Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO373, October 2014

1. 230. La plainte figure dans des communications du Syndicat danois des enseignants (DUT), appuyée par la Confédération des travailleurs salariés et des fonctionnaires (FTF) en date des 29 août et 15 octobre 2013.
2. 231. Le gouvernement a répondu à ces allégations dans des communications en date des 15 octobre et 25 novembre 2013.
3. 232. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 233. Dans ses communications en date des 29 août et 15 août 2014, le DUT allègue la violation par le gouvernement des conventions nos 87, 98 et 151, toutes ratifiées par le Danemark.
2. 234. L’organisation plaignante indique que le DUT négocie les conventions collectives pour les enseignants tous les deux ou trois ans avec deux organisations d’employeurs: le gouvernement local du Danemark (LGDK) et le ministère des Finances. Le LGDK est l’organisation chargée de représenter les municipalités, à savoir les employeurs des enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire; le gouvernement dispose à cet égard d’un pouvoir législatif pour ce qui a trait aux programmes, aux études, etc., de même qu’aux questions concernant le contenu de l’enseignement. En ce qui concerne les autres institutions éducatives telles que les collèges, universités, institutions d’enseignement et de formation professionnels, les écoles privées mais financées par l’Etat, le gouvernement assume à la fois des tâches législatives et des tâches d’employeur; ses fonctions en tant qu’employeur sont exécutées par un département du ministère des Finances, en l’occurrence «l’Agence pour la modernisation de l’administration publique» (ci-après l’Agence pour la modernisation).
3. 235. La présente plainte porte sur deux problématiques qui trouvent leur origine dans la négociation collective qui s’est déroulée en 2012-13 entre le DUT, d’une part, et le LGDK et l’Agence pour la modernisation, d’autre part: i) le lancement et les préparatifs de la négociation collective pour la période 2012-13; enfin, ii) la rédaction et l’élaboration de l’intervention réglementaire du gouvernement au printemps 2013 (loi no L409).
4. 236. De l’avis de l’organisation plaignante, les négociations avec le DUT ont été menées par l’Agence pour la modernisation et le LGDK en très étroite coopération et avec la participation du gouvernement. Bien qu’il s’agisse d’une condition essentielle pour maintenir un équilibre entre le législateur et l’employeur, le rôle de l’employeur et le rôle du législateur n’ont pas été strictement séparés et ont même été confondus durant les négociations. Dès le tout départ de la négociation collective, le LGDK n’a pas été en mesure de mener des négociations libres, volontaires et véritables.
5. 237. L’organisation plaignante indique que les négociations concernant le renouvellement des conventions collectives censées prendre effet le 1er avril 2013 ont commencé à l’automne 2012. La convention financière conclue avec le LGDK et le gouvernement pour l’année 2012 était libellée comme suit: «le gouvernement et le LGDK conviennent de renforcer les moyens pour obtenir plus de temps d’enseignement à partir des ressources existantes allouées aux écoles du primaire et des premier et deuxième cycles du secondaire. Dans le cadre de ce processus et sur la base notamment des analyses existantes de la durée du travail des enseignants, des travaux seront menés en commun pour dire si la législation et les conventions collectives pertinentes offrent un bon cadre pour une utilisation efficiente des ressources allouées aux enseignants.» Selon l’organisation plaignante, durant l’automne 2012, le DUT a eu connaissance d’un document daté du 18 octobre 2012 rédigé par un groupe de travail des représentants tant de l’Agence pour la modernisation que du LGDK intitulé Annexe 11 – Réforme structurelle visant à dynamiser l’enseignement public danois qui déclare en substance que le nouveau projet de loi du gouvernement sur l’école devrait, dans le cadre de son financement, prévoir des changements dans la convention collective sur la durée du travail des enseignants. Cette convention avait été négociée en 2008 entre le LGDK et le DUT, et le ministère des Finances et l’Agence pour la modernisation n’y ont pas été parties. L’organisation plaignante dénonce le fait que, avant même que les négociations n’aient commencé, les employeurs et le gouvernement en avaient déjà prédéterminé le résultat, et que le gouvernement avait un intérêt clair à ce que les négociations avec le DUT parviennent à ce résultat pour garantir la mise en place des conditions et du financement de leur nouveau projet de loi pour l’école, tel que mentionné dans le document du 18 octobre. Conformément à la loi sur l’accès à l’information, le DUT a demandé un accès aux documents de travail, y compris à celui du 18 octobre 2012, mais cet accès lui a été refusé; cette situation a été récemment critiquée par le Médiateur danois sans que cela ne modifie la décision de refus.
