Definitive Report - REPORT_NO358, November 2010

1. 491. La plainte figure dans une communication de la Fédération des syndicats d’exploitants agricoles et d’éleveurs (UUAG) datée du 19 janvier 2010.
2. 492. Le gouvernement a répondu par une communication datée du 4 mars 2010.
3. 493. L’Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 141) sur les organisations de travailleurs ruraux, 1975.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 494. Dans sa communication datée du 19 janvier 2010, la Fédération des syndicats d’exploitants agricoles et d’éleveurs (UUAG) explique qu’elle est une fédération agricole d’Etat, qui a déposé ses statuts auprès des autorités en décembre 2008, et qu’elle compte parmi ses membres le Syndicat des agriculteurs de Catalogne, le Syndicat des agriculteurs et des éleveurs du Pays valencien, le Syndicat libre des exploitants agricoles des Canaries, le Syndicat des exploitants agricoles et des éleveurs d’Estrémadure, le Syndicat des agriculteurs, des éleveurs et des sylviculteurs de Madrid et le Syndicat des agriculteurs de Castille-et-León, toutes ces organisations opérant dans le cadre des communautés autonomes espagnoles.
2. 495. La Fédération des syndicats d’exploitants agricoles et d’éleveurs (UUAG) allègue que les articles 4 et 5 de la loi no 10/2009 du 20 octobre, prévoyant la création d’organes de consultation de l’Etat dans le domaine agroalimentaire et l’établissement de critères de représentativité des organisations professionnelles agricoles, portent atteinte aux principes de la liberté syndicale et aux conventions nos 87 et 141.
3. 496. L’organisation plaignante indique que l’article 4 de cette loi, dans son alinéa 2, établit le premier des critères à prendre en compte:
4. A cet égard, sera considérée comme étant la plus représentative l’organisation professionnelle agricole générale qui peut se prévaloir, au moment de présenter sa demande de reconnaissance, d’au moins 15 pour cent des suffrages exprimés dans l’ensemble des processus électoraux effectués par les communautés autonomes en vue de la participation aux organes et entités consultatifs de la communauté, et qui a participé aux élections de neuf communautés autonomes au moins.
5. Dans le cadre de cette loi, sont considérées comme électeurs les personnes physiques qui sont affiliées à la sécurité sociale individuellement du fait de leurs activités agricoles, et les personnes morales dont le but exclusif est l’activité agricole, conformément à leurs statuts, et qui exercent effectivement cette activité.
6. 497. L’alinéa 3 de cet article établit le deuxième critère à prendre en compte:
7. Les organisations professionnelles agricoles qui n’obtiennent pas le statut d’organisation la plus représentative selon la modalité établie à l’alinéa 2 ci-dessus pourront l’obtenir dès qu’elles seront reconnues comme telles dans au moins dix communautés autonomes.
8. 498. Selon l’organisation plaignante, le premier critère juridique pour la détermination des organisations agricoles les plus représentatives (la participation aux processus électoraux de neuf communautés autonomes et l’obtention d’un pourcentage de 15 pour cent du total des suffrages dans l’ensemble de l’Etat) est critiquable et discriminatoire, parce qu’il pourrait empêcher qu’une organisation soit considérée comme la plus représentative même si elle obtient plus de 15 pour cent des suffrages dans moins de neuf communautés autonomes (en outre, actuellement, neuf des 17 communautés autonomes existantes ne totalisent que 18,82 pour cent des professionnels agricoles); ce critère est également critiquable car il peut être la cause de ce qu’une organisation très représentative dans l’ensemble de l’Etat ne soit pas considérée comme étant la plus représentative si elle n’est pas implantée dans neuf communautés autonomes, ce qui force la constitution d’organisations pouvant se prévaloir de ce type d’implantation.
