Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO372, June 2014

1. 80. Las quejas figuran en una comunicación de fecha 28 de mayo de 2012 presentada por la Federación Colombiana de Trabajadores del Sistema Penitenciario y Carcelario (FECOSPEC) y en una comunicación de fecha 20 de junio de 2013 del Sindicato Gremial de la Guardia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (SIGGINPEC).
2. 81. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 22 de agosto de 2013.
3. 82. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978, (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 83. La FECOSPEC alega, en primer lugar, que un proyecto de ley presentado el 11 de abril de 2011 con el objetivo de convertir a la guardia penitenciaria en autoridad civil, tiene móviles antisindicales, ya que el artículo 12.1 de la ley núm. 584, de 2000, prohíbe el fuero sindical para quienes ejercen cargos de autoridad civil. Indican que dicho proyecto de ley no se envió al Departamento de Normas de la OIT en violación de lo pactado en marzo de 2010 durante la misión de contactos preliminares de la OIT, en la cual la FECOSPEC acordó retirar su queja objeto del caso núm. 2617 ante el Comité de Libertad Sindical.
2. 84. La FECOSPEC alega, por otra parte, que la organización sindical ASEINPEC cometió actos de injerencia en los asuntos de los demás sindicatos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) al haber convocado, para el 18 de octubre de 2011, una asamblea nacional de presidentes de los sindicatos del INPEC con acompañamiento del Ministerio de Protección Social y del INPEC, a fin de lograr un acuerdo sindical, en ausencia del cual, según el presidente de la junta directiva del ASEINPEC, el Presidente de la República procedería a la liquidación del INPEC y a la creación de otra entidad. Ante los mencionados hechos, la FECOSPEC presentó una denuncia penal en contra del presidente de la junta directiva del ASEINPEC.
3. 85. La FECOSPEC indica adicionalmente que, con la participación activa e intromisión del Gobierno colombiano en los asuntos sindicales, el presidente de la junta directiva del ASEINPEC procedió a la creación de la Unión de Trabajadores Penitenciarios (UTP) que logró cautivar sectores importantes de otros sindicatos del INPEC e incluso directivos y activistas de la FECOSPEC, pero que fue rechazado por la FECOSPEC y otras organizaciones independientes. Mediante un oficio de 3 de mayo de 2012, el director general del INPEC, brigadier general Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia accedió a una irregular solicitud de la UTP de que se traspasara a dicha organización las cuotas sindicales de más de 6 000 afiliados de otros dos sindicatos activos (SIGGINPEC y ASEINPEC) en detrimento de la voluntad individual de la mayoría de afiliados y en ausencia de una asamblea general que haya definido la fusión o adhesión de dichas dos organizaciones con el nuevo sindicato.
4. 86. En su comunicación de fecha 20 de junio de 2013, el Sindicato Gremial de la Guardia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (SIGGINPEC), organización afiliada a la FECOSPEC, añade los siguientes elementos con respecto del traspaso de cuotas sindicales a la UTP por parte de la dirección general del INPEC: i) el Ministerio de Trabajo emitió un concepto desfavorable, negando la posibilidad de pasar los recursos de las dos organizaciones sindicales a la UTP, señalando que «el manejo de los recursos de la agremiación sindical corresponderá a lo decidido por la asamblea general y consignado en sus estatutos, sin que la norma permita injerencia de algún tercero en dichos asuntos»; ii) a pesar de la opinión del Ministerio de Trabajo, el director general del INPEC decidió hacer el traslado automático de más de 2 000 afiliados del SIGGINPEC hacia la UTP sin dar cumplimiento a los estatutos de la organización y sin que existan peticiones de afiliaciones a la UTP, reduciendo de esta manera, a partir de mayo de 2012, los ingresos mensuales del sindicato de un monto de más de 17 340 000 pesos colombianos; iii) dicha pérdida económica afecta de manera dramática las capacidades organizativas y de acción del SIGGINPEC que, entre otros elementos, ya no puede financiar los servicios de sus abogados permanentes, de su secretario permanente ni pagar el alquiler de la oficina de su sede sindical; iv) el 6 de julio de 2012, un afiliado al SIGGINPEC, el inspector Sr. Rafael Pérez Arce presentó una queja ante la Procuraduría General de la Nación en contra del INPEC por haber ordenado la afiliación del quejoso a la UTP sin su autorización personal: mediante sentencia de 8 de agosto de 2012, el Tribunal Superior de Bogotá restableció la condición de afiliado al SIGGINPEC del Sr. Pérez Arce (el Tribunal consideró que el empleador había actuado de manera irregular, máxime cuando dentro del plenario del SIGGINPEC no se acreditó su liquidación o su fusión a la UTP, poniendo en grave peligro la subsistencia del SIGGINPEC y desconociendo el derecho de asociación sindical); v) el 20 de septiembre de 2012, el SIGGINPEC presentó una reclamación al director general del INPEC para obtener la devolución de cada uno de los aportes desviados, reclamación que fue rechazada a pesar de la opinión favorable de la asesora jurídica de dicha entidad; vi) en junio de 2013, de los más de 2 000 afiliados con los que contaba la organización sindical, el INPEC sólo respetó la condición de afiliados al SIGGINPEC de diez trabajadores; vii) se presentó querella laboral ante el Ministerio de Trabajo por conductas antisindicales la cual fue archivada por medio de un auto de abril de 2013; viii) se presentó acción de tutela contra el director general del INPEC y dos de sus colaboradores, por haber favorecido al Sr. Milton Aníbal Ospino, que se hace pasar como secretario general del SIGGINPEC, falsificando documentos públicos para que se trasladen los afiliados del SIGGINPEC a la UTP; ix) dicha acción de tutela fue rechazada por el Juzgado Laboral núm. 24 de Bogotá por considerar que no se había probado la existencia de un perjuicio irremediable, por lo cual, se presentó una acción de nulidad y restablecimiento ante los tribunales administrativos y cuyo fallo tardará años antes de ser dictado.
