Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO363, March 2012

1. 923. Le comité a déjà examiné ce cas lors de sa session de mars 2011 et il a présenté un rapport intérimaire. (Voir 359e rapport du comité, paragr. 992 à 1052, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 310e session (mars 2011).] La Fédération nationale des employés publics et des travailleurs des entreprises des services publics (FENASEP) a envoyé des informations additionnelles dans une communication datée du 31 mai 2011.
2. 924. Le gouvernement a fait parvenir de nouvelles observations dans une communication du 31 décembre 2011 et a répondu à la communication du 31 mai 2011 de la FENASEP par une communication datée du 27 février 2012.
3. 925. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 926. Lors de sa session de mars 2011, le comité a formulé les recommandations suivantes concernant les questions qui étaient restées en suspens [voir 359e rapport, paragr. 1052]:
   • a) En ce qui concerne les allégations relatives à la loi no 29 du 8 juin 2010, loi qui crée un régime spécial pour la zone de Barú et qui inclut une disposition permettant que, pendant les six premières années d’exercice, les entreprises ne négocient pas de conventions collectives du travail (article 7 de la loi), le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’article 7 en question soit abrogé sans délai. D’autre part, observant que le gouvernement n’a pas répondu à l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle la centrale des travailleurs CONATO et la centrale des employeurs CONEP ne sont pas représentées dans la Commission de gestion pour la zone économique spéciale de Barú, le comité, rappelant l’importance qu’il accorde à la consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives dans les affaires sociales, demande au gouvernement de considérer avec ces organisations la possibilité qu’elles soient représentées dans ledit organe afin qu’elles puissent être consultées sur les sujets qui touchent leurs membres, et de le tenir informé à cet égard.
   • b) En ce qui concerne les allégations relatives au manuel de procédures des partenaires sociaux (décision ministérielle du 15 décembre 2009) qui selon les organisations plaignantes porte atteinte à l’exercice des droits syndicaux, le comité observe que, selon ce qui ressort du texte du manuel en question, il ne semble pas qu’il ait fait l’objet de consultations avec les organisations les plus représentatives, mais déclare qu’il s’agit de procédures servant à accélérer les démarches administratives qui sont souples et qui permettent d’examiner les recommandations qui découleraient de son application. Le comité estime que certains termes du manuel tels que l’«approbation» des comités de direction peuvent poser des problèmes d’interprétation, et demande au gouvernement d’examiner ledit manuel avec les organisations de travailleurs les plus représentatives afin de dissiper les malentendus et obtenir un texte le plus consensuel possible.
   • c) En ce qui concerne l’élévation du nombre minimum de fonctionnaires nécessaire pour constituer une association syndicale dans le secteur public (50 fonctionnaires) en vertu de la loi no 43, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi no 43 de manière à ce que le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer une association syndicale soit réduit, étant donné qu’un nombre minimum excessif peut entraver les droits syndicaux, en particulier dans certaines institutions publiques et dans les petites municipalités. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle les fonctionnaires licenciés puis réintégrés dans leurs fonctions suite à un jugement n’ont pas le droit, en vertu de la loi no 43 de 2009, de percevoir les salaires échus depuis leur licenciement jusqu’à leur réintégration à leur poste de travail, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle cette affirmation n’est pas fondée et, pour illustrer cela, il se réfère à deux jugements de la Cour suprême dans lesquels l’Etat a eu l’obligation de rembourser les salaires et autres indemnités. Le comité observe que le gouvernement n’a envoyé qu’un des deux jugements, daté du 17 février 2006 (alors que la loi no 43 n’a été promulguée qu’en 2009), le comité serait donc reconnaissant au gouvernement de transmettre d’autres jugements à l’appui de sa déclaration.