6. 238. Selon l’organisation plaignante, les négociations ont eu lieu en séquences parallèles identiques, durant lesquelles les deux partenaires employeurs à la fois pour les écoles ou les institutions publiques et les écoles municipales ont présenté les mêmes revendications dans les mêmes conditions de déni du droit à de véritables négociations. Durant les négociations, le DUT a présenté plusieurs propositions répondant à certaines des exigences tant du LGDK que de l’Agence pour la modernisation. Néanmoins, selon l’organisation plaignante, les parties employeuses n’ont montré aucun intérêt pour de véritables négociations, et les propositions du syndicat tendant à apporter des changements ou de nouvelles clauses pour répondre aux revendications des employeurs n’ont pas fait l’objet d’une réelle négociation. Durant toutes les phases de la négociation, les employeurs se sont bornés à présenter la proposition qu’ils avaient soumise lors de la première réunion en décembre 2012. L’organisation plaignante dénonce le fait que les employeurs ont demandé la suppression de toutes les règles sur la durée du travail (y compris les règles spéciales applicables aux travailleurs âgés), préférant que les futures règles ne régissent que l’«environnement extérieur» en matière de durée du travail; en même temps, les employeurs ont refusé d’exposer plus en détail les nouvelles règles souhaitées sur la durée du travail et ont refusé à plusieurs reprises de soumettre un projet d’accord ou tout document écrit pouvant décrire la manière dont la durée du travail pourrait être organisée. L’organisation plaignante estime donc que, en déterminant unilatéralement à l’avance l’issue de la négociation collective, le gouvernement et le LGDK ont clairement porté atteinte à un système de libre négociation qui fonctionne efficacement depuis longtemps, tel qu’évoqué dans les conventions de l’OIT.
7. 239. L’organisation plaignante ajoute par ailleurs qu’une convention concernant les enseignants du deuxième cycle du secondaire (enseignement secondaire) a été conclue à la mi-février 2013 entre l’organisation pertinente et l’Agence pour la modernisation, et que cette convention répondait aux exigences de l’Agence pour la modernisation. Un vote organisé par les enseignants du deuxième cycle du secondaire a montré que 85 pour cent de ceux-ci étaient défavorables à cette convention, mais l’application de certaines règles sur la coordination des votes a fait que cette convention a été adoptée. Selon l’organisation plaignante, le LGDK a présenté au DUT un projet de convention contenant exactement les mêmes dispositions que la convention conclue avec les enseignants du deuxième cycle du secondaire. C’est à cette occasion que, pour la première fois durant les négociations, le LGDK a présenté des exemples de revendications écrites.
8. 240. L’organisation plaignante allègue que, à la fin de février 2013, durant l’interruption d’une réunion au cours de laquelle les parties travaillaient sur des documents séparément, le LGDK a annoncé de manière inopinée au téléphone que les négociations avaient échoué. En vertu des règles en vigueur, les interlocuteurs ont alors déposé un préavis de lock-out de tous les enseignants pour le 1er avril 2013. Le DUT s’est heurté à la même situation lorsque l’Agence pour la modernisation, après avoir annoncé l’échec des négociations, a présenté le même préavis de lock-out frappant les enseignants des écoles publiques seulement trois jours plus tard.
9. 241. L’organisation plaignante ajoute que, une fois le préavis de lock-out délivré, les négociations suivantes, en mars, ont eu lieu sous la houlette de l’Institut de conciliation et d’arbitrage. Mais, même dans le cadre de cette instance, et malgré le pouvoir et l’autorité du conciliateur, les employeurs n’ont rien cédé, et il n’a alors pas été possible de conclure de convention. Cinquante-cinq mille enseignants ont donc été frappés par un lock-out le 1er avril 2013. Environ 800 000 étudiants ont également été touchés dans les écoles publiques, dans les écoles privées financées par l’Etat ainsi que dans les institutions d’enseignement et de formation professionnels.
10. 242. De l’avis de l’organisation plaignante, le lock-out est une décision extrêmement radicale. Les lock-out et les mouvements de grève sont des moyens d’action légaux, mais un lock-out d’une telle ampleur – décidé par deux organisations d’employeurs publiques – est une mesure inédite. C’est la première fois que des employeurs publics adoptent une telle décision sans même que les syndicats aient appelé à la grève.
11. 243. L’organisation plaignante indique que le lock-out a continué jusqu’au 27 avril 2013, date à laquelle une nouvelle loi y a mis fin. Le Premier ministre avait annoncé, le 25 avril 2013, que le gouvernement présenterait un projet de loi, et la loi a été adoptée le 26 avril 2013 et est entrée en vigueur le 27 avril 2013. La loi no L409 prolonge et renouvelle les conventions collectives pour certains groupes de travailleurs du secteur public, y compris les membres du DUT (copie jointe avec la plainte).
