Especial, de 2016, por la que se prohíbe el derecho de huelga; debería revocarse la Ley de Servicios Esenciales y su sistema de publicación de avisos; debería ponerse fin a todas las prácticas desleales, como la reiterada publicación de decretos por los que se prohíben las huelgas, y debería garantizarse el ejercicio del derecho a la consulta previa con los sindicatos en cuestiones que afecten a sus intereses.

B. Respuesta del Gobierno

1. 424. En una comunicación de fecha 22 de mayo de 2017, el Gobierno declara que los artículos 33 y 34 de la Constitución de Nepal garantizan el derecho al empleo y el derecho al trabajo en calidad de derechos fundamentales y, con miras a velar por el cumplimiento de esos derechos fundamentales, en el artículo 46 se dispone el derecho a ejercer las correspondientes vías de recurso constitucional de conformidad con los artículos 133 y 144.
2. 425. El Gobierno señala que en el artículo 46, 6), de la Ley de Empresas Industriales de 2016, se consagra el principio según el cual «el trabajo no realizado no se retribuye» a fin de incrementar la productividad industrial y establecer relaciones laborales sólidas. El artículo 46, 6), no es, en sí mismo, una disposición independiente, dado que son la legislación laboral vigente y otras leyes en vigor las que rigen su aplicación. El principio no conculca la Ley del Trabajo ni otras leyes en vigor, y no supone una vulneración de los derechos de los trabajadores.
3. 426. En lo que atañe al artículo 45, 7), de la Ley de Empresas Industriales de 2016, en el que se dispone que los trabajadores y los empleados de la industria no deberían participar en ninguna actividad que entorpezca el funcionamiento de la industria, como huelgas o bandhs, el Gobierno subraya que esa disposición garantiza que no se prive a los trabajadores y los empleados del derecho a plantear de forma pacífica sus demandas legítimas a la dirección y resolverlas de forma consensuada. Según apunta el Gobierno, puesto que el artículo 45, 8), dispone que, en aquellos casos en los que una disputa no logre resolverse con arreglo a lo establecido en el artículo 45, 7), podrá remitirse al tribunal constituido de conformidad con la legislación vigente a fin de resolverla, y que la decisión del tribunal será firme y vinculante para ambas partes, el artículo 45, 7), no menoscaba el derecho de los trabajadores y los empleados a plantear sus demandas de manera pacífica.
4. 427. El Gobierno alude, asimismo, al artículo 42 de la Ley de la Zona Económica Especial de 2016, en el que se establece que, sin perjuicio de cualquier disposición contenida en la legislación vigente, los trabajadores y los empleados de una industria radicada en la zona económica especial no tendrán derecho a participar en ninguna actividad que entorpezca el funcionamiento de la industria o su producción, como una bandh, huelga o tumulto. El Gobierno estima que esa disposición debería interpretarse de forma positiva, en la medida en que, en virtud de esta ley — aplicable a la zona económica especial en la que se fomentan las exportaciones mediante el establecimiento de una zona franca industrial y una entidad de promoción de las exportaciones —, deberá firmarse un contrato con los trabajadores y los empleados que trabajen en la zona económica especial (artículo 40, 1)), y las condiciones de trabajo y las prestaciones sociales determinadas en el contrato firmado de conformidad con el artículo 40, 2), no podrán ser menos favorables que las dispuestas por la legislación vigente.
5. 428. A juicio del Gobierno, incluso aunque una ley promulgada en observancia de los procedimientos y las formalidades exigidos por la legislación vigente presente un vicio, un querellante debería, en primer lugar, ejercer las vías de recurso dispuestas por la legislación vigente de Nepal. El hecho de que el querellante recurra al mecanismo internacional de inmediato, sin antes ejercer la vía de recurso nacional, constituye, en sí mismo, un vicio.
6. 429. El Gobierno señala, asimismo, la vigencia de una Ley de Sindicatos independiente, núm. 2049 (1993), por la que se establecen disposiciones legislativas relativas al registro y el funcionamiento de los sindicatos, con miras a proteger y promover los intereses y los derechos profesionales y laborales de los trabajadores y los trabajadores por cuenta propia. Esas disposiciones legislativas han garantizado los derechos sindicales. De forma análoga, la Ley del Trabajo vigente establece disposiciones relativas a los derechos, los intereses, las prestaciones y la seguridad de los trabajadores y los empleados. Esa Ley ha garantizado derechos como el derecho de negociación colectiva y el derecho a declararse en huelga. Con objeto de regular los derechos, los intereses y las prestaciones de los trabajadores, y lograr el mantenimiento de buenas relaciones laborales por conducto del establecimiento de disposiciones claras sobre los derechos y los deberes de los trabajadores y los empleados, el Gobierno ha sometido un nuevo proyecto de ley del trabajo al órgano legislativo (Parlamento), en cuya preparación también se tuvieron en cuenta los recientes debates celebrados con los empleados y los sindicatos. El Gobierno hace hincapié en que aborda las cuestiones laborales con sensibilidad y responsabilidad.