5. 87. Las organizaciones querellantes alegan finalmente que, ante la posición de rechazo de la FECOSPEC a la UTP, el INPEC desató una política de traslados en contra de los siguientes directivos pertenecientes a sindicatos filiales de la FECOSPEC, obviando en cada oportunidad, la tramitación del proceso de levantamiento del fuero: el Sr. Carlos Julio Saldaña Carvajal, fiscal de la junta directiva del Sindicato de Empleados de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Cundinamarca (SINTRAPECUN); el Sr. Hermes García García, presidente de la junta directiva del Sindicato Gremial de la Guardia Penitenciaria y Carcelaria de Cundinamarca (SINGCUCUN) la totalidad de las integrantes de la junta directiva de la recién creada Asociación Sindical Femenina del Establecimiento Carcelario de Bogotá (ASFECAB) (Sras. María Stella Bilbao, Rosalba Parrado Gómez, Stella Gómez Zambrano, Alixon Guatame Cadena, Martha Patricia León Toloza, Yolanda Acosta Lara, Sabina Ayala Toscano, Desmyriam Valencia Calvo y Sonia García Ipus); el Sr. Eivar Daniel Joaqui Alvarado, primer suplente de la junta directiva del Sindicato del Establecimiento de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario de Itagui (SINTRAITAGUI) y el Sr. Flavio Yamel Morales Camacho, fiscal de la junta directiva de SIGGINPEC seccional Itagui.

B. Respuesta del Gobierno

1. 88. Por medio de una comunicación de 22 de agosto de 2013, el Gobierno comunica las observaciones del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC) respecto de la queja presentada. El INPEC manifiesta que: i) el decreto núm. 4150, de 3 de noviembre de 2011, que escindió del INPEC su parte administrativa, la cual fue trasladada a la Unidad de Servicios Penitenciarios, no vulneró el derecho de asociación sindical como lo demuestran el gran número de organizaciones sindicales existentes en el sector penitenciario y tampoco violó los compromisos asumidos por el INPEC ante la misión de contactos preliminares de la OIT, de marzo de 2010, con respecto de la consulta de proyectos de ley que afectaran los intereses sindicales, visto que no se ha presentado ningún proyecto de ley y mucho menos con afectación a los intereses sindicales; ii) el INPEC afirma que por política institucional se respetan todos los derechos de asociación sindical, existiendo en la actualidad 56 organizaciones sindicales; iii) el INPEC no se pronuncia sobre los alegatos de la queja que versan sobre las acciones de las distintas organizaciones sindicales presentes en el INPEC; iv) con respecto del traslado de aportes sindicales a la Unión de Trabajadores Penitenciarios (UTP), el INPEC procedió de conformidad con la ley y con las solicitudes recibidas en seguimiento de la fundación de la nueva organización sindical UTP, respetando las decisiones de los sindicatos minoritarios de no participar en el proceso propuesto; v) respecto de los traslados de supuestos directivos sindicales denunciados en la queja, el INPEC indica, caso por caso, que las distintas personas trasladadas no tenían la condición de directivos sindicales en el momento del traslado y que su traslado obedeció a necesidades del servicio. Añade que los Sres. Saldaña y García presentaron acciones de tutela que fueron denegadas por los tribunales por no ser dirigentes sindicales en el momento del traslado.
