Definitive Report - REPORT_NO380, October 2016

1. 373. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Sindicatos Croatas (MATICA), de fecha 17 de marzo de 2015.
2. 374. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 19 de octubre de 2016.
3. 375. Croacia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 376. En su comunicación de fecha 17 de marzo de 2015, la organización querellante, una de las organizaciones sindicales representativas de Croacia, de la que son miembros 11 sindicatos de la administración pública, alega que la Ley sobre la Retirada del Derecho al Aumento Salarial Basado en los Años de Servicio (OG núm. 41/2014, en adelante, «la ley») vulnera el derecho a la libertad sindical y de negociación colectiva garantizados por los Convenios núms. 87 y 98.
2. 377. La organización querellante indica que el régimen laboral de los empleados de la administración pública de Croacia se rige, además de por la Constitución croata, principalmente por las fuentes internacionales de derecho laboral, entre ellas los convenios ratificados de la OIT; así como por la Ley del Trabajo y la Ley sobre Salarios en la Administración Pública; el convenio colectivo básico para funcionarios y empleados de la administración pública de 12 de diciembre de 2012 (en adelante, el CCB de 2012) y los convenios colectivos sectoriales que constituyen una fuente de derecho autónoma en este ámbito. En Croacia, la negociación colectiva es una práctica generalizada en el ámbito de la administración pública, ya que el elevado número de empleados permite un uso efectivo de este instrumento a fin de garantizar el equilibrio de intereses en la relación de trabajo. El CCB de 2012 fue suscrito por seis sindicatos representativos de la administración pública y por el Gobierno, con un período de validez hasta diciembre de 2016. Anteriormente se suscribieron convenios colectivos para sectores específicos de los servicios públicos (en adelante, convenios colectivos sectoriales), entre ellos el convenio colectivo relativo al ámbito de la investigación y las instituciones de enseñanza superior de 22 de octubre de 2010 (OG núm. 142/2010), con validez hasta el 23 de octubre de 2014; el convenio colectivo para empleados de escuelas de enseñanza secundaria de 21 de diciembre de 2010 (OG núm. 7/2011), con validez hasta el 31 de diciembre de 2014; el convenio colectivo para empleados de escuelas de enseñanza primaria de 29 de abril de 2011 (OG núm. 66/2011), con validez hasta el 30 de abril de 2015; y el convenio colectivo en materia de asistencia médica y seguro de salud de 1.º de diciembre de 2013 (OG núm. 143/2013), con validez hasta el 1.º de diciembre de 2017. La organización querellante alega que el Gobierno rescindió repentinamente la mayoría de los convenios colectivos mencionados anteriormente en un breve espacio de tiempo (en el período desde diciembre de 2013 hasta febrero de 2014), aduciendo que la rescisión de estos convenios respondía a un cambio significativo de las circunstancias económicas.
3. 378. La organización querellante subraya la importancia del derecho a un aumento porcentual de los salarios sobre la base de los años de servicio, un derecho acordado a los empleados de la administración pública únicamente en virtud de convenios colectivos. Tanto el CCB de 2012 como el convenio colectivo para funcionarios del Estado de 2013 establecen que el salario de los empleados de la administración pública se compone del salario base y de diversos complementos salariales. El salario base de los empleados de la administración pública se calcula multiplicando la base salarial por el coeficiente de complejidad del trabajo en función del lugar de trabajo, con un incremento del 0,5 por ciento por cada año completo de servicio. Una vez se han completado los años de servicio requeridos, se incrementa el salario base de los empleados de la administración pública por el porcentaje correspondiente de acuerdo a la base salarial o el coeficiente de complejidad del trabajo. La organización querellante alega que el efecto real que ha tenido la promulgación de la ley no es el impago de los complementos salariales que componen los salarios de los empleados de la administración pública, sino una reducción de su salario base.