12. 244. La loi a été présentée comme une «intervention équilibrée à la satisfaction des deux parties», ce que l’organisation plaignante réfute totalement en déclarant que les changements et les termes figurant dans l’ensemble du texte de loi ne correspondent qu’aux exigences présentées par le LGDK et par l’Agence pour la modernisation durant les phases de négociation. L’organisation plaignante affirme notamment que: i) les calculs techniques à la base de l’intervention n’ont été faits qu’en consultant les employeurs; ii) les calculs ne prennent pas en compte les sommes importantes allouées dans le cadre de la négociation collective antérieure en compensation d’augmentations salariales plus faibles pour garantir plus d’heures pour certaines tâches (par exemple préparation et devoirs en tant qu’enseignant chargé d’une classe) ou plus d’heures à l’intention des enseignants s’occupant d’élèves ayant des besoins spéciaux. De l’avis de l’organisation plaignante, le gouvernement s’est arrogé des fonds servant aux conventions collectives équivalant à plusieurs centaines de millions de couronnes danoises; iii) c’est la première fois que, dans le cadre d’une intervention législative visant à établir des conventions collectives, le ministère de l’Emploi se fait assister uniquement et de manière exclusive par les employeurs dans la rédaction d’un projet de loi; iv) la loi répond aux exigences des employeurs consistant à demander plus de souplesse et à supprimer les conditions convenues avec le syndicat concernant la planification et l’accomplissement des heures de travail; enfin, v) la loi introduit aussi un changement dans les conditions de travail des enseignants âgés de plus de 60 ans, qui avaient droit à une réduction de la durée du travail depuis 1910 (correspondant initialement à une réduction de la durée annuelle des heures d’enseignement puis, après plusieurs années de négociation, à une réduction générale de la durée du travail obligatoire); ce droit, qui n’avait rien à voir avec la convention sur la durée du travail, a été remis en cause par le gouvernement qui prévoit sa suppression progressive dans un délai de trois ans et l’octroi d’une indemnité pour les enseignants consistant en un supplément annuel que les plaignants ne considèrent pas comme correspondant à la valeur de la réduction liée à l’âge.
13. 245. Selon l’organisation plaignante, alors que le DUT a essayé de se faire entendre jusqu’au jour de l’adoption de la loi, le syndicat n’a jamais été associé à l’élaboration du projet de loi, et ses propositions n’ont été ni entendues ni prises en compte, situation qui contraste avec celle du LGDK qui a pu effectivement aider le gouvernement à élaborer les principaux éléments du projet de loi. Lors de la présentation du projet de loi, le ministre des Finances et le ministre de l’Emploi ont déclaré que, pour sa réalisation, le gouvernement avait fait appel au LGDK ainsi qu’à l’Agence pour la modernisation, et que les ministères pertinents n’avaient pas prévu de consulter le DUT. Selon l’organisation plaignante, la loi annule les règles régissant la durée du travail, ce qui fait du Danemark le seul pays du monde occidental à ne pas posséder de disposition régissant les heures de travail des enseignants par convention ou par loi. Aucune autre catégorie de fonctionnaires ne voit sa durée du travail ou ses vacances ainsi régies. Les règles régissant la durée du travail (des enseignants) se fondent sur celles régissant la durée du travail des fonctionnaires, mais les dérogations à celles-ci sont à l’avantage de l’employeur. L’organisation plaignante déclare que les demandes de flexibilité accrue, par exemple en lien avec la durée du travail, souvent présentées par les employeurs durant la négociation collective, sont généralement acceptées par les travailleurs en échange de concessions dans d’autres domaines. De l’avis de l’organisation plaignante, la loi adoptée ne favorise que les employeurs car elle leur accorde toute la souplesse voulue sans aucune concession en retour.
14. 246. En conclusion, l’organisation plaignante estime qu’il y a une confusion abusive et dangereuse des rôles du gouvernement, à la fois en tant que législateur et en tant qu’employeur, et que les employeurs publics – le LGDK et l’Agence pour la modernisation – ont usé de tous les moyens à leur disposition pour imposer leurs propres exigences en violation du processus démocratique, qui est la procédure normale, et du droit à des négociations libres et sur un pied d’égalité.
15. 247. Premièrement, le gouvernement a ignoré le droit à des négociations libres et, au lieu de cela, a pris le contrôle des négociations avec le seul objectif de s’assurer que la convention sur la durée du travail serait entièrement annulée et remplacée par de nouvelles règles régissant la durée du travail des enseignants, ce qui rendrait possible le financement de son nouveau projet de loi sur l’école. Selon l’organisation plaignante, il ressort clairement dès le départ que les négociations avaient été organisées de manière unilatérale par le LGDK, l’Agence pour la modernisation et le gouvernement, et que ces derniers n’ont eu aucune intention d’avoir des discussions ou des négociations collectives. Même les négociations en présence de l’institution de conciliation ne se sont pas déroulées dans un contexte de négociations ou de discussions véritables. De fait, l’attitude du gouvernement n’a eu d’autre objectif que d’entraver la liberté de négociation collective. Il n’a donc pas cherché à respecter son obligation d’encourager et de promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire entre les autorités publiques, les organisations d’employeurs et de fonctionnaires. L’organisation plaignante estime aussi que la mesure d’action directe choisie par le gouvernement et le LGDK est disproportionnée par rapport à l’objectif; le lock-out de quatre semaines a été abusif.