   • d) En ce qui concerne les allégations relatives à l’organisation FENASEP (non reconnaissance de celle-ci dans la pratique par les autorités, bien que ses représentants aient participé en tant que délégués à la Conférence internationale du Travail à plusieurs reprises, exclusion de représentants de cette organisation de la Commission technique et de la Commission d’appel et de conciliation en vertu de la loi no 43 du 30 juillet 2009, suppression des fonds d’assurance-formation pour la formation syndicale dont elle jouissait auparavant (bien que tous les fonctionnaires versent 1,25 pour cent de leur salaire pour le fonds d’assurance-formation, ce qui discrimine ainsi les associations syndicales de fonctionnaires par rapport au secteur privé)), le comité demande au gouvernement d’engager un dialogue constructif avec la FENASEP en vue de trouver une solution qui écarterait tout risque de discrimination contre cette organisation et qu’elle soit reconnue à toutes fins légales en fonction de sa représentativité.
   • e) En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le ministère du Travail a gelé 30 demandes d’enregistrement de syndicats ces dix derniers mois, le comité demande au gouvernement d’indiquer quels sont les syndicats dont l’enregistrement n’a pas été accordé bien qu’ils aient présenté une demande d’enregistrement, et de communiquer les décisions administratives motivées qui ont conduit à la non-inscription des organisations syndicales.
   • f) En ce qui concerne le licenciement de M. Víctor C. Castillo Díaz, secrétaire général présumé de l’Association des employés du ministère du Travail et du Bien-être social (ASEMITRABS), en violation des normes de la loi no 43 en matière de protection des dirigeants syndicaux (privilège syndical), le comité demande au gouvernement de communiquer le résultat du recours introduit contre le licenciement de M. Víctor C. Castillo Díaz et, étant donné que le gouvernement questionne son caractère de secrétaire général et l’existence de son association de fonctionnaires (en dépit du fait que les organisations plaignantes ont fait parvenir un acte notarié attestant sa constitution et accréditant son comité de direction), le comité demande au gouvernement d’indiquer si ladite association a fait des démarches visant à obtenir son enregistrement et sa personnalité juridique et, le cas échéant, d’indiquer les raisons pour lesquelles celles-ci n’ont pas abouti.
   • g) Le comité demande au gouvernement de fournir copie de toute décision ou recours contre des dirigeants syndicaux par le ministère public pour détournement de fonds publics des fonds d’assurance-formation pour la formation syndicale.
   • h) Enfin, le comité note que le gouvernement examine la possibilité d’établir un Conseil supérieur du travail comme organe consultatif afin de promouvoir le dialogue social en matière de travail avec le soutien technique du BIT, et qu’il a également demandé formellement l’assistance technique du BIT pour harmoniser la législation et la pratique nationales autour des conventions nos 87 et 98 (le gouvernement signale cette demande dans la partie relative aux allégations qui affectent la FENASEP). Le comité exprime le ferme espoir que cette assistance pourra se concrétiser très rapidement.

B. Réponse du gouvernement

1. 927. Dans sa communication du 31 décembre 2011, le gouvernement fait référence à la recommandation a) du comité dans son 359e rapport et indique que la loi no 30 du 5 avril 2011 a abrogé la loi no 29 du 8 juin 2010 (y compris par conséquent son article 7 qui permettait, pour la zone de Barú, que pendant les six premières années d’exercice les entreprises ne négocient pas de convention collective du travail) afin d’harmoniser la législation avec les conventions nos 87 et 98 de l’OIT. Cette abrogation est une conséquence des accords de la Commission spéciale (tripartite) du forum de dialogue créée par le gouvernement.
2. 928. S’agissant de la recommandation b) du comité, le gouvernement indique que, en 2012, le ministère du Travail et du Développement social procédera à une révision complète du manuel de procédures des partenaires sociaux et qu’il donnera aux confédérations, aux centrales syndicales, aux fédérations et autres organisations la possibilité d’intervenir et de faire des propositions pour que toutes participent à ce processus et pour qu’il soit possible de leur assurer un meilleur service lors de l’accomplissement de leurs diverses formalités syndicales.