4. 379. La organización querellante declara que, el 25 de marzo de 2014, el Parlamento promulgó la mencionada ley, que priva a los empleados de la administración pública de Croacia del aumento salarial basado en el número de años de servicio, si bien es un derecho consagrado en los convenios colectivos u otros acuerdos suscritos por el Gobierno. En su opinión, la ley vulnera directamente el derecho de negociación colectiva en Croacia, garantizado por los Convenios fundamentales núms. 87 y 98 de la OIT, ratificados por el país, los cuales, según el artículo 140 de la Constitución de la República de Croacia, forman parte del sistema jurídico nacional y tienen precedencia sobre la ley.
5. 380. La organización querellante cita las razones esgrimidas por el Gobierno, autor de la controvertida ley, en un borrador de la ley elaborado en marzo de 2014 (adjunto a la queja), en el que se expone lo siguiente:
   • En un momento en que las tendencias económicas son excepcionalmente adversas, conservar los derechos derivados de la normativa legal vigente incidiría en un aumento mayor del déficit presupuestario y la deuda pública. La intensificación de los desequilibrios fiscales podría conducir a un declive más pronunciado de la calificación crediticia y un incremento mayor del costo de los préstamos contraídos por el Gobierno, así como del conjunto del sistema económico. Esto supondría una carga para la competitividad global del país, así como para la sostenibilidad de la deuda. Tomando en consideración que estos indicadores de las tendencias económicas muestran que el progreso económico se asegura precisamente mediante las medidas propuestas, el Gobierno de la República de Croacia considera justificado y necesario aprobar la ley propuesta. Especialmente en tiempos de escasez y crisis económica, el papel del Estado adquiere particular relevancia. Su obligación consiste en regular el nivel de los derechos económicos y sociales mediante diversas medidas de política económica en consonancia con las posibilidades económicas para impulsar el progreso económico, así como aplicar nuevas medidas de austeridad fiscal con el objeto de reducir la deuda pública. Por esa razón, es preciso examinar la cuestión del costo del trabajo en la administración pública. A fin de que las autoridades públicas, a la luz de las nuevas circunstancias económicas y sociales, puedan proteger de forma eficaz el bienestar de las personas y de la propia comunidad social, garantizando al mismo tiempo el respeto de los valores fundamentales mencionados anteriormente, estas tienen la facultad y el deber constitucional de ajustar el marco legal a estas nuevas circunstancias, que incluye, entre otras cosas, la redefinición de ciertos derechos. En la actualidad, se aplican en la administración pública una serie de convenios colectivos, así como otros acuerdos y convenios, que fueron concluidos en una época de bonanza económica, caracterizada por el aumento de los salarios y los derechos a otras prestaciones pecuniarias, pero que, en épocas de recesión en las que es preciso adoptar medidas de austeridad, ya no se pueden respetar plenamente. Para lograr estabilizar los costos de personal en la administración pública, se puede solucionar el problema de la falta de fondos necesarios para mantener los derechos a prestaciones pecuniarias bien restringiendo temporalmente algunos de estos derechos acordados, bien reduciendo el número de empleados, lo que reduciría los costos totales de personal. Para lograr la estabilidad financiera de los sistemas de la administración pública, lo que permitiría a su vez mantener el nivel de empleo existente, es preciso reducir el volumen total de los fondos destinados a sufragar los costos de personal. Puesto que determinados derechos y aumentos salariales en la administración pública han sido acordados en el marco de una serie de convenios colectivos — algunos de los cuales se han rescindido, pero siguen siendo aplicables durante un período de rescisión de tres meses —, y teniendo en cuenta que los derechos a prestaciones pecuniarias de los empleados de la administración pública generalmente están financiados por los mismos ingresos públicos y fiscales, es necesario prestar especial atención para que el alcance y el nivel de sus derechos permanezcan unificados. Teniendo en cuenta que tampoco se prevé un crecimiento del producto interno bruto hasta finales del presente año, es preciso retirar el derecho al aumento salarial basado en los años de servicio en el conjunto de la administración pública. […] Al retirar el derecho a un aumento del coeficiente de complejidad del trabajo a los efectos del cálculo de los salarios de los empleados de la administración pública en 2014 — un derecho que se deriva únicamente de los acuerdos y convenios mencionados, pero que no ha sido establecido en virtud de ninguna ley o reglamento alguno —, se logrará el ahorro necesario en el presupuesto del Estado.