16. 248. Deuxièmement, l’organisation plaignante fait valoir que c’est la première fois dans l’histoire du Danemark que le gouvernement, en présentant un projet de loi pour mettre fin à un conflit collectif, accorde son attention à une seule partie durant l’intégralité de la procédure. Lorsque des gouvernements antérieurs avaient entrepris de mettre fin à un conflit collectif en présentant une nouvelle loi, ils avaient toujours pris soin de rencontrer les deux parties et d’équilibrer le projet de loi en tenant compte des revendications de part et d’autre. De l’avis de l’organisation plaignante, la loi no L409 ne fait que répondre aux exigences du gouvernement et du LGDK, qui ont utilisé tous les moyens pour imposer leurs revendications en tant qu’employeurs publics et ignoré le processus normal et démocratique de négociation.
17. 249. L’organisation plaignante appelle le comité à se montrer extrêmement critique sur le déroulement des négociations; à condamner la rédaction unilatérale de l’intervention législative adoptée; à formuler des recommandations sur les garanties nécessaires pour protéger les intérêts des travailleurs qui ont été effectivement dépossédés de leurs droits durant la négociation collective; enfin, à demander au gouvernement de présenter un rapport dans un délai raisonnable sur toutes les mesures correctives qui pourraient être prises.

B. Réponse du gouvernement

1. 250. Dans sa communication en date du 15 octobre 2013, le gouvernement fournit des informations générales sur le système de la négociation collective dans le secteur public au Danemark. Le secteur public comprend les municipalités, les régions et l’Etat. S’agissant de la négociation collective, les municipalités sont représentées par le LGDK, et l’Etat par l’Agence pour la modernisation du ministère des Finances. Si le LGDK est une organisation privée créée pour veiller aux intérêts des municipalités, l’Agence pour la modernisation est une institution gouvernementale. Lorsqu’une convention collective applicable au secteur public arrive à expiration – normalement tous les deux ou trois ans –, le LGDK et l’Agence pour la modernisation tiennent des négociations avec leurs homologues en vue de renouveler la convention collective concernée.
2. 251. Le gouvernement indique que le cadre de ces négociations n’est pas différent de celui du secteur privé. Au Danemark, il n’existe pas de législation sur la manière dont les partenaires sociaux doivent mener leurs négociations, que ce soit dans le secteur privé ou dans le secteur public. Le système de négociation repose sur la libre négociation volontaire entre les deux parties. Pour renforcer le système de négociation collective, le mécanisme de négociation volontaire entre les employeurs et les travailleurs, le Parlement a adopté une loi sur la conciliation dans les différends du travail qui vise à concilier les parties, notamment dans le cadre du renouvellement des conventions collectives. Dans ces conditions, lorsque les parties aux négociations ne parviennent pas à s’entendre sur le renouvellement d’une convention collective et se préparent à une action collective dans le cadre des règles en vigueur, les négociations continuent sous les auspices de l’Institution pour la conciliation et l’arbitrage. Les droits et obligations du conciliateur sont énoncés dans la loi sur la conciliation dans les différends du travail. Le gouvernement n’a pas d’influence sur l’action du conciliateur dans le cadre du renouvellement des conventions collectives. Le conciliateur est habilité, entre autres, à différer une action collective et à soumettre une proposition de médiation.
3. 252. Selon le gouvernement, dans les cas exceptionnels où le gouvernement soumet un projet de loi pour intervenir législativement dans des grèves ou des lock-out légaux, le projet de loi sera normalement rédigé sur la base de la proposition de médiation soumise par le conciliateur. Ceci est tout à fait naturel vu que l’objectif de l’intervention législative dans ces situations exceptionnelles est non pas de réguler législativement les conditions de paie et de travail mais de mettre un terme au différend dans une situation où il serait irresponsable de laisser le conflit perdurer. En outre, la proposition de médiation sera normalement bien élaborée sur le plan technique et constituera donc une bonne base pour la rédaction du projet de loi.
