Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO374, March 2015

1. 802. La plainte figure dans une communication de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) et du Syndicat des ouvriers des mines de Shougang Hierro Perú et entités connexes (SOMSHYA) en date du 20 novembre 2013.
2. 803. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 14 avril 2014.
3. 804. Le Pérou a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 805. Dans sa communication en date du 20 novembre 2013, la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) et le Syndicat des ouvriers des mines de Shougang Hierro Perú et entités connexes (SOMSHYA) font savoir que, dans le secteur ouvrier de l’entreprise, le SOMSHYA est le syndicat le plus représentatif (sur 1 260 travailleurs ouvriers de l’entreprise, ledit syndicat déclare compter 933 travailleurs, soit 74 pour cent des travailleurs).
2. 806. Cependant, les organisations plaignantes affirment que l’entreprise a pris une série de mesures destinées à entraver les activités de ce syndicat, comme l’a constaté l’autorité administrative du travail dans son rapport no 67-2013 du 14 juin 2013; il s’agit notamment d’actes d’ingérence dans la création et le fonctionnement du syndicat minoritaire dénommé «Syndicat d’intégration des travailleurs ouvriers de Shougang Hierro Perú S.A.A.»: des faveurs et des avantages ont été octroyés à ses membres: par exemple des logements leur ont été octroyés ou les heures supplémentaires à effectuer leur ont été attribuées à eux et à eux seuls. Ces actes d’ingérence sont établis dans le rapport du 30 avril 2013 émanant de l’autorité administrative du travail en vertu de l’ordre d’inspection du travail no 083 2013/MTPE/2/16. L’entreprise procède également à une manipulation du fonctionnement de ce syndicat minoritaire en assujettissant l’embauche des nouveaux travailleurs à leur affiliation audit syndicat; en outre, elle a signé une convention collective le 1er juin 2013 avec ce même syndicat.
3. 807. En revanche, le cahier de revendications 2013-14, présenté par le syndicat majoritaire le plus représentatif, n’est toujours pas résolu à ce jour; l’objectif de l’entreprise est en effet de subordonner la négociation aux contenus de la convention collective du syndicat minoritaire.
4. 808. Les organisations plaignantes soulignent que, en vertu de la loi sur les relations collectives dont le texte unique codifié (TUO) a été approuvé par le décret suprême no 001-2003-TR, le syndicat majoritaire est celui qui représente les travailleurs dans la négociation d’une convention collective dans son secteur, convention qui doit s’appliquer à tous les travailleurs, qu’ils soient syndiqués ou non, y compris les travailleurs du syndicat minoritaire. Si le syndicat minoritaire est autorisé à négocier, cela signifierait que ses membres, en plus des avantages obtenus par le syndicat majoritaire, obtiendraient des avantages supplémentaires, ce qui porterait atteinte au syndicat majoritaire et viserait à le fragiliser et à provoquer des retraits d’adhésion.
5. 809. Les organisations plaignantes affirment qu’elles ne remettent pas en question le statut syndical reconnu à l’organisation syndicale minoritaire et encore moins sa mission de représenter les intérêts légitimes de ses adhérents; néanmoins, elles indiquent que ladite organisation n’a pas le pouvoir de négocier alors qu’il existe dans le même secteur un syndicat plus représentatif. Elles rapportent à cet égard que le premier paragraphe de l’article 9 du TUO de la loi sur les relations collectives de travail établit que, «en matière de négociation collective, le syndicat qui regroupera la majorité absolue des travailleurs dans son secteur assumera la représentation de la totalité des travailleurs même s’ils ne sont pas syndiqués». L’article 47 de la même loi indique: «auront le pouvoir de négocier collectivement en représentation des travailleurs: a) dans les conventions collectives d’entreprise, le syndicat de celle-ci ou, à défaut, les représentants élus par la majorité absolue des travailleurs...» Par ailleurs, l’article 34 du règlement indique: «conformément aux dispositions des articles 9 et 47 de la loi, en matière de négociation collective, la représentation de tous les travailleurs du secteur, à l’exception du personnel de direction et du personnel occupant des postes de confiance, sera exercée par le syndicat qui aura la majorité absolue par rapport au nombre total des travailleurs du secteur en question. A cet effet, on entend par “secteur” les niveaux d’entreprise ou niveaux d’une catégorie, section ou établissement; et les niveaux d’activité, de syndicat et de métiers repris dans l’article 5 de la loi. Au cas où aucun des syndicats d’un même secteur n’atteindrait la majorité absolue des travailleurs, sa représentation se limite à celle de ses membres...»