6. 381. Según la organización querellante, desde el punto de vista económico, el Gobierno carece de razones pertinentes para promulgar la ley. La organización querellante considera absurda la afirmación de que las medidas de austeridad garantizan el progreso económico, ya que ninguna teoría económica ha demostrado la causalidad entre la austeridad fiscal y la recuperación económica. En cambio, hay opiniones contrarias que apuntan que dicha causalidad tiene el efecto opuesto, es decir, las medidas de austeridad fiscal están exacerbando la crisis, en lugar de solucionarla, como ha evidenciado el fracaso manifiesto de las medidas de austeridad en toda Europa durante los últimos siete años. Este punto de vista ha sido corroborado por el hecho de que, pese a las numerosas supresiones y reducciones de los derechos a prestaciones pecuniarias en la administración pública durante los últimos años, ni la situación fiscal ni la situación económica general de Croacia han mejorado, a pesar de que la reducción de los costos de personal por empleado en la administración pública durante la crisis ha sido en muchos casos mayor que la reducción acumulativa del PIB.
7. 382. La organización querellante añade que uno de los principales argumentos que se aducen para reducir los derechos a prestaciones pecuniarias de los empleados de la administración pública es la necesidad de equilibrar las finanzas públicas y frenar un aumento mayor de la deuda pública. Sin embargo, de los datos de la Comisión Europea se desprende que la deuda pública, en lugar de disminuir en 2012, registró un aumento equivalente al 3,9 por ciento del PIB, y este aumento alcanzó un nivel sin precedentes en 2013, equivalente al 9,4 por ciento del PIB. De conformidad con lo expuesto anteriormente, no es posible afirmar que únicamente la austeridad fiscal contribuirá a mejorar la situación económica o fiscal de Croacia. Por el contrario, los recortes salariales y la reducción de los derechos a prestaciones pecuniarias de los trabajadores están reduciendo aún más el poder adquisitivo global de los ciudadanos, lo que conlleva una disminución de la demanda, la reducción de la producción y del empleo, y, por consiguiente, una disminución del PIB. La disminución del PIB provoca a su vez un aumento del déficit y la deuda pública, expresados como porcentaje del PIB. Por lo tanto, al aplicar nuevos recortes salariales, no sólo en el ámbito de la administración pública, sino en el conjunto de los sectores económicos, el Gobierno intensifica la espiral negativa descrita y, en lugar de reducir el desequilibrio fiscal, lo acentúa aún más. Es posible lograr un ahorro, pero no se puede afirmar que las medidas de austeridad, la retirada de derechos y las reducciones salariales contribuyan a la recuperación económica, porque este hecho no ha sido confirmado ni en la teoría ni en la práctica.
8. 383. La organización querellante confirma que el Gobierno tiene legitimidad democrática para elegir el modelo de desarrollo económico que estime oportuno; sin embargo, no le está permitido rescindir acuerdos y vulnerar los principios básicos del funcionamiento del ordenamiento jurídico basándose en una interpretación cuestionable de la realidad económica. A su juicio, es insostenible e incorrecta la afirmación del Gobierno de que en la actualidad se aplican en el ámbito de la administración pública una serie de convenios colectivos que fueron concluidos en una época de bonanza económica, caracterizada por el aumento de los salarios y los derechos a otras prestaciones pecuniarias, pero que, en épocas de recesión en las que es preciso adoptar medidas de austeridad, ya no se pueden respetar plenamente. La organización querellante manifiesta que la situación económica actual es prácticamente idéntica a la de finales de 2010, época en que se concluyeron la mayoría de los convenios colectivos sectoriales, y que más bien ha experimentado un estancamiento debido a la falta de medidas económicas eficaces destinadas a impulsar el crecimiento. Además, teniendo en cuenta que el último convenio colectivo sectorial suscrito — a saber, el convenio en materia de asistencia médica y seguro de salud, que prevé el derecho al aumento salarial basado en los años de servicio — se concluyó a finales de 2013, es decir, tan sólo tres meses antes de proponer la ley, la argumentación del Gobierno resulta insostenible.