4. 253. S’agissant du rôle du ministère de l’Emploi, le gouvernement déclare que celui-ci ne participe en aucune manière à la négociation collective. Le rôle du ministère de l’Emploi se limite strictement à surveiller le processus de négociation collective et, dans certains cas, le conflit collectif qui en découle et, s’agissant du conflit collectif, à tenir le gouvernement informé des conséquences du différend sur la population et sur la société en général. Si le gouvernement estime que les conséquences d’un conflit collectif sont particulièrement graves pour la population et pour la société en général, et qu’il doit être mis un terme à ce conflit par une intervention législative, c’est au ministère de l’Emploi qu’il revient de rédiger l’intervention législative conformément à la décision du gouvernement. Dans ces rares cas, c’est au ministère de l’Emploi qu’il appartient de soumettre le projet de loi au Folketing (Parlement danois). C’est ce dernier qui peut mettre fin au conflit collectif en adoptant le projet de loi. Le gouvernement souligne qu’il est essentiel que le ministère de l’Emploi reste neutre dans son rôle de surveillance et d’information pendant toute la durée de la négociation collective ou du conflit collectif qui fait suite et que le gouvernement s’abstienne absolument d’intervenir. Indépendamment du fait que la négociation ou le conflit se déroule dans le secteur privé ou dans le secteur public, toute autre intervention du ministère de l’Emploi pourrait être considérée comme une ingérence dans un processus qui relève exclusivement des deux parties.
5. 254. Selon le gouvernement, le ministère de l’Emploi: i) n’a pas participé aux préparatifs de la négociation collective; ii) n’a pas été informé ou appelé d’une manière quelconque en lien avec le processus de coopération ou de coordination qui a pu avoir lieu côté employeur; iii) n’a pas participé par exemple à la décision de lock-outer les enseignants. Le ministère de l’Emploi a toujours été très conscient de la nécessité d’établir une barrière solide entre le rôle du gouvernement en tant qu’employeur et le devoir du gouvernement d’assurer un contrôle et, éventuellement, si les conséquences du conflit collectif portent atteinte d’une manière inacceptable à la population et la société en général, d’intervenir dans le conflit collectif.
6. 255. Le gouvernement estime que le rôle du ministère de l’Emploi a changé lorsque le gouvernement a décidé d’intervenir dans le conflit collectif en soumettant un projet de loi au Folketing. Le ministère de l’Emploi est tenu de présenter un projet de loi, et ce dans un délai très court pour mettre fin au conflit collectif dès que possible. L’élaboration du projet de loi présente des complexités techniques et, si le conciliateur ne soumet pas de proposition de médiation, il peut s’avérer nécessaire de demander une assistance technique à des experts extérieurs au ministère. Il importe de souligner toutefois qu’il appartient au gouvernement de rédiger le contenu du projet de loi qui sera soumis au Folketing. Le rôle du ministère de l’Emploi et des experts pouvant apporter les données nécessaires pour la rédaction du projet de loi, conformément à la décision du gouvernement, est de nature purement technique et non pas politique.
7. 256. Le gouvernement relève que la plainte a trait essentiellement à la question de l’intervention du gouvernement et de la gestion d’ensemble des phases initiale et ultérieure des négociations de même qu’à la question de la rédaction et à l’élaboration de l’intervention qui est considérée comme favorisant l’employeur.
8. 257. S’agissant de la première question, le «principe de l’indépendance mutuelle des parties» qui a été décrit plus haut et appliqué en la matière doit être présent à l’esprit. Le gouvernement n’est pas intervenu dans les négociations, et la gestion d’ensemble des négociations est restée, du côté de l’employeur, strictement une tâche de l’Agence pour la modernisation et du LGDK. L’Agence pour la modernisation est une agence gouvernementale et, en tant que telle, elle applique les politiques gouvernementales, mais ceci ne saurait être considéré comme une intervention. Il est tout à fait normal qu’il y ait une coopération entre les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part. En conséquence, s’il y a eu une étroite coopération entre le LGDK et l’Agence pour la modernisation avant et pendant les négociations, le gouvernement considère cela comme compréhensible et en aucune manière condamnable et, dans la mesure où il y a eu une telle coopération, il est clair que ce n’est pas le gouvernement en tant que tel qui a négocié. Compte tenu du «principe de l’indépendance mutuelle des parties» et, du fait que les négociations côté employeur ont été menées par les employeurs susmentionnés, le gouvernement ne saurait formuler d’observations complémentaires sur les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles les négociations n’ont pas été «libres» ou «véritables». Si le ministère de l’Emploi ou le gouvernement en tant que tels devaient assurer un rôle quelconque de surveillance dans ces négociations, cela constituerait une voie dangereuse vers l’ingérence.