2. 89. Basándose en las informaciones proporcionadas por el INPEC, el Gobierno manifiesta que: i) los alegatos presentados en la presente queja tratan de la reestructuración del Estado y por lo tanto el Comité de Libertad Sindical no tiene competencia para conocer de la queja; ii) los traslados se produjeron como consecuencia de una decisión unilateral del INPEC, en aplicación de las normas legales y con el objetivo de racionalizar la prestación del servicio penitenciario y no con fines de atentar contra las organizaciones sindicales; iii) los alegatos hacen alusión a problemas internos entre las organizaciones sindicales que deben ser resueltos por ellas mismas, y iv) la justicia colombiana se ha pronunciado sobre pretensiones de los querellantes y las sentencias han sido adversas a los demandantes.

C. Conclusiones del Comité

1. 90. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegaciones de violación de la libertad sindical por medio de la presentación de un proyecto de ley de reforma del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), de injerencia de las autoridades públicas y del INPEC en la creación de la organización sindical Unidad de Trabajadores Penitenciarios (UTP) y en el traspaso irregular de las cuotas sindicales de otros dos sindicatos a la UTP, así como a alegaciones de traslados antisindicales de directivos sindicales.
2. 91. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno que incluye las informaciones comunicadas por el INPEC y según la cual: i) la estructura del INPEC ha sido reformada por medio de un decreto que no vulnera en absoluto la libertad sindical; ii) las alegaciones hacen alusión a problemas internos entre las organizaciones sindicales que deben ser resueltos por ellas mismas; iii) el traslado de aportes sindicales a la Unión de Trabajadores Penitenciarios (UTP) se llevó a cabo de conformidad con la ley y con las solicitudes recibidas en seguimiento de la fundación de la nueva organización sindical UTP, respetando las decisiones de los sindicatos minoritarios de no participar en el proceso propuesto; iv) los traslados de personal se produjeron como consecuencia de una decisión unilateral del INPEC, en aplicación de las normas legales y con el objetivo de racionalizar la prestación del servicio penitenciario y no con fines de atentar contra las organizaciones sindicales, y v) la justicia colombiana se ha pronunciado sobre pretensiones de los querellantes y las sentencias han sido adversas a los demandantes.
3. 92. Con respecto del alegado carácter antisindical de un proyecto de ley de 2011 que contemplaba la conversión de la guardia penitenciaria en autoridad civil con la finalidad de prohibir el fuero sindical en su seno, el Comité toma nota de la repuesta del INPEC según la cual, no existe tal proyecto, que el decreto núm. 4150, de 3 de noviembre de 2011, que reformó parcialmente la estructura del INPEC, no tiene ningún impacto sobre el ejercicio de la libertad sindical, tal como lo demuestra el alto número de organizaciones sindicales registradas en el seno del INPEC. El Comité toma nota de estas informaciones y no proseguirá por lo tanto con el examen de este aspecto de la queja.
4. 93. Con respecto de las alegadas injerencias de la organización sindical ASEINPEC en los asuntos de los demás sindicatos del INPEC, el Comité recuerda que los Convenios núms. 87 y 98 protegen a los trabajadores y a sus organizaciones contra actos del Gobierno o del empleador que infrinjan sus disposiciones, pero no se refieren a los actos de organizaciones sindicales frente a otras organizaciones de trabajadores. Por consiguiente, el Comité no proseguirá con el examen de este aspecto de la queja.
5. 94. Con respecto de las alegadas injerencias de las autoridades públicas y de la dirección del INPEC en la creación de la UTP, el Comité observa que de los elementos de los que dispone se desprende que la UTP fue creada el 27 de octubre de 2011 en el marco de un proceso de fusión entre diferentes asociaciones sindicales del INPEC en un contexto caracterizado por la multiplicidad de organizaciones sindicales existentes y por debates acerca de la próxima liquidación del INPEC. El Comité observa que en apoyo de sus alegatos de injerencia, las comunicaciones de las organizaciones querellantes contienen como anexo una copia de la solicitud núm. 7330-SUTAH del INPEC, de fecha 3 de mayo de 2012, dirigida al Ministerio de Trabajo, en la cual el INPEC, al referirse a los antecedentes de la creación de la UTP, señala que «con ocasión de la reestructuración del INPEC y en aras de garantizar el ejercicio del derecho sindical sin detrimento del servicio público a cargo del instituto, por iniciativa del Gobierno nacional se planteó la necesidad de unificar tales organizaciones en una sola». A este respecto, el Comité quiere recordar el principio, según el cual, los trabajadores deben ser libres a la hora de elegir el sindicato que, en su opinión, defienda mejor sus intereses laborales, sin injerencia alguna por parte de las autoridades. Para los trabajadores puede ser ventajoso el evitar que haya una multiplicidad de sindicatos, pero ello debe quedar a su libre y voluntaria decisión [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 322]. El Comité pide al Gobierno que asegure que, en el futuro, las autoridades del INPEC respeten plenamente dicho principio.