7. 430. En conclusión, el Gobierno declara que las disposiciones incluidas en la Ley de Empresas Industriales de 2016 y la Ley de la Zona Económica Especial de 2016 recién promulgadas no han socavado en modo alguno los derechos consagrados en los convenios núms. 87 y 98 en la forma en que se reconocen en la Constitución de Nepal y la Ley del Trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 431. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante denuncia la adopción, en 2016, sin la celebración de ninguna consulta con las organizaciones de trabajadores, de la Ley de Empresas Industriales de 2016 y de la Ley de la Zona Económica Especial de 2016, por las que se priva del derecho de huelga a los trabajadores de las empresas industriales y de la zona económica especial, así como la publicación, en 2016, del aviso por el cual, al amparo de la Ley de Servicios Esenciales, se prohíbe el ejercicio del derecho de huelga en 17 sectores. A este respecto, el Comité toma nota de la situación del país tal como ha sido descrita por la organización querellante, caracterizada por recurrentes acciones masivas de protesta social organizadas por varios actores, incluyendo los partidos políticos y otros grupos (un 64 por ciento), organizaciones de empleadores (un 30 por ciento), las huelgas organizadas por sindicatos representando un 6 por ciento de dichas acciones. El Comité observa al mismo tiempo que los alegatos de la organización querellante se centran en la cuestión de saber si las restricciones legislativas al ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores antes mencionadas son contrarias a los principios de libertad sindical.
2. 432. En lo concerniente al alegato de falta de consulta del Gobierno con las organizaciones de trabajadores pertinentes antes de la adopción, en 2016, de la Ley de Empresas Industriales y la Ley de la Zona Económica Especial, el Comité toma nota de que el Gobierno no desmiente el presente alegato ni tampoco responde al mismo y recuerda que, con anterioridad, había señalado a la atención del Gobierno la importancia de una consulta previa con las organizaciones de trabajadores antes de que se adopte cualquier legislación que afecte a sus intereses [véase 340.º informe, caso núm. 2412 (Nepal), párrafo 1139]. El Comité subraya una vez más el interés de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecta a sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 1072] y urge al Gobierno a garantizar la plena aplicación de ese principio en el futuro.
3. 433. Asimismo, el Comité observa que, a juicio del Gobierno, la adopción de la legislación antes indicada no vulnera los derechos de los trabajadores, en la medida en que los trabajadores de las empresas industriales todavía pueden plantear pacíficamente sus demandas legítimas a la dirección y resolverlas de forma consensuada o ante los tribunales, y el contrato que debe firmarse con los trabajadores de la zona económica especial dispone condiciones de trabajo y prestaciones que no pueden ser menos favorables que las establecidas por la legislación. A ese respecto, el Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 522]. Sin embargo, el derecho de huelga no es un derecho absoluto y puede limitarse o prohibirse en ciertas situaciones. El Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). En ocasiones anteriores, el Comité ha señalado aquellos servicios que no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término. Lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población. El Comité recuerda adicionalmente que el principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios esenciales» podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del término, es decir, los servicios cuya interrupción podrían poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. El Comité recuerda también que la deducción salarial delos días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafos 522, 576, 583, 582,587 y 654].
4. 434. Habida cuenta del amplio alcance del ámbito de aplicación de ambas leyes, y en particular del hecho de que la Ley de Empresas Industriales, de 2016, abarca prácticamente todas las industrias nacionales, el Comité pide al Gobierno que: i) facilite información acerca de la interacción entre, por un lado, los supuestos para la prohibición de acciones de huelga contemplados en la Ley de Empresas Industriales, de 2016, y la Ley de la Zona Económica Especial, de 2016, y, por otro, la Ley del Trabajo, de 2017, recién aprobada que, a juicio del Comité, garantiza el derecho de huelga, y ii) adopte todas las medidas necesarias a fin de enmendar las disposiciones de la Ley de Empresas Industriales, de 2016, y la Ley de la Zona Económica Especial, de 2016, que prohíben, con carácter general, las acciones de huelga a fin de adaptarlas a los principios antes mencionados, y que le mantenga informado de los progresos realizados a ese respecto. En lo concerniente al aviso publicado en 2016 al amparo de la Ley de Servicios Esenciales, el Comité toma nota de que la lista de sectores en los que puede prohibirse el ejercicio de la huelga es excesivamente amplio, y recuerda que, en casos anteriores relativos a Nepal, había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para revocar avisos análogos en el Diario Oficial [véase 328.º informe, caso núm. 2120 (Nepal), párrafo 540, y 336.º informe, caso núm. 2340 (Nepal), párrafo 647]. El Comité lamenta profundamente las reiteradas acciones del Gobierno a pesar de sus recomendaciones previas, y le urge a que adopte de inmediato las medidas necesarias para limitar la prohibición de las acciones de huelga a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, y le mantenga informado de las medidas adoptadas al respecto.