9. 258. S’agissant de la deuxième question, le gouvernement souligne que le contenu de ce type d’intervention législative est uniquement une question d’ordre politique et qu’il revient en fait au Parlement d’adopter ce projet de loi. Le gouvernement reconnaît que, en l’absence de proposition du conciliateur officiel, il a fallu demander un appui technique à l’Agence pour la modernisation. Le fait que l’Agence pour la modernisation ait soutenu la rédaction du projet de loi n’est absolument pas un secret pour le Folketing, et il n’aurait pas été possible de servir les objectifs de l’intervention législative sans cet appui. Le projet de loi a été adopté par le Folketing avec une large majorité. Le gouvernement convient avec l’organisation plaignante que le processus de négociation de même que celui de la rédaction et de l’élaboration de l’intervention législative ont été inhabituels à certains égards. Dans la plupart des cas exceptionnels où le gouvernement présente un projet de loi pour intervenir sur le plan législatif, le contenu du projet de loi se fonde généralement sur la proposition de médiation du conciliateur mais il s’avère que, en l’espèce, il n’y a pas eu de proposition de médiation sur laquelle s’appuyer. Constatant que l’organisation plaignante ne partage pas le point de vue du gouvernement selon lequel le projet de loi a constitué «une intervention équilibrée à la satisfaction des deux parties», le gouvernement comprend pleinement que l’une quelconque des parties puisse ne pas considérer le texte législatif comme satisfaisant et entièrement légitime, et le critiquer. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la base d’une telle critique est plutôt d’ordre politique que juridique.
10. 259. En conclusion, le gouvernement déclare qu’il ne saurait dire s’il y a eu une volonté de bonne foi de négocier de part et d’autre sans s’ingérer dans l’autonomie des partenaires sociaux. Il peut toutefois souligner qu’il n’est pas intervenu dans les négociations, pas plus que dans le conflit collectif, avant que la décision ne soit prise de soumettre un projet de loi au Folketing pour mettre un terme au conflit. Le gouvernement reconnaît en outre qu’il a fait appel à l’assistance technique de l’Agence pour la modernisation pour la rédaction et l’élaboration du projet de loi, fait qui a été pleinement admis et porté à la connaissance du Folketing lorsque le projet de loi a été adopté. Le gouvernement estime toutefois que, compte tenu de la situation, il n’avait pas d’autre choix que de recourir à cette forme d’assistance technique s’il voulait servir les objectifs du projet de loi. Selon lui, dans la mesure où il ne s’agit que d’assistance technique, cela ne saurait constituer une violation ou une négligence vis-à-vis de l’une quelconque des conventions de l’OIT mentionnées par les organisations plaignantes. Le gouvernement juge regrettable d’avoir dû recourir à une intervention législative et que les deux parties n’aient pas pu parvenir à un accord sur le renouvellement de la convention collective; mais, compte tenu des circonstances, il était de son devoir d’agir et de le faire d’une manière politiquement responsable et susceptible d’avoir l’appui du Folketing.

C. Conclusions du comité

1. 260. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que le gouvernement a violé le principe de la négociation de bonne foi durant le processus de négociation collective et a prolongé et renouvelé la convention collective par voie législative sans consultation des associations de travailleurs concernées. Le comité note que la plainte a trait à des questions soulevées à la suite de la négociation collective menée en 2012-13 entre, côté travailleur, le DUT et, côté employeur, le LGDK (organisation représentant les municipalités, à savoir les employeurs des enseignants de l’enseignement primaire et du premier cycle de l’enseignement secondaire) et l’Agence pour la modernisation (département au sein du ministère des Finances assumant les fonctions d’employeur pour les enseignants dans d’autres institutions éducatives telles que collèges, universités, institutions d’enseignement et de formation professionnels, et écoles privées financées par l’Etat).
2. 261. Le comité prend note en particulier des allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles:
   • a) les négociations ont été menées par l’Agence pour la modernisation et le LGDK (employeurs) en très étroite coopération et avec la participation et l’intervention du gouvernement (le législateur). Les deux rôles n’ont pas été séparés durant les négociations, ce qui n’a pas permis de mener des négociations libres, volontaires et véritables. Avant même que les négociations n’aient commencé à l’automne 2012, les résultats avaient été unilatéralement prédéterminés (dans un document daté du 18 octobre 2012) par les employeurs et le gouvernement qui avaient clairement un intérêt à ce que des changements soient apportés à la convention sur la durée du travail des enseignants de 2008 conclue entre le LGDK et le syndicat pour garantir le financement du nouveau projet de loi sur l’école. En témoigne le fait que les négociations menées en parallèle avec les deux employeurs ont eu lieu dans des séquences identiques: i) les mêmes revendications ayant été formulées par les deux partenaires employeurs à la fois pour les écoles publiques et les écoles municipales (une seule proposition, celle faite à la première réunion de supprimer toutes les règles existantes sur la durée du travail des enseignants, a été présentée de manière répétée); ii) avec le même refus de mener des négociations justes et véritables (dès le départ, pas d’intention proclamée, de tentative avérée ou d’intérêt affiché pour la négociation des nombreuses propositions soumises par le syndicat satisfaisant à certaines des exigences des employeurs ou apportant des changements ou des ajouts face aux exigences des employeurs; absence de volonté de préciser les nouvelles règles sur la durée du travail); iii) la première proposition écrite présentée par le LGDK à la fin de février étant identique à l’accord pour les enseignants du deuxième cycle du secondaire conclu à la mi-février 2013 entre un autre syndicat et l’Agence pour la modernisation; iv) la même annonce surprise, fin février 2013, du LGDK puis de l’Agence pour la modernisation de l’échec des négociations et d’un préavis de lock-out frappant l’ensemble des enseignants à compter du 1er avril 2013; v) l’immobilisme complet des employeurs même pendant les négociations sous la houlette de l’Institution de conciliation et d’arbitrage; enfin, vi) le lock-out, qui a duré quatre semaines et frappé 55 000 enseignants et 800 000 étudiants d’écoles publiques et d’écoles privées financées par l’Etat et d’institutions d’enseignement et de formation professionnels, qui a été disproportionné par rapport à l’objectif, excessif et mis en œuvre pour la première fois par des employeurs publics sans même que les syndicats aient appelé à la grève; et