6. 810. Les organisations plaignantes font savoir que, dans le rapport d’infraction no 67-2013, découlant de l’ordre d’inspection du travail no 00000101-2013-MTPE/2/16, une série de mesures contraires à l’exercice de la liberté syndicale ont été recensées parmi lesquelles, d’après les déclarations d’un dirigeant d’un syndicat minoritaire, des mesures illégales notoires d’ingérence dans la création de ladite organisation, mesures visant à affecter le syndicat majoritaire le plus représentatif en proposant à ce syndicat minoritaire la reconduction des contrats de ses adhérents, l’attribution des heures supplémentaires à ses adhérents ainsi que l’octroi d’avantages économiques et de logements.
7. 811. C’est ainsi que, dans le cadre des inspections découlant de l’ordre d’inspection no 00000101-2013-MPTE/2/16 du 11 juin 2013, l’entreprise Shougang Hierro Perú a été sévèrement interpellée:
   • Premièrement: L’entreprise identifiée ci-dessus est priée de procéder à l’adoption des mesures nécessaires pour garantir l’application des dispositions en vigueur en matière de liberté syndicale, sans préjuger d’un élargissement du rapport d’infraction, et doit s’abstenir de toute mesure enfreignant la liberté syndicale des dirigeants syndicaux et des membres des organisations syndicales «Syndicat des employés Shougang Hierro Perú S.A.A.» et «Syndicat des ouvriers des mines Shougang Perú S.A.A. et entités connexes», car de tels actes affectent leurs adhérents tant individuellement que collectivement, lorsque la création d’organisations syndicales est encouragée et que leurs adhérents se voient attribuer de meilleures conditions de travail et la garantie d’obtenir un contrat ou de le renouveler.

B. Réponse du gouvernement

1. 812. Dans sa communication en date du 14 avril 2014, le gouvernement expose les commentaires et les déclarations de l’entreprise Shougang Hierro Perú S.A.A. sur la plainte présentée par la CGTP et le SOMSHYA.
2. 813. L’entreprise affirme qu’elle respecte le principe de la liberté syndicale reconnu par l’article 28 de la Constitution politique de l’Etat puisque le principe fondamental de la liberté syndicale garantit que tous les travailleurs bénéficient du droit d’être protégés de façon appropriée contre les mesures de discrimination antisyndicale en matière d’emploi – licenciement, rétrogradation, mutation et autres mesures préjudiciables.
3. 814. En ce qui concerne le rapport d’infraction no 067-2013 du 14 juin 2013 mentionné par l’organisation plaignante, rapport dans lequel il est proposé d’infliger une amende de 40 700 nouveaux soles pour violation des droits syndicaux, discrimination antisyndicale et violation de la négociation collective, l’entreprise fait savoir qu’elle a présenté des éléments à décharge, et la procédure administrative est actuellement en instance.
4. 815. Cette procédure est établie dans la loi générale sur l’inspection du travail: l’alinéa c) de l’article 45 de la loi générale sur l’inspection du travail (loi no 28806) dispose que, une fois le rapport d’infraction notifié, la partie fautive dispose d’un délai de quinze (15) jours ouvrables pour présenter les éléments à décharge qu’elle estimerait pertinents, «c’est l’autorité administrative du travail qui devra évaluer tous les actes de la procédure de sanction, y compris les éléments à décharge formulés par l’entité inspectée, afin de déterminer si celle-ci a vraiment enfreint la législation socioprofessionnelle et, si c’est le cas, infliger l’amende prévue conformément à la loi. L’entreprise déclare qu’elle rejette les allégations du syndicat plaignant car, selon elle, elle ne commet et n’a commis d’ingérence dans la création d’aucun syndicat, et encore moins menacé les travailleurs en les obligeant à renoncer à leur organisation syndicale sous la contrainte. L’entreprise accusée indique que la formation, la fondation ou la constitution d’un syndicat, quel qu’il soit, n’est pas de sa compétence, elle n’a pas à intervenir ni à participer, étant donné que l’enregistrement s’obtient auprès de l’autorité administrative du travail compétente. C’est pourquoi la décision des travailleurs de constituer les organisations syndicales qu’ils estimeraient pertinentes est respectée, d’autant plus lorsqu’il s’agit de syndicats minoritaires qui ont obtenu leur enregistrement syndical auprès de l’autorité du travail, surtout si on tient compte du fait que la législation péruvienne du travail encourage la formation de syndicats. L’entreprise affirme qu’elle a su respecter les droits des travailleurs.