9. 384. La organización querellante también declara que, desde el punto de vista jurídico, las razones que aduce el Gobierno para justificar la promulgación de esta ley y derogar de forma directa determinadas disposiciones de los convenios colectivos son irrelevantes. Los convenios colectivos, pese a su carácter jurídico especifico, son ante todo acuerdos. Cuando el Gobierno, como una de las partes contratantes, concluye convenios colectivos en el ámbito de la administración pública, lo hace en calidad de empleador y no como autoridad gubernamental. Por consiguiente, los convenios colectivos son vinculantes para el Gobierno durante todo el tiempo que están vigentes (incluido el período de rescisión). Los convenios colectivos son vinculantes para todos los signatarios mientras no se cumplan los requisitos con arreglo a los cuales es posible anular o rescindir legalmente dichos convenios. De conformidad con las disposiciones de los convenios colectivos y en cumplimiento de la normativa general del derecho imperativo, un acuerdo sólo se puede anular en caso de que se produzcan cambios significativos en las circunstancias económicas, cuando concurran circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado y que, en el momento de concluir los convenios colectivos, no se podían prever. La organización querellante subraya que, a diferencia de la práctica anterior que consistió en la supresión ilegal de los derechos previstos en los convenios colectivos (tras la anulación ilegal de los convenios colectivos básicos en el ámbito de la administración pública en 2012, la aprobación de una primera ley por la que se retiraban los derechos acordados en el marco de convenios colectivos y que suspendió el pago de la gratificación de Navidad y la asignación por vacaciones en 2012 y 2013, y la prolongación por decreto gubernamental de la validez de la mencionada ley hasta 2014), en esta ocasión el Gobierno, al justificar la ley por la que se suspenden los derechos establecidos en los convenios colectivos, ni siquiera trata de aducir que se han producido cambios significativos en las circunstancias económicas. Bajo el pretexto del ahorro, al eludir sus obligaciones contractuales y utilizar su posición como parte contratante más fuerte, el Gobierno simplemente, imponiendo su autoridad, suspendió los derechos previstos en los convenios colectivos. En opinión de la organización querellante, con esa conducta el Gobierno demuestra que está por encima de la ley, lo que compromete gravemente el principio del Estado de derecho y la seguridad jurídica en Croacia.
10. 385. Refiriéndose al artículo 8, párrafo 3, del Convenio núm. 87 y al artículo 4 del Convenio núm. 98, la organización querellante considera que la ley es totalmente contraria a estos Convenios, a los valores universales del derecho internacional consagrados en éstos, así como a los principios y valores del ordenamiento jurídico croata. En su opinión, la ley quita todo el sentido al derecho de sindicación y de negociación colectiva, ya que transmite el mensaje de que si el Gobierno toma parte en las negociaciones para la conclusión de convenios colectivos, éste no se considera obligado por estas negociaciones y la firma de dichos convenios y, por lo tanto, los resultados de las negociaciones pueden ser anulados de forma arbitraria y los empleados pueden verse privados de sus derechos, a pesar de las condiciones y los procedimientos estipulados. En tales casos, toda acción sindical pierde su sentido, y el derecho de sindicación y de negociación colectiva se convierte en una frase vacía carente de contenido. La organización querellante considera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT confirmó lo anterior en su observación individual formulada en 2010 relativa a la aplicación por Croacia del Convenio núm. 98, en la que se afirma básicamente que la legislación en general no puede derogar el convenio colectivo y que la injerencia unilateral del Estado en cuestiones reguladas por el convenio colectivo constituye una violación del Convenio.
11. 386. Por lo tanto, la organización querellante considera que los convenios colectivos sólo podían ser derogados por ley si se cumplían las siguientes condiciones: i) el Gobierno, como parte en el convenio colectivo, había negociado previamente la posible modificación del convenio colectivo, y ii) los derechos se habían suspendido en la mínima medida, por un período definido y para todos los trabajadores por igual, con un motivo razonable para la adopción de tales medidas debido a una perturbación importante del sistema económico. En su opinión, el Gobierno no cumplió varias de estas condiciones importantes antes de aprobar la ley en virtud de la cual se suprimió el derecho a un aumento salarial de los empleados de la administración pública anteriormente acordado en el convenio colectivo.