6. 95. Con respecto a los alegatos relativos al traspaso de las cuotas sindicales de dos organizaciones sindicales preexistentes (ASEINPEC y SIGGINPEC) hacia la recién creada UTP, llevado a cabo por las autoridades del INPEC a partir del mes de abril de 2012, el Comité constata, a partir de los elementos de que dispone, que: i) directivos de las mencionadas dos organizaciones sindicales preexistentes participaron en el proceso de unificación sindical que condujo a la creación de la UTP; ii) en el acta de constitución de la UTP, se indicó que «todos los afiliados de las organizaciones sindicales disueltas cuyas listas de afiliados se adjuntan mediante las nóminas mencionadas, se vinculan a la UTP»; iii) las organizaciones querellantes alegan que el traspaso automático de las cuotas sindicales hacia la UTP fue facilitado por la producción de documentos falsos, incluyendo falsas listas de afiliados a la UTP por parte de dirigentes o ex dirigentes sindicales del SIGGINPEC; iv) la oficina jurídica del INPEC consideró que el traspaso de cuotas sindicales debía ser precedido de la acreditación de la disolución y liquidación de las dos organizaciones que dejarían de recibir las cuotas y de una manifestación de voluntad por escrito, de cada uno de los trabajadores afiliados para que su cuota sea girada a la UTP; v) sobre el mismo asunto, el Ministerio de Trabajo indicó por una parte, que la legislación no había dispuesto nada respecto del traslado automático de las cuotas sindicales a otra organización y que, por otra, el manejo contable de los recursos de la agremiación sindical corresponderá a lo decidido por la asamblea general y consignado en sus estatutos, sin que la legislación permita injerencia de algún tercero en dichos asuntos; vi) mediante sentencia de 8 de agosto de 2012, el Tribunal Superior de Bogotá consideró, en relación con un trabajador afiliado al SIGGINPEC que el INPEC había traspasado las cuotas sindicales de dicho trabajador a la UTP, de manera irregular, máxime cuando dentro del plenario del SIGGINPEC no se acreditó su liquidación o su fusión a la UTP, poniendo en grave peligro la subsistencia del SIGGINPEC; vii) el Tribunal constató sin embargo, que el descuento de las cuotas sindicales de este trabajador hacia el SIGGINPEC se habían reanudado a partir del mes de agosto de 2012; viii) el Juzgado Laboral núm. 24 de Bogotá rechazó una acción de tutela presentada por el SIGGINPEC contra la dirección del INPEC, en relación con el traspaso de las cuotas sindicales por considerar que no se había probado la existencia de un perjuicio irremediable para la organización sindical y sugirió que el demandante acudiera a la justicia ordinaria, estando el caso pendiente de resolución ante los tribunales administrativos.
7. 96. El Comité recuerda de manera general que el reparto de las cuotas sindicales entre las diversas estructuras sindicales es competencia exclusiva de los sindicatos interesados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 474] y que el respeto de los principios de libertad sindical exige que las autoridades públicas actúen con gran moderación en todo lo que atañe a la intervención en los asuntos internos de los sindicatos. Es mucho más importante todavía que los empleadores procedan con cuidado a ese respecto. Por ejemplo, no debieran hacer nada que pueda interpretarse como indicio de favoritismo respecto de determinado grupo de un sindicato en detrimento de otro [véase Recopilación, op. cit., párrafo 859]. A este respecto, el Comité lamenta que el INPEC no haya seguido las opiniones emitidas por su oficina jurídica y por el Ministerio de Trabajo y observa que el Tribunal Superior de Bogotá constató irregularidades en el traspaso de las cuotas sindicales de un miembro de una de las organizaciones querellantes. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la sentencia que se dicte sobre la validez del traspaso de las cuotas sindicales de afiliados de las organizaciones querellantes hacia la organización UTP y expresa la firme esperanza de que la sentencia sea pronunciada en breve plazo, dada la importancia de la financiación de las organizaciones sindicales para el ejercicio efectivo de sus actividades. En espera de dicha decisión y constatando las controversias existentes, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que los trabajadores afiliados a las organizaciones querellantes, con anterioridad a la creación de la UTP, hayan expresado individualmente su acuerdo a la trasferencia de sus cuotas sindicales a esta organización.
8. 97. Con respecto de los alegados traslados antisindicales de directivos sindicales, el Comité toma nota de que el Gobierno niega todo carácter antisindical a las decisiones de traslado y señala que fueron tomadas por necesidades de servicio con el objetivo de racionalizar la prestación del servicio penitenciario. El Comité observa adicionalmente que varios de los casos mencionados en la queja ya han dado lugar a decisiones judiciales que deniegan las pretensiones de los demandantes después de constatar que las personas trasladadas no ostentaban la calidad de dirigentes sindicales. El Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo mantengan informado sobre toda decisión judicial adicional a este respecto.