5. 816. Pour ce qui est des allégations de favoritisme, l’entreprise indique qu’elle n’a pas cherché à convaincre les travailleurs de renoncer à leur syndicat en échange d’avantages économiques et de logements, surtout en tenant compte de l’article 3 du texte unique codifié de la loi sur les relations collectives de travail approuvé par le décret suprême no 010-2003-TR qui dispose que «l’affiliation à un syndicat est libre et volontaire. Il est interdit d’assujettir l’emploi d’un travailleur à son affiliation, sa non-affiliation ou son renoncement à une affiliation, de l’obliger à faire partie d’un syndicat, ou de l’empêcher de le faire». Elle indique en outre que, dans le quatrième paragraphe du point sept du titre «faits constatés» du rapport d’infraction no 067-2013 (dossier no 101-2013-MTPE/2/16), il est indiqué «... que ces affirmations ne sont que des indices ou quelques éléments qui ne constituent pas de preuve formelle»; l’affiliation des travailleurs relève de la compétence des organisations syndicales et non de l’entreprise.
6. 817. En ce qui concerne la signature de la convention collective avec un syndicat minoritaire, le gouvernement fait savoir que, contrairement à ce que les plaignants ont déclaré, il est parfaitement licite de signer des accords avec des syndicats minoritaires.
7. 818. Le premier paragraphe de l’article 9 de la loi sur les relations collectives de travail (LRCT) invoqué par les plaignants pour étayer leur position dispose seulement qu’en matière de négociation collective le syndicat majoritaire assume la représentation pour l’ensemble des travailleurs du secteur, qu’ils soient ou non membres de cette organisation syndicale. Ceci est la seule prérogative reconnue par la législation péruvienne comme droit de préemption accordé au syndicat majoritaire, ces effets ne pouvant aller au-delà des dispositions expressément établies par la loi. Il ressort de ce qui précède qu’il serait inapproprié de se réclamer de la règle sous commentaire pour prétendre renforcer une hypothétique exclusivité dans la négociation, fait qui n’a certainement jamais été envisagé ni même suggéré par la législation.
8. 819. Par conséquent, tant que le mandat défini dans le premier paragraphe de l’article 9 de la LRCT est strictement observé, c’est-à-dire que des négociations collectives sont menées avec le syndicat majoritaire et que les accords adoptés bénéficient à tous les travailleurs de son secteur, rien ne s’oppose à ce que l’employeur – s’il le considère pertinent – établisse des accords avec des syndicats minoritaires sur base volontaire, accords qui auraient donc une portée limitée car ils ne s’appliqueraient qu’aux membres du syndicat en question.
9. 820. Il est essentiel de ne pas perdre de vue que respecter le principe de la liberté syndicale implique également de respecter le principe d’une affiliation libre et volontaire et de s’abstenir de tout acte faisant obstacle à la création d’organisations syndicales minoritaires ou à leurs activités. Ces obligations – valables tant pour l’employeur que pour les organisations syndicales – découlent des dispositions de l’article 3 de la LRCT dont le texte indique que: «l’affiliation est libre et volontaire. Il est interdit d’assujettir l’emploi d’un travailleur à son affiliation, sa non-affiliation ou son renoncement à une affiliation, de l’obliger à faire partie d’un syndicat, ou de l’empêcher de le faire.»
10. 821. Selon les organisations plaignantes, lors de la signature des accords avec le syndicat minoritaire, des avantages extralégaux sont octroyés à ses membres, ce qui induit une différence de traitement non justifiée entre les travailleurs d’un même secteur et d’une même catégorie. Le gouvernement tient à préciser à cet égard que les avantages obtenus par le syndicat minoritaire sont le résultat d’un processus de négociation différent de celui qui a été mené par le syndicat majoritaire; dans chaque processus de négociation, il y a une série d’éléments sous-jacents qu’on ne peut prendre en compte – différentes commissions de négociation, différentes dates d’échéance, différentes étapes ou instances auxquelles aboutit la négociation, une durée totale différente du processus de négociation, etc. Cette situation constitue un critère raisonnable et objectif qui justifie une éventuelle différence de traitement dans les avantages obtenus par les travailleurs affiliés à l’un ou l’autre des syndicats; par conséquent, cela peut difficilement être considéré comme une discrimination compte tenu de la jurisprudence constitutionnelle.
11. 822. Le tribunal constitutionnel, dans un jugement concernant un autre cas (dossier no 02974-2010-PA/TC du 24 octobre 2011), a précisé que:
    • ... toute inégalité ne constitue pas nécessairement une discrimination, et toute forme de différence de traitement dans l’exercice des droits fondamentaux n’est pas nécessairement à proscrire. Il ne sera porté atteinte à l’égalité que lorsque le traitement inéquitable n’aura aucune justification objective et raisonnable (Alvarez Conde, Enrique, cours de droit constitutionnel, volume I. Madrid, Tecnos, 4e édition, 2003, pp. 324 et 325). Par conséquent, l’application du principe d’égalité n’exclut pas un traitement inéquitable, et il n’est pas porté atteinte à ce principe lorsqu’une différence de traitement est établie du moment qu’elle l’est sur des bases objectives et raisonnables. Ces précisions doivent être complétées par un discernement adéquat entre deux catégories juridico-constitutionnelles, à savoir différenciation et discrimination. Il faut préciser que la différenciation est admise constitutionnellement dans le sens où tout traitement inéquitable n’est pas obligatoirement discriminatoire: il y aura différenciation quand le traitement inéquitable sera basé sur des causes objectives et raisonnables...
12. 823. Il est toutefois important de préciser dans le cas concret que, bien qu’ils appartiennent à des syndicats différents, les travailleurs du syndicat minoritaire ont même obtenu, pour la période 2013-14, en vertu de l’accord signé le 1er juin 2013, des avantages inférieurs à ceux obtenus pour la même période par le syndicat majoritaire (décision de la direction régionale no 016/017-2013-GORE-ICA-DRTPE). Cette situation a plutôt conduit à approuver l’octroi d’avantages, de façon à ce que les travailleurs du syndicat minoritaire puissent bénéficier des avantages obtenus par le syndicat majoritaire du secteur ouvrier.
13. 824. Selon les organisations plaignantes, l’accord signé entre l’entreprise et le syndicat minoritaire cherche à rompre l’effet erga omnes uniquement pour affaiblir le syndicat d’ouvriers en introduisant une différence illégitime entre les travailleurs. Cependant, aucun des effets néfastes et/ou illégitimes rapportés par les organisations plaignantes ne s’est produit, puisque l’entreprise Shougang allègue que: a) elle n’a pas rompu l’effet erga omnes, étant donné qu’elle a étendu à tous les travailleurs du secteur ouvrier les avantages obtenus par le syndicat majoritaire dans la négociation collective pour la période 2013-14 appliquant ainsi rigoureusement les dispositions du premier paragraphe de l’article 9 de la LRCT; et b) elle n’a introduit aucune différence entre les travailleurs, approuvant même l’octroi de certains avantages, de telle sorte que les travailleurs du syndicat minoritaire puissent bénéficier des avantages plus importants obtenus par le syndicat majoritaire.
14. 825. Pour toutes ces raisons, le gouvernement prie le comité de clore le cas.

C. Conclusions du comité

1. 826. Le comité observe que les allégations présentées par la CGTP et le SOMSHYA ont trait aux points suivants: 1) mesures de favoritisme de la part de l’entreprise Shougang Hierro Perú S.A.A. envers les membres d’un syndicat minoritaire en matière d’emprunts, de logement, d’heures supplémentaires, etc. (au détriment du syndicat plaignant SOMSHYA); 2) mesures prises par l’entreprise tendant à assujettir l’embauche de travailleurs à leur affiliation au syndicat minoritaire; 3) signature d’une convention collective avec le syndicat minoritaire (fait constaté également par l’inspection du travail en mars 2013) alors que la législation établit l’effet «erga omnes» (soit l’application de la convention collective signée avec le syndicat majoritaire à la totalité des travailleurs, qu’ils soient syndiqués ou non). Selon les allégations, toutes ces mesures ont pour objectif d’affaiblir le syndicat majoritaire (l’organisation plaignante) et provoquer le renoncement de ses membres à leur affiliation. Les organisations plaignantes affirment cependant qu’elles ne remettent pas en question le statut juridique du syndicat minoritaire mais son aptitude à négocier dans un système législatif «erga omnes», tel que le système péruvien. Les organisations plaignantes soulignent que l’inspection du travail a proposé d’infliger une amende sévère à l’entreprise pour violation des droits syndicaux.
2. 827. Le comité note qu’il ressort des déclarations de l’entreprise fournies par le gouvernement que celle-ci nie les allégations des organisations plaignantes et indique que la procédure administrative relative au rapport d’infraction de l’inspection du travail de juin 2013 est en instance. Le comité note que l’entreprise nie avoir enfreint les droits syndicaux, avoir eu une ingérence dans la constitution du syndicat minoritaire ou avoir menacé les travailleurs, les obligeant à ce qu’ils renoncent au syndicat majoritaire. Sur ce dernier point, elle cite les conclusions de l’inspection du travail qui déclare qu’il n’existe pas de preuve formelle. Le comité note que l’entreprise nie toute marque de favoritisme (avantages économiques, de logement, etc.) et souligne que, dans le rapport d’infraction, ces affirmations n’apparaissent que comme indices ou éléments qui ne constituent pas une preuve formelle. Le comité observe toutefois que le rapport d’infraction de l’inspection du travail rapporte des discriminations à l’encontre des membres de l’organisation plaignante et des mesures de favoritisme envers les membres de l’autre syndicat.
3. 828. Le comité observe que le gouvernement affirme que, conformément à la loi et la législation sur la négociation collective, il est licite de signer des conventions collectives avec des syndicats minoritaires valables pour ses propres membres, et que ceci est compatible avec la convention collective signée avec le syndicat majoritaire qui, elle, est valable pour l’ensemble des travailleurs. Le comité note que le gouvernement justifie les avantages spécifiques différenciés dans les conventions collectives du syndicat minoritaire, en se basant sur l’existence de différentes commissions de négociation, dates de clôture, durée du processus de négociation, etc. Cependant, il signale que, dans le cas concret de la plainte qui se réfère à la négociation collective 2013-14, le syndicat minoritaire a obtenu des avantages inférieurs à ceux obtenus par le syndicat majoritaire. Le comité observe cependant que le texte des articles de loi fournis par l’organisation plaignante ne considère que les droits de négociation collective des syndicats minoritaires au cas où aucun syndicat n’obtiendrait la majorité absolue des travailleurs. Le comité note également que l’inspection du travail a reconnu comme pratique antisyndicale la signature d’une convention avec le syndicat minoritaire alors que la négociation avec le syndicat plaignant (majoritaire) était en cours. Le comité souhaite également souligner que, s’il est vrai que la convention no 98 est compatible avec les systèmes qui reconnaissent à l’organisation la plus représentative le droit de négocier des accords s’appliquant à tous les travailleurs («erga omnes»), ainsi qu’avec les systèmes qui permettent que les syndicats minoritaires négocient au nom de leurs membres, dans le premier cas, il ne semble pas cohérent d’accorder également le droit de négociation dans le même secteur aux syndicats minoritaires, et le faire dans la pratique pourrait donner lieu à des pratiques antisyndicales.
4. 829. Le comité regrette le retard excessif des autorités administratives qui ne se sont pas encore prononcées sur la procédure administrative relative au rapport d’infraction émis contre l’entreprise et rappelle que l’administration dilatoire de la justice constitue un déni de justice. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 105.]
5. 830. Tout en observant que le rapport d’infraction de l’inspection du travail (mars 2013) pour violation des droits syndicaux de l’organisation plaignante proposait d’infliger une amende à l’entreprise (47 000 nouveaux soles) pour «infractions très graves», le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’issue de la procédure administrative en question en ce qui concerne les différentes pratiques antisyndicales alléguées dans le présent cas et s’attend à ce qu’elle soit conclue sans délai.
6. 831. Le comité s’attend également à ce que, si les pratiques de discrimination et de favoritisme constatées par l’inspection du travail sont confirmées, toutes les mesures qui s’imposent pour y remédier seront prises.