12. 387. En lo que respecta a la condición de negociar antes de suspender los derechos garantizados por los convenios colectivos, la organización querellante declara que el derecho al aumento salarial había sido acordado en el marco de convenios colectivos sectoriales para servicios públicos específicos, y que el Gobierno ni siquiera trató de entablar negociaciones con miras a su modificación o suspensión, sino que de forma brusca y unilateral rescindió los convenios colectivos sectoriales aduciendo cambios significativos en las circunstancias económicas. Asimismo, la ley se aprobó mientras los convenios colectivos aún estaban vigentes, es decir, durante los períodos de rescisión, lo que redujo la posibilidad de entablar negociaciones sobre los derechos mencionados: además de la firme posición del Gobierno de suprimir el derecho al aumento salarial basado en los años de servicio, la ley imposibilitaba el pago correspondiente en el período siguiente. Según la organización querellante, el Gobierno obligó de ese modo a la mayoría de los sindicatos a concluir un convenio colectivo desprovisto de la disposición sobre el derecho al aumento salarial basado en los años de servicio. Por ejemplo, como se había acordado un aumento salarial en el marco del convenio colectivo para el sector de la salud concluido pocos meses antes de la aprobación de la ley, los negociadores del convenio colectivo para el sector científico y las instituciones de enseñanza superior, convenio que perdió su vigencia hace casi un año, no accedieron a suprimir esa disposición y, por consiguiente, todavía continúan las negociaciones.
13. 388. Además, la organización querellante denuncia que el Gobierno incumplió la condición de acordar un trato equitativo a todos. En su opinión, mediante la aprobación de esta ley, el Gobierno negó derechos sustantivos a los empleados de la administración pública, pero esta denegación no se aplicó de la misma manera al resto del sector público de propiedad estatal (principalmente empresas y otras entidades cuyo mayor accionista es el Estado). Los gastos y las pérdidas de estas personas jurídicas a menudo están cubiertos por el presupuesto del Estado y, por tanto, representan un costo presupuestario al igual que los servicios públicos, lo que significa que la retirada de los derechos a prestaciones pecuniarias en esos casos conduciría a un aumento de los ingresos presupuestarios. Según la organización querellante, el Gobierno redujo los derechos de manera selectiva, es decir, solamente los de los empleados de la administración pública.
14. 389. A juicio de la organización querellante, en virtud de esta ley se abolen los derechos a prestaciones pecuniarias de los empleados de la administración pública que habían sido acordados en el marco de convenios colectivos, lo que supone una vulneración directa del principio pacta sunt servanda. Por lo tanto, la organización querellante considera que el Gobierno, como empleador de la administración pública, ha reforzado su posición de negociación por medio de leyes propuestas por él mismo, adoptadas por mayoría parlamentaria, imponiendo de hecho su voluntad en la negociación colectiva. En su opinión, esta conducta es contraria a los Convenios núms. 87 y 98, que protegen al derecho de sindicación y de negociación colectiva de toda injerencia no autorizada por parte de las autoridades y prohíben la derogación por ley de los derechos garantizados en los convenios colectivos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 390. En su comunicación de fecha 19 de octubre de 2016, el Gobierno indica que la crisis económica y financiera mundial tuvo un efecto tardío y fuerte en la economía croata, que se vio reflejado en una disminución continua de la actividad económica, una disminución significativa y continua del producto interno bruto (PIB) e influyó directamente en el cierre de lugares de trabajo y el aumento repentino de la tasa de desempleo, con la consiguiente disminución del nivel de vida de los ciudadanos. A finales de 2011, la proporción de deuda pública en el PIB ascendió a 46,7 por ciento, 55,5 por ciento en 2012 y 86,7 por ciento en 2014. Dado que el déficit de presupuesto general excedió el límite del 3 por ciento y que la deuda pública era del 60 por ciento del PIB, en enero de 2014 se inició un procedimiento de déficit excesivo (PDE) a nivel de la Unión Europea. La tasa media de desempleo aumentó del 15,9 por ciento en 2012 al 17,2 por ciento en 2013. En 2014, la actividad económica se mantuvo en un nivel bajo, y las tendencias del mercado de trabajo se caracterizaron por el estancamiento en el número (bajo) de personas empleadas.