9. 499. L’organisation plaignante critique également le deuxième critère juridique alternatif permettant de déterminer les organisations agricoles les plus représentatives (reconnaissance en tant qu’une des organisations professionnelles les plus représentatives dans dix communautés autonomes), dans un système juridique qui laisse à la discrétion des communautés autonomes la fixation du pourcentage des votes nécessaires à l’obtention du statut d’organisation la plus représentativité selon les cas, ce pourcentage totalise 10 pour cent ou 15 pour cent des suffrages valables exprimés; en d’autres termes, le fait qu’il n’y ait pas de critères homogènes concernant le pourcentage requis pose problème, selon l’organisation plaignante, car les dix communautés autonomes comptant le plus petit nombre de personnes physiques professionnelles ne représentent que 24,25 pour cent (76 527) de l’ensemble des professionnels agricoles de l’Etat, et le 15 pour cent supposerait le suffrage de 11 480 professionnels. L’organisation plaignante fait observer que, lors des dernières élections, elle a représenté 17 961 professionnels dans trois des communautés autonomes dans lesquelles elle opère (mais elle n’est pas reconnue comme étant l’organisation la plus représentative dans dix communautés autonomes). Le système actuel pourrait permettre que l’organisation agricole la plus représentative dans l’Etat ne remplisse pas les conditions nécessaires pour être reconnue comme telle, puisqu’elle ne l’est pas dans dix communautés autonomes au moins. Cette situation oblige les professionnels agricoles à constituer davantage d’organisations pour pouvoir se prévaloir de cette implantation territoriale.
10. 500. Par ailleurs, l’organisation plaignante indique que l’article 5 de la loi no 10/2009 prévoit un soutien public aux organisations professionnelles agricoles dans le cadre de leur participation au Comité consultatif agricole; ce comité est créé par l’article 3 de la loi no 10/2009; or, pour obtenir ce soutien public, on ne prend en compte que les résultats électoraux en supposant que la reconnaissance du statut de l’organisation la plus représentative a été obtenue grâce à la condition établie à l’alinéa 2 de l’article 4 de la même loi (15 pour cent du total des suffrages dans l’Etat). L’organisation plaignante estime que cela est critiquable car il peut arriver que l’organisation la plus représentative dans l’ensemble de l’Etat soit celle qui représente le plus grand nombre de professionnels et qu’elle n’atteigne pourtant pas ce pourcentage.
11. B. Réponse du gouvernement
12. 501. Dans sa communication datée du 4 mars 2010, le gouvernement déclare que la Fédération des syndicats d’exploitants agricoles et d’éleveurs (ci-après la Fédération) est une fédération de six organisations professionnelles agricoles situées sur le territoire d’une communauté autonome et que l’organisation la plus représentative est le Syndicat des agriculteurs de Catalogne. La majorité de ces organisations agricoles se sont séparées par scission de l’organisation agricole professionnelle d’Etat, la COAG, pour créer cette Fédération, et c’est le cas notamment du Syndicat des agriculteurs de Catalogne qui est l’organisation majoritaire dans la Fédération. Selon une résolution de la Direction générale du travail du ministère du Travail et de l’Immigration, datée du 16 décembre 2008, le dépôt des statuts et l’acte constitutif de la Fédération ont été reçus et enregistrés, après vérification du fait qu’ils satisfaisaient aux conditions établies par la loi no 19/1977 du 1er avril, qui règlemente le droit d’association syndicale. Aucun recours n’ayant été interjeté contre ces mêmes statuts dans le délai légal de vingt jours, cette organisation a acquis la personnalité juridique pleine et entière depuis janvier 2009.
13. 502. Concernant le problème soulevé par la fédération, afin d’être considérée comme l’«organisation professionnelle agricole la plus représentative de l’Etat», le gouvernement déclare que la loi no 18/2005 du 30 septembre, qui abroge la loi no 23/1986 du 24 décembre, et qui porte sur les fondements du régime juridique des chambres agricoles, prévoit un régime transitoire, jusqu’à l’approbation de la nouvelle loi de représentativité des organisations professionnelles agricoles (ci-après les OPAS); ce régime transitoire repose sur la récente loi no 10/2009 du 20 octobre. La disposition transitoire unique 4.2, d) de la loi no 18/2005 prévoyait que: «sont considérées comme étant les plus représentatives, dans le cadre de l’administration générale de l’Etat, les OPAS qui ont obtenu dans ce même cadre 10 pour cent au moins des suffrages validés lors des processus électoraux. Le paragraphe 4.2, e) prévoyait également que les OPAS, qui sont déclarées comme étant les plus représentatives, devront assumer des fonctions de représentation institutionnelle auprès des administrations, des entités et des organismes publics.
14. 503. Conformément à cette législation et aux élections qui ont eu lieu, les OPAS dont ce ministère a jugé qu’elles sont les plus représentatives de l’Etat sont l’ASAJA, la COAG et l’UPA, car elles ont obtenu au minimum de 10 pour cent des suffrages de la moyenne nationale.
15. 504. En dépit de ce qui précède, la Fédération n’a pas cessé, depuis sa constitution, de présenter des plaintes et d’interjeter des recours par les voies administratives et du contentieux administratif contre divers actes de ce ministère, afin d’obtenir le statut d’«organisation professionnelle agricole la plus représentative de l’Etat» qui lui permettrait de jouir de la représentation institutionnelle auprès de l’Administration générale de l’Etat et des organismes qui en dépendent. Selon les informations de ce cabinet, elle a interjeté les recours suivants:
16. – Recours administratif daté du 23 avril 2009, pour participer aux organes consultatifs de l’Entité des assurances agricoles de l’Etat (ENESA) en qualité d’«organisation professionnelle la plus représentative de l’Etat». Rejeté par résolution de la ministre, datée du 24 juin 2009.
17. – Recours contentieux-administratif de protection des droits fondamentaux, contre le mandat no ARM/1038/2009 du 22 avril, qui établit les bases réglementaires en matière d’octroi de subventions, car la requérante estime qu’il y a eu atteinte au droit de liberté syndicale et au principe d’égalité, établis par les articles 28.1 et 14 de la Constitution, respectivement, étant donné le traitement inégal que le ministère applique à la Fédération par rapport aux autres OPAS les plus représentatives de l’Etat. Ce cabinet a répondu défavorablement aux prétentions de la requérante.
18. – Recours administratif daté du 3 août 2009, contre la résolution du sous-secrétaire datée du 29 juin 2009, afin d’être considérée comme l’«organisation professionnelle agricole la plus représentative de l’Etat». Rejeté par résolution de la ministre, datée du 14 décembre 2009.
19. 505. Le projet de loi no 10/2009 a été approuvé par le Conseil des ministres en janvier 2009; il répondait au mandat légal adressé au gouvernement par la disposition transitoire unique (alinéa 2 de la loi no 18/2005, du 30 septembre, qui abroge la loi no 23/1986, du 24 décembre, et portant sur les fondements du régime juridique des chambres agricoles) de remettre aux Cortes Generales un projet établissant un nouveau système de représentativité des OPAS.
20. 506. Pendant l’élaboration de ce projet de loi, on a demandé l’avis d’une commission d’experts en la matière laquelle jouit d’une grande renommée; cet avis, d’ailleurs unanime, a été fondamental pendant la rédaction de l’avant-projet, transmis pour information au ministère, qui s’appelait alors «des Administrations publiques», ainsi qu’aux secteurs impliqués; on a également pris l’avis du Conseil économique et social, qui a été favorable. Par conséquent, ce projet est issu d’un consensus social et d’un dialogue avec les organisations professionnelles agricoles les plus représentatives de l’Etat, comme l’ASAJA, la COAG et l’UPA, qui représentent en majorité la défense de tous les intérêts agricoles, qui ne sont limitées ni par les secteurs productifs ni par les caractéristiques personnelles des professionnels concernés, et dont les remarques ont été incorporées au texte du projet.
21. 507. En outre, la participation et la transparence au cours de l’élaboration de ce projet ont été d’autant plus importantes qu’il a fait l’objet du consensus des deux groupes politiques majoritaires dans les Cortes Generales lors de son examen parlementaire, à savoir le Parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE) et le Parti populaire (PP), qui ont voté en sa faveur pour qu’il devienne la loi no 10/2009 du 20 octobre.
22. 508. Lors du débat sur toutes les initiatives au Congrès des députés, la ministre a dit qu’il s’agit d’un projet qui respecte scrupuleusement la répartition des compétences entre l’Etat et les communautés autonomes, et entre la législation et les conventions internationales pertinentes en la matière; et qu’il est conforme aux articles 52, 129.1 et 149.1.18a de la Constitution.
23. 509. Quant à la position des groupes parlementaires «Convergencia i Unió» et «Esquerra Republicana» sur le projet de loi, ceux-ci ont présenté séparément un amendement à la totalité du projet; ces amendements faisaient état, entre autres, d’arguments semblables à ceux allégués par la Fédération dans sa plainte concernant la loi, car les deux groupes ont estimé que les critères de représentativité prévus par cette loi violent les conventions de l’OIT sur la liberté syndicale.
24. 510. Ces amendements ont été rejetés par la majorité parlementaire au motif que le projet respecte les compétences des communautés autonomes ainsi que les conventions de l’OIT ratifiées par l’Etat espagnol, puisque les critères établis pour mesurer la représentativité des OPAS au niveau national sont tout à fait objectifs et assujettis au pouvoir de décision des communautés autonomes, qui sont compétentes pour convoquer des élections afin de décider de la représentativité des OPAS, ou bien de reconnaître qu’elles sont suffisamment représentatives.
25. 511. Il est donc évident qu’il y a convergence entre les positions de ces groupes politiques parlementaires et la Fédération, notamment avec le Syndicat des agriculteurs de Catalogne, qui est l’organisation professionnelle agricole la plus représentative de la Communauté autonome de Catalogne.
26. 512. Dans les recours qu’elle a interjetés, tant par la voie administrative que par celle du contentieux-administratif, la Fédération allègue l’existence d’une atteinte aux droits constitutionnels, plus exactement aux droits à la liberté syndicale et au principe d’égalité établis dans les articles 28.1 et 14 de la Constitution espagnole, respectivement, compte tenu du traitement inégal que le ministère lui réserve par rapport à celui qu’il réserve aux autres OPAS les plus représentatives dans l’Etat.
27. 513. A cet égard, il faut rappeler la volumineuse doctrine du Tribunal constitutionnel sur ces questions liées aux syndicats auxquels s’assimilent les OPAS, et notamment le jugement no 7/1990 du 18 janvier (BOE 15/02/1990), dans lequel ce tribunal précise quelles sont les conditions nécessaires pour qu’il y ait atteinte à ces droits. Dans l’alinéa 2 de l’extrait de son préambule, le jugement précise ce qui suit: «En ce qui concerne le principe d’égalité de traitement, ce tribunal a affirmé qu’il est possible de faire des différences entre les syndicats pour assurer l’effectivité de l’activité qui leur est demandée, à condition que ces différences ne soient ni fantaisistes ni arbitraires car, dans ce cas, l’établissement d’une différence supposerait la contradiction du principe et empêcherait la jouissance libre et égale du droit reconnu dans l’article 28.1 de la Constitution espagnole sur la liberté syndicale. A cet égard, le tribunal a reconnu que la notion de plus grande représentativité ainsi que celle de plus grande implantation constituent des critères objectifs et que, par conséquent, ils sont valables sur le plan constitutionnel.»
28. 514. Le tribunal poursuit en signifiant dans ce jugement que: «La finalité des élections syndicales est double; d’une part, elles permettent d’élire les représentants des travailleurs et, d’autre part, d’établir l’audience des divers syndicats dans les organes de représentation unitaire ou élective des travailleurs, et de déterminer la “plus grande représentativité” et la “représentativité suffisante ou simple” des centrales syndicales.»
29. 515. Par conséquent, comme les élections sont importantes pour mesurer la représentativité des syndicats, ce ministère a octroyé la qualité d’«OPA la plus représentative de l’Etat» à celles qui, conformément aux normes en vigueur jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi no 10/2009, se sont présentées aux processus électoraux convoqués par les communautés autonomes et ont obtenu au niveau national un pourcentage de suffrages de 10 pour cent au moins en moyenne, seul critère objectif applicable et réglementé par la loi (loi no 18/2005).
30. 516. Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement estime que la loi no 10/2009 du 20 octobre a été rédigée dans le respect des principes constitutionnels de la liberté syndicale et de l’égalité de traitement, ces principes étant inscrits dans les conventions de l’OIT ratifiées par l’Etat espagnol, qu’il s’agit d’une loi approuvée à la majorité par les Cortes Generales avec le consensus du PSOE et du PP, qu’elle n’a fait l’objet d’aucun recours en inconstitutionnalité, de la part d’aucune communauté autonome, qu’elle fait l’objet d’un large consensus et qu’elle est soutenue par les secteurs concernés. Cependant, la Fédération est libre d’interjeter un recours constitutionnel en amparo si elle estime qu’il y a atteinte à ses droits et à ses libertés reconnus par la Constitution.

C. Conclusions du comité

1. 517. Le comité observe que, dans la présente plainte, l’organisation plaignante conteste les critères établis par les articles 4 et 5 de la loi no 10/2009 concernant l’obtention du statut d’organisation agricole la plus représentative au niveau de l’Etat et la participation au Comité consultatif agricole prévu dans l’article 5. L’organisation plaignante estime que la condition relative à l’implantation territoriale des organisations prévue dans l’article 4 est partiale et discriminatoire, et qu’elle pourrait même donner lieu à une situation dans laquelle une organisation qui compterait le plus grand nombre d’affiliés dans l’Etat, mais qui ne serait pas implantée dans neuf communautés autonomes, ne pourrait pas accéder au statut d’organisation la plus représentative, sans compter que le nombre des travailleurs du secteur agricole dans les diverses communautés autonomes est extrêmement variable, et que le pourcentage requis dans chacune de ces communautés pour obtenir le statut d’organisation la plus représentative n’est pas homogène (dans certains cas, 10 pour cent sont exigés et, dans d’autres, 15 pour cent).
2. 518. Le comité prend note des déclarations du gouvernement concernant l’origine et la logique des conditions légales permettant d’obtenir le statut d’organisation agricole la plus représentative au niveau national, selon lesquelles: 1) la loi no 10/2009 a été le résultat du consensus qui s’est dégagé des partis politiques majoritaires, d’un consensus et d’un dialogue très larges avec des organisations agricoles les plus représentatives (ASAJA, COAG – dont l’organisation plaignante est issue après scission – et l’UPA), et après avis d’une commission d’experts et du Conseil économique et social; 2) le projet de loi respectait la répartition des compétences entre l’Etat et les communautés autonomes et les conventions de l’OIT; 3) la loi établit des critères objectifs, et le pouvoir de décision appartient aux communautés autonomes qui sont compétentes pour convoquer les élections déterminant la représentativité des organisations; 4) le Tribunal constitutionnel a reconnu que la notion de plus grande représentativité (territoriale) et celle de plus grande implantation constituent des critères objectifs et, par conséquent, valables sur le plan constitutionnel; et 5) conformément à ce que prévoit la loi no 10/2009, les organisations qui se sont présentées aux élections convoquées par les communautés autonomes et qui ont obtenu un pourcentage de suffrages d’au moins 10 pour cent de moyenne au niveau national se sont vu octroyer le statut d’organisations les plus représentatives.
3. 519. Le comité observe que les articles remis en question par l’organisation plaignante prévoient ce qui suit:
   • Article 4. Critères de représentativité
4. 1. Les organisations professionnelles agricoles qui obtiennent le statut d’organisations les plus représentatives conformément aux dispositions de la présente loi obtiendront également la représentation institutionnelle auprès de l’Administration générale de l’Etat et d’autres entités et organismes publics qui en dépendent.
5. 2. Par conséquent, pour obtenir le statut d’organisation professionnelle agricole la plus représentative, l’organisation doit pouvoir se prévaloir, au moment de présenter sa demande, de 15 pour cent au moins des suffrages dans l’ensemble des processus électoraux menés à bien par les communautés autonomes en vue de la participation des organisations aux organes et entités consultatifs de la communauté, et elle doit avoir participé aux élections de neuf communautés autonomes au moins.
   • Conformément à la présente loi, un électeur est soit une personne physique affiliée individuellement à la sécurité sociale du fait de ses activités agricoles, soit une personne morale qui exerce effectivement des activités agricoles et s’y consacre exclusivement, conformément à ses statuts.
6. 3. Les organisations professionnelles agricoles qui n’obtiennent pas le statut d’organisation la plus représentative par les modalités prévues dans l’alinéa 2 de cet article peuvent encore l’obtenir si elles sont reconnues comme telles dans dix communautés autonomes au moins.
   • Article 5. Pondération de la représentativité.
   • La participation au Comité consultatif agricole créé par la présente loi et les dotations et ressources y relatives seront distribuées proportionnellement aux niveaux de représentativité obtenus, conformément aux résultats obtenus lors des suffrages concernés par les entités reconnues comme étant les plus représentatives, étant entendu que les conditions décrites dans l’alinéa 2 de l’article 4 ont été remplies.
7. 520. Le comité souhaite se référer aux principes qu’il a établis:
   • – Le comité a indiqué que, à plusieurs reprises, et notamment à propos de la discussion du projet de convention sur le droit d’organisation et de négociation collective, la Conférence internationale du Travail a évoqué la question du caractère représentatif des syndicats et a admis dans une certaine mesure la distinction opérée parfois entre les divers syndicats en présence, selon leur degré de représentativité. De son côté, l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT consacre la notion d’«organisations professionnelles les plus représentatives». Par conséquent, le comité a estimé que le simple fait que la législation d’un pays donné établit une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations syndicales ne saurait en soi prêter à critique. Encore faut-il qu’une telle distinction n’ait pas pour conséquence d’accorder aux organisations les plus représentatives – caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés – des privilèges allant au-delà d’une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultations par les gouvernements, ou encore en matière de désignation de délégués auprès d’organismes internationaux. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant au plus représentatif des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, et du droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action prévu par la convention no 87.
   • – La détermination du syndicat le plus représentatif devra toujours se faire d’après les critères objectifs et préétablis, de façon à éviter toute possibilité de partialité ou d’abus.
   • – Des critères objectifs précis et préétablis pour déterminer la représentativité d’une organisation d’employeurs ou de travailleurs doivent exister dans la législation, et cette appréciation ne saurait être laissée à la discrétion des gouvernements. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 346 à 348.]
8. 521. Revenant aux dispositions de la loi no 10/2009 contestées par l’organisation plaignante, le comité souhaite souligner que, à la lumière des circonstances nationales, la condition juridique d’une certaine implantation nationale pour jouir au niveau national du statut d’organisation agricole la plus représentative et participer au Comité consultatif agricole (à savoir: a) la participation aux élections d’au moins neuf des 17 communautés autonomes; ou bien b) avoir été reconnue comme organisation la plus représentative dans dix communautés autonomes – ce qui, en pratique, demande un 10 ou un 15 pour cent de suffrages exprimés selon les cas) est un critère objectif relativement fréquent dans le droit comparé et qui tend à assurer que les organisations les plus fortes et les plus étendues soient celles qui intègrent les organes consultatifs de l’Etat. Quant à la condition supplémentaire (dans l’hypothèse a)) du pourcentage de 15 pour cent du total des suffrages de l’ensemble des processus électoraux effectués par les communautés autonomes, le comité souhaite rappeler que, lors du traitement de cas antérieurs relatifs à l’Espagne, il a estimé que le pourcentage de 15 pour cent au niveau des communautés autonomes n’est pas incompatible avec la convention no 87. [Voir 243e rapport, cas no 1320, paragr. 113, et 311e rapport, cas no 1968, paragr. 501.] De même, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, lorsqu’elle a procédé à l’examen de la législation et de l’application des conventions nos 87, 98 et 141, n’a pas contesté les dispositions de la législation qui prévoit le pourcentage de 15 pour cent des suffrages exprimés dans les communautés autonomes pour déterminer les organisations les plus représentatives aux fins de leur participation à des organes consultatifs. Enfin, le comité observe que l’article 6 de la loi no 10/2009 prévoit tous les cinq ans une évaluation de la représentativité des organisations professionnelles reconnues par les autorités et que l’organisation plaignante peut interjeter un recours constitutionnel en amparo si elle le souhaite.