   • b) le lock-out a pris fin avec la promulgation de la nouvelle loi (no L409), annoncée par le Premier ministre le 25 avril 2013, adoptée par le Parlement le jour suivant et entrée en vigueur le 27 avril 2013, qui modifie et prolonge les conventions collectives de certains groupes de travailleurs du secteur public, y compris les membres du DUT. La loi ne constitue pas, comme présenté par le gouvernement, une «intervention équilibrée à la satisfaction des deux parties», car ses dispositions ne font que répondre aux exigences du LGDK et de l’Agence pour la modernisation qui ont demandé plus de souplesse et l’annulation des règles sur la durée du travail précédemment convenues avec le syndicat, sans aucune contrepartie. C’est la première fois, dans le cadre de l’élaboration d’une intervention législative visant à trouver une issue à une convention collective, que le gouvernement n’a été aidé que par les employeurs pour les travaux complexes de préparation et d’élaboration du projet de loi et que les calculs techniques à la base de l’intervention de régulation n’ont été effectués qu’en consultation avec le LGDK et l’Agence pour la modernisation. Le syndicat n’a pas été associé à l’élaboration du projet de loi et ses propositions n’ont été ni entendues ni étudiées, à la différence frappante de celles des employeurs.
3. 262. Le comité note également que le gouvernement a fait savoir que: i) le ministère de l’Emploi n’a pas participé aux préparatifs du processus de négociation collective, n’a pas été informé ou appelé d’une manière quelconque en lien avec le processus de coopération ou de coordination qui a pu avoir lieu du côté de l’employeur et qu’il n’a pas participé, par exemple, à la décision de lock-outer les enseignants; ii) le «principe de l’indépendance mutuelle des parties» a donc été respecté en la matière et le gouvernement n’est pas intervenu dans les négociations, la gestion d’ensemble des négociations côté employeur relevant strictement de l’Agence pour la modernisation et du LGDK; iii) l’Agence pour la modernisation, en tant qu’agence gouvernementale, applique bien entendu les politiques gouvernementales, ce qui ne saurait être considéré comme une intervention et, comme il est normal qu’il y ait une coopération entre les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, il est compréhensible et en aucune manière condamnable qu’il y ait eu une étroite coopération entre le LGDK et l’Agence pour la modernisation avant et pendant les négociations, ce qui, dans la mesure où cette coopération a eu lieu, ne signifie pas que c’est le gouvernement en tant que tel qui a négocié; iv) compte tenu du «principe de l’indépendance mutuelle des parties» et du fait que les négociations côté employeur ont été menées par les employeurs susmentionnés, le gouvernement, dans son rôle, n’est pas en mesure – sans intervenir dans l’autonomie des partenaires sociaux – de dire si l’une quelconque des deux parties a négocié de bonne foi; v) le gouvernement s’est borné à intervenir dans le conflit collectif lorsqu’il a décidé qu’un projet de loi serait soumis au Folketing pour mettre un terme au conflit; vi) le rôle du ministère de l’Emploi a alors changé car il devait élaborer le projet de loi qui présentait une complexité technique dans un délai extrêmement court; vii) c’est au gouvernement qu’il appartient de décider du contenu d’une intervention législative de ce type qui sera soumise au Folketing (question politique); c’est au Parlement qu’il appartient d’adopter concrètement le projet de loi, et le rôle du ministère de l’Emploi et des experts compétents extérieurs au ministère pouvant apporter toute l’information nécessaire pour la rédaction du projet de loi, conformément à la décision du gouvernement, est de nature purement technique; viii) dans la plupart des cas exceptionnels où le gouvernement soumet un projet de loi pour intervenir législativement, le contenu du projet de loi se fonde sur une proposition de médiation techniquement bien conçue du conciliateur mais, en l’espèce, il n’y a pas eu de proposition du médiateur sur la base de laquelle s’appuyer; ix) la situation a certes été inhabituelle mais il s’est avéré nécessaire de disposer d’une assistance technique pour la rédaction et la préparation du projet de loi par des experts (par l’intermédiation de l’Agence pour la modernisation) pour pouvoir répondre aux buts de l’intervention législative; x) étant donné que l’on s’est borné à demander une assistance technique, cette situation ne constitue ni une violation ni une négligence vis-à-vis de l’une quelconque des conventions de l’OIT mentionnées par l’organisation plaignante; xi) bien qu’il soit regrettable que les deux parties n’aient pas pu s’entendre sur le renouvellement de la convention collective, le gouvernement a dû, compte tenu de la situation, intervenir législativement et d’une manière politiquement responsable et susceptible d’être approuvée par le Folketing (le projet de loi a été adopté par une large majorité); enfin, xii) il est compréhensible que l’une quelconque des deux parties ne considère pas l’intervention législative comme satisfaisante, et il est légitime qu’elle se livre à une critique de celle-ci, mais cette critique est plutôt d’ordre politique que juridique.