3. 929. Dans la recommandation c) du comité, dans laquelle il estime excessif le nombre minimum de fonctionnaires requis (50) pour constituer une association syndicale dans le secteur public (en vertu de la loi no 43 de 2009), le gouvernement fait savoir que la commission de réforme de la loi qui régit la carrière administrative a pour objet d’amender cet article afin d’établir qu’«il pourra y avoir plus d’une association syndicale dans une institution (publique)»; cet amendement sera soumis à l’organe exécutif pour examen. Le gouvernement ajoute que la commission de réforme de la loi qui réglemente la carrière administrative a pour objet d’amender l’article 179 de la loi no 43 du 31 juillet 2009 afin que tous les fonctionnaires, y compris ceux qui ne sont pas de carrière, et ceux qui sont librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont été nommés à la suite d’une sélection et ceux qui sont en fonction, puissent constituer des organisations ou des associations de leur choix. Ces amendements seront soumis à l’organe exécutif pour être dûment examinés et pris en compte.
4. 930. Concernant la deuxième partie de la recommandation c) du comité relative à l’allégation selon laquelle les fonctionnaires licenciés puis réintégrés dans leurs fonctions suite à un jugement n’ont pas le droit (en vertu de la loi no 43 de 2009) de percevoir les salaires échus depuis leur licenciement jusqu’à leur réintégration, le gouvernement indique que, si un travailleur de cette institution d’Etat est licencié et réintégré, il perçoit ses salaires dès qu’il est réintégré ainsi que les salaires échus, conformément au budget de chaque institution publique et, le cas échéant, une rubrique budgétaire sera créée pour lui payer ce qui lui est dû.
5. 931. S’agissant de la recommandation d) relative à la non-reconnaissance de l’organisation des fonctionnaires publics FENASEP, le gouvernement indique qu’actuellement cette fédération n’est pas enregistrée comme telle au registre de la personnalité juridique du Département des partenaires sociaux de la Direction générale du travail du ministère du Travail et du Développement du travail (MITRADEL) (la FENASEP a été constituée en 1984 et a obtenu la personnalité juridique qui lui a été octroyée par le ministère du Gouvernement mais, par la suite, elle est tombée sous le coup de la loi no 9 de 1994 qui régit les fonctionnaires par le biais de la carrière administrative). L’article 2 du Code du travail dit expressément:
   • Article 2. Les dispositions de ce code sont d’ordre public et elles sont contraignantes pour toutes les personnes physiques et juridiques, les entreprises, les exploitations et les établissements qui sont sis ou créés sur le territoire national. Les fonctionnaires sont régis par les normes de la carrière administrative, sauf dans les cas où il est précisé expressément qu’il convient de leur appliquer l’une ou l’autre disposition du présent code.
6. 932. De même, le Tribunal supérieur de justice, dans un jugement du 27 avril 1998, s’est prononcé dans le cadre d’une affaire antérieure qui opposait les mêmes parties et a indiqué ce qui suit:
   • Par conséquent, le présent tribunal estime que les dispositions en matière de travail prévues par le Code du travail ne sont pas applicables à la Corporation financière nationale puisqu’il s’agit d’une entité d’Etat, créée en vertu d’une loi, et qui se trouve exclue de la législation du travail, selon l’article 2 du Code du travail et l’article 10 de la loi no 65 du 1er décembre 1975...
7. 933. Le gouvernement ajoute que la Cour suprême de justice, troisième chambre des contentieux administratifs du travail, a confirmé par une décision du 29 mai 1998 le jugement précité; par conséquent, la confirmation de la décision de ne pas octroyer la personnalité juridique à une fédération du secteur public n’est pas le fait du MITRADEL, et agir à l’encontre de cette décision constituerait un acte illégal qui ne manquerait pas d’avoir des conséquences juridiques pour l’administration puisque l’organe suprême de la justice s’est prononcé à cet égard. Voilà donc la raison pour laquelle la FENASEP n’est pas reconnue, et il ne s’agit pas d’une décision arbitraire du gouvernement ni de la ministre du Travail, comme le prétendent les plaignants. Le gouvernement doit respecter le principe de la légalité ainsi que la décision de la Cour suprême de justice.
8. 934. Quant à la non-reconnaissance du fonds d’assurance-formation pour la formation à la FENASEP, le gouvernement souligne qu’il attend l’issue d’une consultation à cet égard de la troisième chambre de la Cour suprême.
9. 935. Le gouvernement ajoute qu’il étudie la possibilité de mettre en place un forum de dialogue bipartite entre le ministère du Travail et les représentants de la FENASEP pour étudier et résoudre les questions qui relèvent du secteur public.
10. 936. En ce qui concerne la recommandation e) du comité relative à l’allégation du gel de 30 demandes d’enregistrement de syndicats, le gouvernement indique que les faits allégués sont absolument faux car le refus d’octroyer la personnalité juridique aux syndicats en formation est dû au fait que les conditions légales n’avaient pas été remplies, comme cela a été communiqué par le biais de décisions administratives motivées. Ainsi, il n’y a aucun retard dans cette affaire, d’autant plus que la législation prévoit un délai de trente jours ouvrables pour répondre. Le gouvernement ne donne pas une liste complète des syndicats auxquels il n’a pas octroyé la personnalité juridique, mais il indique six cas dans lesquels il a constaté des irrégularités (Syndicat des travailleurs agricoles du quartier de Tartí, Syndicat de l’entreprise Gaming Properties of Panama Inc., Syndicat des travailleurs de l’entreprise Panama Gaming Services de Panamá S.A. et/ou Cirsa Panamá S.A., Syndicat des travailleurs, des dockers, des vérificateurs et des opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal, Syndicat des travailleurs du comité de la santé, et Syndicat industriel des travailleurs du transport par voies d’eau et connexes du Panama).
11. 937. S’agissant de la recommandation f) relative au licenciement de M. Víctor C. Castillo Díaz, selon les allégations du secrétaire général de l’Association des employés du ministère du Travail et du Bien-être social (ASEMITRABS), le gouvernement informe qu’il attend la décision de la Cour suprême de justice concernant l’action intentée par M. Castillo Díaz qui, selon le gouvernement, s’autoproclame secrétaire général de l’ASEMITRABS alors qu’il sait que cette association n’est pas active et que la majorité des fonctionnaires ne connaissent pas son existence puisqu’elle n’est plus active depuis la fin de 1989; depuis lors, elle a continué d’exister sans fonctionner sur le plan pratique et, lors des élections de 1999, certains fonctionnaires proches du gouvernement d’alors ont décidé de remettre l’association en marche pour profiter de l’immunité qui va de pair avec le statut de dirigeant syndical. Etant donné que les objectifs qui ont motivé cette remise en marche n’étaient pas très porteurs, l’association a bientôt cessé ses activités une fois encore, et ce n’est qu’après les élections de 2009 que certains fonctionnaires, proches du gouvernement qui avait perdu les élections, ont tenté une nouvelle fois de la ressusciter pour profiter de l’immunité syndicale que cela leur conférait. Le gouvernement réitère que l’association mentionnée n’a jamais eu d’activités régulières comme elle l’aurait dû et qu’elle n’est pas non plus reconnue au niveau institutionnel, même par les fonctionnaires du ministère (y compris ceux qui ont plus de vingt ans de service); elle a tout simplement été utilisée d’une manière très particulière, lors des périodes de transition d’un gouvernement à l’autre, par certains fonctionnaires qui servaient leurs intérêts personnels et qui voulaient profiter de l’immunité syndicale allant de pair avec l’appartenance à une association. Actuellement, cette association existe toujours sur le plan légal mais elle n’est toujours pas en activité, non plus qu’elle n’est reconnue par les fonctionnaires de l’institution.
12. 938. Quant à la recommandation g) du comité qui demande au gouvernement de fournir copie de toute décision, ou de tout recours contre des dirigeants syndicaux du ministère public pour détournement de fonds publics d’assurance-formation pour la formation syndicale, le gouvernement rappelle qu’il a porté plainte au pénal contre la direction syndicale pour mauvaise gestion des fonds, auprès du bureau du Procureur de la République, et au motif d’une éventuelle mauvaise utilisation des fonds pour la formation syndicale, octroyés par l’Institut panaméen des études en matière de travail (IPEL) à diverses confédérations et fédérations syndicales. Le gouvernement ajoute que, lors de l’audience publique no 544 du 30 septembre 2010, il a été demandé au tribunal une ordonnance de non-lieu provisoire, impersonnel et objectif de la part du ministère public; le dixième tribunal pénal de circonscription du Panama a ensuite accueilli la demande de non-lieu provisoire présentée par le Premier parquet anticorruption. Ensuite, le ministère du Travail a porté plainte le 21 mars 2011, demandant la réouverture du dossier, qui lui a été accordée par l’acte no 84 11 du 18 avril 2011. Par conséquent, la procédure judiciaire est toujours en cours.
13. 939. En ce qui concerne la recommandation h) du comité, le gouvernement fait savoir que la possibilité d’établir un Conseil supérieur du travail (organe tripartite) est à l’étude et qu’aucune décision n’a encore été prise pour absence de consensus à cet égard. Cependant, le ministère du Travail et du Développement social souscrira à un accord de collaboration avec la Fondation du travail (dirigée par les organisations d’employeurs et de travailleurs) afin que cette institution devienne une entité de nature tripartite destinée à faire office de forum institutionnel de dialogue social permanent en matière de travail, afin d’encourager le dégagement d’un consensus pour résoudre les préoccupations des partenaires sociaux, faire face aux grands problèmes sociaux, y compris la prise en compte des plaintes syndicales et des conflits du travail et les formules de consensus destinées à harmoniser la législation et la pratique nationale avec les conventions de l’OIT.

C. Conclusions du comité

1. 940. Recommandation a) du 359e rapport. Le comité note avec satisfaction que, dans sa réponse, le gouvernement indique que la loi no 30 du 5 avril 2011 a abrogé la loi no 29 du 8 juin 2010, y compris par conséquent son article 7 qui prévoyait que, pendant les six premières années d’exercice, les entreprises n’étaient pas tenues de négocier des conventions collectives. Le comité note que cette abrogation, qui fait suite à la recommandation du comité, est le résultat d’un accord tripartite. Le comité comprend que, après l’abrogation de la loi en question, le problème de la non-intégration des représentants syndicaux et de ceux des employeurs dans la Commission de gestion pour la zone économique spéciale de Barú, qui était prévue par la loi désormais abrogée, ne se pose plus.
2. 941. S’agissant de la recommandation b), le comité note avec intérêt la décision prise par le gouvernement de réviser entièrement le Manuel de procédures des partenaires sociaux en 2012 et d’associer à ce processus l’ensemble des organisations syndicales du pays. Le comité porte cet aspect du cas à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
3. 942. S’agissant de la recommandation c) selon laquelle le comité juge excessif le nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une association syndicale dans le secteur public, le comité salue la déclaration du gouvernement selon laquelle la commission de réforme de la loi qui réglemente la carrière administrative a pour objectif d’adapter la norme légale existante afin qu’elle précise qu’«il pourra y avoir plus d’une association dans une institution (publique)». Le comité prend note de la volonté exprimée par le gouvernement de mettre la législation en conformité avec les conventions nos 87 et 98 et il s’attend fermement, à nouveau, comme il l’a déjà fait lors de l’examen antérieur du cas, que la future réforme réduise le nombre minimum excessif des fonctionnaires publics nécessaires pour constituer une association syndicale. Enfin, le comité note que cette question fait l’objet d’un suivi de la part de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
4. 943. Quant à la deuxième partie de la recommandation c) concernant une demande d’informations, le comité note que le gouvernement réitère que les travailleurs licenciés puis réintégrés ont le droit de percevoir les salaires échus. Compte tenu du fait que les organisations syndicales ne sont pas d’accord avec la situation décrite par le gouvernement, ou du moins qu’elles ont exprimé des réserves, le comité prie à nouveau le gouvernement de lui communiquer les jugements récents à l’appui de sa déclaration.
5. 944. S’agissant de la recommandation d) qui demande la reconnaissance de la FENASEP, le comité note que, en vertu de la législation et de la jurisprudence, il serait illégal d’octroyer la personnalité juridique à une fédération du secteur public. Le comité souhaite souligner que cette situation est incompatible avec le droit des travailleurs de constituer sans autorisation préalable des organisations de leur choix (art. 2 de la convention no 87), y compris leur droit de constituer des fédérations et des confédérations (art. 5 et 6 de la convention no 87). Le comité accueille favorablement le fait que le gouvernement soit actuellement en train d’étudier la mise en place d’un forum de dialogue avec la FENASEP pour examiner et résoudre les questions qui relèvent du secteur public. Tout en notant l’indication du gouvernement selon laquelle la FENASEP n’est pas enregistrée dans le registre de la personnalité juridique du ministère du Travail (elle s’est constituée et a acquis la personnalité juridique en 1984 par la biais du ministère du Gouvernement), le comité rappelle que la FENASEP a participé à diverses conférences de l’OIT et il réitère qu’il est important que la FENASEP soit reconnue à tous égards (y compris son intégration dans la Commission technique et la Commission d’appel et de conciliation prévue par la loi no 43 de 2009), conformément à sa représentativité; il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard et de prendre les mesures nécessaires pour que la législation reconnaisse le droit de constituer des fédérations et des confédérations dans le secteur public. Par ailleurs, le comité note que, en ce qui concerne la non-reconnaissance à la FENASEP de l’assurance-formation pour la formation, le gouvernement est en attente de la résolution d’une consultation par la troisième chambre de la Cour suprême de justice. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
6. 945. Concernant la recommandation e) relative à l’allégation du gel de 30 demandes d’enregistrement de syndicats, le comité note les indications du gouvernement selon lesquelles il n’y a ni «gel» ni retard – la loi octroyant un délai de trente jours ouvrables au ministère du Travail; il s’agirait simplement d’un refus d’accorder la personnalité juridique au motif que les conditions requises par la loi n’ont pas été respectées; le gouvernement mentionne à titre d’exemple six syndicats concernant lesquels des irrégularités ont été constatées. Compte tenu du fait que les demandes de personnalité juridique qui ont été rejetées affectent, selon les allégations, 30 organisations, le comité prie le gouvernement d’examiner avec les organisations plaignantes les motifs de cette situation afin d’évaluer le fonctionnement du système dans la pratique et de trouver le moyen de résoudre la question de l’accès à la personnalité juridique de ces 30 organisations syndicales. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard. [Ces questions font également l’objet d’un examen dans le cas no 2868, concernant six cas d’allégations de refus d’enregistrement.]
7. 946. Concernant la recommandation f), le comité note que le gouvernement fait savoir qu’il est en attente de la décision de la Cour suprême de justice relative au licenciement du dirigeant syndical de ASEMITRABS, M. Víctor C. Castillo Díaz (dont la qualité de dirigeant est remise en cause par le gouvernement, qui indique en outre que l’association en question n’est plus active depuis des années), et il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
8. 947. En ce qui concerne la recommandation g), le comité note les informations fournies par le gouvernement et notamment le fait que l’action judiciaire entamée par le ministère du Travail contre les dirigeants syndicaux au motif d’une mauvaise gestion des fonds (détournement illicite de fonds publics des fonds d’assurance-formation pour la formation syndicale) est toujours en cours. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du jugement qui sera prononcé à cet égard.
9. 948. Concernant la recommandation h), le comité note avec intérêt les indications du gouvernement selon lesquelles il souscrira un accord de collaboration avec la Fondation du travail (dirigée par les organisations d’employeurs et de travailleurs) afin que cette institution soit de nature tripartite et devienne un forum institutionnel de dialogue social permanent sur l’ensemble des problèmes sociaux, y compris l’étude des plaintes syndicales et des conflits du travail.
10. 949. En outre, le comité note les observations envoyées par le gouvernement dans une communication datée du 27 février 2012, en réponse aux informations transmises par la FENASEP le 31 mai 2011 concernant le licenciement de dirigeants syndicaux ainsi que d’autres problèmes, qui seront prises en compte lors du prochain examen du cas.