2. 391. En cuanto a las razones de la aprobación de la ley, el Gobierno reitera las razones dadas por escrito como impulsor de la Ley de marzo de 2014, ya citadas por la organización querellante. Además, el Gobierno señala que el incremento salarial pagado sólo sobre la base del número de años de servicio es un doble incremento (pagado sobre la misma base que el incremento salarial en la cantidad de 0,5 por ciento por cada año de servicio) que podría ser contrario al principio de «mismo salario por el mismo trabajo» y en la práctica constituye una discriminación en base a la edad. Por otra parte, la adopción de la ley era parte de las medidas generales de política pública adoptadas por el Gobierno para cumplir con los criterios establecidos por la Comisión Europea en aras de alcanzar un equilibrio fiscal y sostenibilidad. Al tiempo que la citada medida afectó en parte los derechos sociales, el Gobierno considera que el objetivo perseguido por el legislador era legítimo y que la aprobación de la ley reunió plenamente el criterio de proporcionalidad, ya que constituía una medida limitada de tiempo razonable y que no representaba una carga excesiva para sus destinatarios y no era más restrictiva de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo de reducir la deuda pública y mantener el actual nivel de empleo en el sector público y el Estado.
3. 392. El Gobierno asegura que es consciente y sigue reconociendo el principio general de que los acuerdos deben ser vinculantes para las partes y que este principio debe ser respetado como una regla básica. Sin embargo, cree que, en casos excepcionales, las medidas adoptadas por los gobiernos, como parte de una política de estabilización, que determinan los límites de la negociación colectiva de algunos de los derechos materiales e incluso de los salarios, pero que están limitados por un período de tiempo razonable, son de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98.
4. 393. En cuanto al alegato de que la suspensión de un derecho material sólo para los empleados del servicio público, pero no para el resto del sector público de propiedad del Estado, es contraria al principio de igualdad, el Gobierno hace hincapié en que los salarios y otros derechos materiales de los empleados en las empresas y otras entidades de propiedad del Estado, no son pagados por el presupuesto del Estado, y que por lo tanto el Gobierno no es parte en sus convenios colectivos. Por último, pero no menos importante, el Gobierno desea informar que la ley dejó de estar vigente el 1.º de enero de 2016.

C. Conclusiones del Comité

1. 394. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante alega que la promulgación de la ley permite al Gobierno derogar unilateralmente los convenios colectivos en vigor en la administración pública. El Comité toma nota, en particular, de los siguientes alegatos presentados por la organización querellante: i) el régimen laboral de los empleados de la administración pública de Croacia se rige principalmente por el convenio colectivo básico para funcionarios y empleados de la administración pública (CCB) de 12 de diciembre de 2012, así como por los convenios colectivos sectoriales para ámbitos específicos de la administración pública; ii) el Gobierno anuló repentinamente la mayoría de los convenios colectivos mencionados anteriormente en un breve espacio de tiempo (desde diciembre de 2013 hasta febrero de 2014), aduciendo que la anulación de éstos respondía al cambio significativo de las circunstancias económicas; iii) la ley, que priva a los empleados de la administración pública de Croacia del pago del aumento salarial basado en el número de años de servicio, un derecho que se había adquirido en virtud de convenios colectivos suscritos anteriormente, se promulgó el 25 de marzo de 2014; iv) entre las razones esgrimidas por el Gobierno para proponer la ley (documento adjunto a la queja) figuran, entre otras, las siguientes: las tendencias económicas excepcionalmente adversas conllevan la necesidad de aplicar medidas adicionales de austeridad fiscal para reducir la deuda pública y, por consiguiente, de examinar la cuestión de los costos de la mano de obra en la administración pública; una serie de convenios colectivos en el ámbito de la administración pública fueron concluidos en una época de bonanza económica y, por tanto, ya no se pueden respetar plenamente; la necesaria reducción de los costos de la mano de obra en el sector público puede lograrse reduciendo el número de empleados o restringiendo temporalmente algunos de los derechos acordados en el marco de una serie de convenios colectivos — algunos de los cuales se han rescindido, pero siguen siendo aplicables durante un período de rescisión de tres meses —; puesto que el alcance y el nivel de estos derechos deberían permanecer unificados y no se prevé un crecimiento del producto interno bruto en 2014, es preciso retirar el derecho al aumento salarial basado en los años de servicio en el conjunto de la administración pública; v) la organización querellante estima que las razones expuestas para rescindir los convenios colectivos y promulgar esta ley son infundadas (las medidas de austeridad no conducen a la recuperación económica y éstas han provocado la disminución del PIB de Croacia; la situación económica no cambió, sino que se estancó) e injustas (el último convenio colectivo sectorial que prevé el derecho al aumento salarial se concluyó tres meses antes de la promulgación de la ley; vulneración del principio pacta sunt servanda); vi) el incumplimiento de una de las condiciones en virtud de las cuales se pueden derogar legalmente los convenios colectivos, a saber, la condición de que previamente se debe entablar una negociación sobre la posible modificación del convenio colectivo, ya que el Gobierno ni siquiera trató de entablar negociaciones, y de forma brusca y unilateral rescindió los convenios colectivos sectoriales aduciendo cambios significativos en las circunstancias económicas; vii) el Gobierno sólo negó estos derechos sustantivos a los empleados de la administración pública, pero no al resto del sector público de propiedad estatal, lo que la organización querellante considera contrario al principio de igualdad; viii) la ley fue aprobada cuando los convenios colectivos aún estaban vigentes, es decir, durante los períodos de rescisión, lo que redujo la posibilidad de entablar negociaciones sobre el aumento salarial, y ix) la ley vulnera directamente el derecho de negociación colectiva en Croacia y, por lo tanto, el derecho a la libertad sindical garantizado por los Convenios núms. 87 y 98.
2. 395. El Comité toma nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) la crisis económica y financiera mundial tuvo un efecto tardío y fuerte en la economía croata, que se reflejó en una disminución continua de la actividad económica, significativa y continua disminución del PIB, y directamente influyó en el cierre de lugares de trabajo y el aumento repentino de la tasa de desempleo, con la consiguiente disminución del nivel de vida de los ciudadanos; ii) en relación con los motivos de la aprobación de la ley, dados por escrito por el Gobierno como impulsor de la Ley de marzo de 2014, vale la pena señalar que el aumento de salario pagado sólo sobre la base del número alcanzado de años de servicio es un doble incremento que podría en la práctica constituir una discriminación basada en la edad; iii) la adopción de la ley fue parte de un conjunto de medidas de políticas públicas generales adoptadas por el Gobierno para cumplir con los criterios establecidos por la Comisión Europea en aras de alcanzar un equilibrio fiscal y sostenibilidad; iv) el objetivo perseguido por el legislador era legítimo y la adopción de la ley reunió plenamente el criterio de proporcionalidad, ya que constituía una medida limitada de tiempo razonable y que no representaba una carga excesiva para sus destinatarios; v) contraria a la situación de los empleados públicos, los salarios y otros derechos materiales de los empleados en las empresas que son propiedad del Estado no son pagados por el presupuesto del Estado, y vi) la ley dejó de estar vigente el 1.º de enero de 2016. El Gobierno asegura que continúa reconociendo el principio general de que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes, pero considera que, en casos excepcionales, las medidas adoptadas por los gobiernos como parte de una política de estabilización, lo que restringe la negociación colectiva en algunos de los derechos materiales e incluso los salarios, pero que se limitan a un período de tiempo razonable, están en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98.
3. 396. Con respecto a la rescisión brusca y unilateral de los convenios colectivos sectoriales por el Gobierno aduciendo cambios significativos en las circunstancias económicas y sin entablar previamente negociaciones con los sindicatos de la administración pública para enmendar dichos convenios, el Comité toma nota de la información comunicada por la organización querellante, según la cual, de conformidad con las disposiciones de los convenios colectivos y la normativa general del derecho imperativo, un acuerdo puede anularse por una de las partes en determinadas condiciones y en caso de que se produzcan cambios significativos en las circunstancias económicas (a saber, cuando concurran circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado y que, en el momento de concluir los convenios colectivos, no se podían prever). El Comité toma nota de que, según la organización querellante, la situación económica nacional no ha cambiado desde finales de 2010, cuando se suscribieron la mayoría de los convenios colectivos sectoriales, y observa que un convenio colectivo sectorial que prevé el derecho al aumento salarial fue concluido por el Gobierno en un período en que se estaban anulando otros convenios. Al tiempo que recuerda el principio general de que los acuerdos deben ser vinculantes para las partes, y que la negociación colectiva implica un proceso de concesiones mutuas y una certeza razonable de que se mantendrán los compromisos negociados, al menos mientras dure el convenio, ya que éste es resultado de compromisos contraídos por ambas partes sobre ciertas cuestiones, y de la renuncia a determinadas exigencias de negociación con el fin de obtener otros derechos considerados como más prioritarios por los sindicatos y sus miembros; si estos derechos, a cambio de los cuales se han hecho concesiones en otros puntos, pueden cancelarse unilateralmente, no podría haber ninguna expectativa razonable de estabilidad en las relaciones laborales, ni confianza suficiente en los acuerdos negociados [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 939 y 941], el Comité observa en primer lugar que los propios convenios colectivos sectoriales preveían un procedimiento para la revocación unilateral, y tomando debida nota de las razones dadas por el Gobierno para la aprobación de la ley, considera que no le incumbe pronunciarse sobre la idoneidad de los argumentos de carácter económico presentados por el Gobierno a fin de cancelar un convenio colectivo con arreglo al procedimiento estipulado en el mismo, ya que esta competencia corresponde a la jurisprudencia nacional. En relación al alegato de que los convenios fueron cancelados sin entablar previamente negociaciones con los sindicatos de la administración pública para enmendar dichos convenios, el Comité considera que, ante la falta de las disposiciones pertinentes de los convenios colectivos sectoriales, no se encuentra en disposición de pronunciarse sobre si se siguió el procedimiento de cancelación unilateral previsto en los propios convenios.
4. 397. A este respecto, el Comité entiende, sin embargo, que, antes de la rescisión de los convenios colectivos sectoriales (de diciembre de 2013 a febrero de 2014) y la aprobación de la ley en marzo de 2014, el Gobierno y varios sindicatos de la administración pública negociaron y suscribieron el 4 de junio de 2013 varias enmiendas al anexo del acuerdo sobre la base para los salarios en la administración pública de 13 de mayo de 2009, cuya validez y aplicabilidad (que también se aplican a todas sus enmiendas posteriores) se reafirma en el acuerdo básico de 2012 en una disposición que estipula que el sueldo de base se calcula a partir del coeficiente de complejidad del trabajo y la base salarial, con un incremento del 0,5 por ciento por cada año de servicio (artículo 51). En el artículo II de dichas enmiendas de junio de 2013, el Gobierno se compromete a iniciar negociaciones sobre el aumento salarial basado en los años de servicio en el ámbito de la administración pública tan pronto se registre un crecimiento del PIB real por tercer trimestre consecutivo y el déficit del presupuesto estatal se sitúe por debajo del 3 por ciento.
5. 398. A la luz de lo anterior, y recordando que ha reconocido con anterioridad que, si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1024], el Comité tomando nota de la indicación del Gobierno de que la ley dejó de estar vigente el 1.º de enero de 2016, entiende que las negociaciones sobre el aumento salarial entre el Gobierno y los sindicatos de la administración pública han comenzado y aprecia estos avances. Reiterando que en contextos de estabilización económica se debe dar prioridad a la negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo de sus funcionarios, en lugar de preferir promulgar una ley sobre limitación de los salarios en el sector público [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1040], el Comité confía en que, para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones laborales, las partes participarán en las negociaciones de buena fe y harán todo lo posible por llegar a un acuerdo. Pide al Gobierno que le informe del resultado concreto de las negociaciones.