4. 263. S’agissant des questions soulevées dans la plainte concernant la phase initiale de la négociation collective, le comité note les divergences de vues entre l’organisation plaignante et le gouvernement en ce qui concerne la participation de ce dernier aux négociations. Alors que l’organisation plaignante estime que le gouvernement est intervenu et a contrôlé les négociations d’une manière qui a rendu flous les rôles d’employeur et de législateur, prédéterminé le résultat souhaité et fait obstacle à des négociations véritables, le gouvernement estime quant à lui que le «principe de la séparation mutuelle des parties» a été respecté pendant tout le processus (raison pour laquelle il ne saurait formuler de commentaires sur la bonne foi des parties) tout en reconnaissant une coopération non condamnable entre les deux employeurs dont l’un est une agence gouvernementale de mise en œuvre des politiques gouvernementales. A cet égard, le comité souligne qu’il a toujours considéré qu’il importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. Le comité rappelle aussi que les autorités publiques devraient promouvoir la libre négociation collective et ne pas empêcher l’application des accords collectifs librement conclus, cela étant d’autant plus vrai lorsque ces mêmes autorités agissent à titre d’employeurs ou se sont portées garantes de l’application des accords en les contresignant. En particulier, les organes de l’Etat devraient s’abstenir d’intervenir pour modifier le contenu des conventions collectives librement conclues. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 935, 1001 et 1011.] Constatant que les conventions collectives ont été prolongées jusqu’au 31 mars 2015, le comité s’attend à ce que, durant les cycles de négociation entre les parties de 2014-15, le gouvernement s’efforce, conformément aux principes susmentionnés, de promouvoir prioritairement une libre négociation volontaire et de bonne foi en tant que moyen de déterminer les conditions d’emploi dans le secteur de l’éducation, notamment en ce qui concerne la durée du travail. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation.
5. 264. S’agissant des questions soulevées dans la plainte concernant l’élaboration et la rédaction du projet de loi, le comité note que le gouvernement reconnaît avoir consulté l’Agence pour la modernisation (employeur) durant les préparatifs de l’intervention législative, mesure qu’il justifie par l’absence de proposition de médiation pouvant servir de base au projet de loi et au manque d’expertise nécessaire permettant d’en assurer une rédaction rapide. Regrettant que le gouvernement n’ait fourni aucune explication sur les raisons pour lesquelles il n’a pas consulté le DUT, le comité rappelle qu’il est essentiel que l’introduction d’un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soit précédée de consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées d’employeurs et de travailleurs. Le comité a précédemment considéré qu’il est utile de se référer à la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, qui, en son paragraphe 1, dispose que des mesures devraient être prises en vue de promouvoir une consultation et une collaboration efficaces entre les autorités publiques et les organisations d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination ne soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5 de la recommandation, cette consultation devrait viser à faire en sorte que les autorités publiques sollicitent de façon appropriée les vues, les conseils et le concours des organisations en question, notamment dans la préparation et la mise en œuvre de la législation touchant leurs intérêts. En tout état de cause, les limitations à la négociation collective de la part des autorités publiques devraient être précédées de consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs en vue de rechercher l’accord des parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 999, 1068 et 1075.] Le comité estime que les principes susmentionnés sont d’autant plus valables lorsqu’un gouvernement opte, dans des situations exceptionnelles, pour une mesure législative visant à mettre fin à un différend et pour éviter de donner une impression de favoritisme. Au vu des considérations qui précèdent, le comité s’attend à ce que, durant les cycles de négociation collective entre les parties de 2014-15, les principes susmentionnés soient pleinement respectés. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation.