Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO360, June 2011

496. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Trabajadores del Banco Popular (SIBANPO) de fecha 10 de noviembre de 2009. Por comunicación de febrero de 2010 esta organización presentó informaciones complementarias.

1. 496. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Trabajadores del Banco Popular (SIBANPO) de fecha 10 de noviembre de 2009. Por comunicación de febrero de 2010 esta organización presentó informaciones complementarias.
2. 497. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 24 de enero y 1.º de abril de 2011.
3. 498. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 499. En su comunicación de fecha 10 de noviembre de 2009, el Sindicato de Trabajadores del Banco Popular (SIBANPO) explica que afilia a trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que es una entidad pública, de carácter corporativo que ha celebrado sucesivamente con el sindicato varias convenciones colectivas de trabajo, la última de las cuales suscrita el 1.º de diciembre de 2008. El SIBANPO alega que a consecuencia de su activa acción sindical, desde hace algún tiempo, el sindicato y sus dirigentes, vienen sufriendo y resistiendo un conjunto de arbitrarias medidas, de carácter antisindical y discriminatorias, promovidas y/o ejecutadas por los representantes patronales del Banco Popular, incluido su gerente general, con objeto de dañar y desestabilizar el funcionamiento de la organización sindical. Estas prácticas patronales, antisindicales, se expresan en una multiplicidad de actuaciones: persecución contra los dirigentes sindicales, hostigamiento, sanciones disciplinarias arbitrarias, denegación injustificada de permisos para realizar actividades sindicales, denuncias y acciones penales temerarias incoadas por los jerarcas institucionales, requerimientos administrativos ilegítimos, represión de la libertad de expresión, etc. Más concretamente, el SIBANPO alega que en aplicación de la convención colectiva ha solicitado permisos o licencias sindicales con goce de salario para que distintos afiliados asistan a actividades de capacitación y otros eventos, todos de interés sindical, los cuales han sido injustificadamente denegados (oficios núms. DDHO-047-2009, de 20 de enero de 2009, DDHO-541-2009, de 16 de junio de 2009, DDHO-432-2009, de 13 de mayo de 2009, DDHO-640-2009, de 14 de julio de 2009, de la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional, los cuales se adjuntan). También se han negado varios permisos solicitados para los integrantes de la comisión electoral del SIBANPO, perjudicando el funcionamiento de este importantísimo órgano del sindicato (oficios núms. DDHO-430-2009, de 11 de mayo de 2009, DDHO-388-2009, de 29 de abril de 2009, DDHO-897-2009, de 6 de octubre de 2009, de la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional); asimismo, han sido denegadas varias licencias para directivos del SIBANPO (oficio núm. DDHO-460-2008, de 9 de mayo de 2008). El empleador arguye la consabida «justificación» de que no se pueden conceder porque se estaría afectando la prestación del servicio.
2. 500. El SIBANPO alega por otra parte que con fundamento en el informe AG-606-2007 de la auditoría interna del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el director jurídico y apoderado general judicial del Banco, siguiendo instrucciones de la gerencia general, presentó el 12 de junio de 2008, en el Ministerio Público, denuncia penal contra la Sra. Oriette Zonta Elizondo, secretaria general del SIBANPO, en razón de que según se indica en dicho documento: «(…) Del estudio efectuado, en relación con las transferencias que el Banco Popular al amparo del artículo 72 de la convención de mérito le traslada al sindicato del Banco, se determinó que se utilizaron parte de los recursos para pagar actividades, que según el Banco se apartaron de los fines legales para los cuales debían destinarse, en razón, de que no corresponden a eventos que se enmarquen como actividades sociales, culturales y deportivas para los empleados del Banco, sino a actividades que son propias del sindicato tal y como de seguido se detalla».
3. 501. El informe de la auditoría relaciona que de los recursos correspondientes al primer adelanto de 2006, se destinó una parte a pagar asesorías, que debatieron ser costeadas con fondos propios del sindicato, lo cual no se ajusta a la realidad, porque con esa suma se sufragaron los servicios de un profesional contratado para desarrollar una actividad de carácter cultural y capacitar a los trabajadores en temas, en general, de interés institucional (capacitación a los trabajadores en bancos de desarrollo y proyectos que pudieran afectar el propio Banco Popular). En consonancia con el artículo 72 de la convención colectiva del SIBANPO precisa que este adelanto fue autorizado por el propio gerente general y no obstante, con base en una instrucción suya, se presentó la denuncia en el Ministerio Público (oficio núm. GGC-1319-2006).
4. 502. El irregular informe de auditoría también señala que de ese mismo adelanto (2006), se destinó otra parte a pagar facturas de alimentación, instalaciones, transportes y servicios de capacitación correspondientes a actividades que se realizaron en varias sucursales del Banco y, del segundo adelanto de ese mismo año una parte se destinó a cubrir los gastos de la actividad de fin de año, en diferentes oficinas del Banco. De acuerdo con el curioso criterio de la auditoría, esas sumas no podían destinarse a actividades propias del sindicato, como si esas actividades que se realizaron no hubieran sido en beneficio directo de los propios trabajadores del Banco. Esta apreciación de la auditoría tampoco concuerda con lo estipulado en el artículo 72 de la convención colectiva.
5. 503. En cuanto a los recursos girados en el año 2005, se afirma que una parte se destinó a sufragar la fiesta de fin de año de los y las trabajadores del Banco, que en opinión de la auditoría corresponde a otra actividad propia del sindicato. Sin embargo, estas apreciaciones de la auditoría son totalmente improcedentes, porque no queda la menor duda que eventos de esa naturaleza constituyen actividades de carácter social y cultural susceptibles de ser financiados con los recursos contemplados en el artículo 72 de la convención colectiva.
6. 504. El SIBANPO concluye señalando que finalmente la denuncia penal se limitó al tema de asesorías — que fueron actividades de capacitación — y a la fiesta de trabajadores de fin de año de 2005, y fue desestimada por el Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, el 7 de septiembre de 2009.
7. 505. Todo lo anterior tenía, según el SIBANPO, el propósito de desacreditar la organización sindical y provocar que su dirigencia perdiera credibilidad entre los trabajadores.
8. 506. Pasando a otro asunto, el SIBANPO indica que el 6 de julio de 2007, el Organismo de Investigación Judicial (OIJ) allanó las oficinas de la auditoría interna y la junta directiva nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, a raíz de una acción penal que interpuso un periodista costarricense, quien denunció que una persona contratada por el Banco Popular se presentó a dos agencias del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), con un documento falso, cuyo contenido autorizaba que se le facilitara información de las llamadas entrantes y salientes del teléfono de aquel periodista.
9. 507. La situación causó serio impacto a nivel nacional, divulgada el día siguiente por el diario La Nación, uno de los medios de mayor circulación en el país. La noticia refiere lo siguiente: «El auditor interno del Banco Popular, con autorización de la junta directiva de esa entidad, contrató a dos detectives privados para investigar ‹fuga de información› a la prensa». La noticia también señala que una de las personas contratadas fue condenada por el delito de abuso de autoridad y que esa misma persona, ex agente de la Sección de Asaltos de la Policía Judicial, fue uno de los procesados en el caso de un supuesto pandillero, que falleció horas después de que fue detenido y llevado a la sede de la policía judicial (se adjunta copia de periódico La Nación de 7 de julio de 2007).
10. 508. La información que divulgó ese medio de comunicación colectiva, sin lugar a duda muy seria, provocó mucha inquietud entre el propio personal del Banco Popular, lo cual obligó a enviar una misiva a la junta directiva nacional del Banco, sustentada en esta noticia, cuyo último párrafo indicó lo siguiente:
11. Los trabajadores(as) del Banco Popular, así como nuestros clientes requieren de una aclaración de los hechos acaecidos, ya que la confianza se pierde por este tipo de actuaciones y omisiones, que de haber sido realizadas por cualquier otro funcionario, al día de hoy, la misma auditoría, de forma tajante, estaría solicitando la apertura de una investigación administrativa, por lo que consideramos que la junta directiva nacional debe de realizar las acciones correspondientes, tratando a todos por igual, sin distingo de puesto que ocupa en la institución, para conocer la verdad real de los hechos y sobre todo mitigar la mala imagen que provocó la contratación de la empresa de investigadores privados por parte del auditor. (Se adjunta copia del oficio núm. 316-S-2007 del SIBANPO.)
12. 509. El SIBANPO añade que a raíz de este oficio, el auditor interno del Banco estableció una querella penal contra la secretaria general del sindicato Sra. Oriette Zonta Elizondo, por los delitos de calumnia, injuria y difamación.
13. 510. La querella fue a juicio y se resolvió mediante la sentencia núm. 1267, del Tribunal de Juicio del Primer Circuito Judicial de San José, dictada el 6 de octubre de 2008, la cual la absolvió de toda pena y responsabilidad en base al derecho de expresión de una dirigente sindical sobre una denuncia pública relativa a cuestiones de interés nacional, concluyendo que no se incurrió en abuso.
14. 511. No obstante, prosigue el SIBANPO, esta sentencia fue impugnada mediante el correspondiente recurso de casación, que fue declarado sin lugar por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, el 28 de agosto de 2009.
15. 512. Por otra parte, el gerente general del Banco Popular está requiriendo, de manera reiterada al sindicato, que reintegre parte de las sumas que se giraron con fundamento en el artículo 72 de la convención colectiva, destinadas a actividades sociales, culturales y deportivas (oficio núm. GGC-407-2009, de fecha el 11 de marzo de 2009 y oficio núm. GGC-407-2009, de fecha 24 de abril de 2009). Además, unilateralmente tomó la decisión de suspender la transferencia de los fondos contemplados en el artículo 72 convencional, correspondientes a los períodos 2008 y 2009, lo cual no ha ocasionado al sindicato una grave afectación y desestabilización de los planes y programas de la organización sindical (oficio núm. GGC-0640-2009) y tiene como objetivo desestabilizar financieramente y socavar los programas sociales, culturales y deportivos de la organización de los trabajadores. Estos requerimientos gerenciales son totalmente improcedentes por los siguientes motivos:
16. a) Tratándose de la exigencia de reintegro de las partidas que se giraron, los persistentes apercibimientos son a todas luces improcedentes porque se sustentan en una irregular normativa de operación, que se modificó unilateralmente, excluyéndose toda participación del sindicato y que tampoco oportunamente nos fue comunicada.
17. b) Tratándose del reintegro por el monto de 3.000.000 colones, está plenamente demostrado que esa suma se destinó a sufragar los servicios profesionales de un experto, que brindó servicios de capacitación a los y las trabajadoras del Banco Popular en temas de interés institucional (reformas al Banco Popular y proyecto de ley de la Banca de Desarrollo). El destino de esa partida concuerda totalmente con la regulación establecida en el artículo 72 convencional y que en su oportunidad, fue autorizada por el propio gerente general.
18. c) En cuanto a las otras sumas que se exige reintegrar, se destinaron a sufragar diferentes actividades de fin de año (2005), en diferentes oficinas del Banco. En el 2007 se giraron al sindicato a finales del año fondos que se utilizaron para actividades culturales y deportivas, pero la administración volvió a cambiar las normas de operación sin participación del sindicato y sin comunicárselo. El gerente general indica en el oficio núm. SPR-415-2009 del Departamento de Presupuesto que es la tercera vez que debe revisar la liquidación presentada por el SIBANPO, es decir, que la organización presentó la liquidación en el tiempo adecuado y como la administración varió las normas, lógicamente las facturas no se ajustan a los cambios realizados de forma posterior.
19. 513. La conminación del gerente general no es pertinente, en ninguno de los casos, porque el destino de las partidas que se giraron, está plenamente justificado en el artículo 72 de la convención colectiva de trabajo y en las facturas presentadas con sus respectivas justificaciones.
20. 514. Asimismo, la sindicalista Sra. Fressy Chavarría Marchena, que hasta hace poco ocupó la secretaría de conflictos de la junta directiva del SIBANPO (2009), sufre un persistente e insidioso acoso laboral. Ha sido injustamente sancionada en varias ocasiones, incluso castigada con base en una prueba obtenida ilegalmente por la administración (oficio núm. DDHO-1062-2006, de fecha 27 de junio de 2006) al tenor del cual se sancionó a esa funcionaria, con base en reportes de acceso a Internet, que fueron desvirtuados por funcionarios del área de seguridad informática, según correo de fecha 1.º de abril de 2008, dirigido a esta sindicalista. Además, se le han hecho cuestionamientos injustificados de su productividad laboral, sin que se hayan realizado estudios previos, y se le han negado injustificadamente varios permisos para que participe en actividades de interés del sindicato (oficio núm. DDHO0264-2009, de fecha 18 de marzo de 2009). Por último, la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional del Banco Popular ordenó la apertura de un procedimiento administrativo contra esta funcionaria, porque el 27 de marzo de 2009, estando incapacitada asistió el seminario «El impacto de la crisis financiera y económica sobre las estrategias de RRHH en las empresas». La asistencia de la Sra. Chavarría a este seminario fue costeada por la organización sindical, por tratarse de un evento de interés laboral y sindical. El SIBANPO añade que a raíz de toda esta persecución que ha sufrido la Sra. Chavarría se presentó una denuncia en la Defensoría de los Habitantes de la República, que contiene un resumen de los distintos actos de acoso que reiteradamente ha sufrido.
21. 515. Por último, la organización querellante señala que acude al Comité de Libertad Sindical porque los jerarcas del Banco están ejecutando, cada vez con mayor intensidad, una articulada campaña contra la organización sindical, y por la recurrencia de esas prácticas discriminatorias.
22. 516. En su comunicación de febrero de 2010, el SIBANPO adjunta un oficio del gerente general, de fecha 22 de diciembre de 2009, requiriendo ilegalmente al sindicato reintegrar la suma de 10.617.579 colones correspondientes al año 2006, que fueron girados y debidamente autorizados con fundamento en lo establecido en el artículo 72 de la convención colectiva de trabajo; esta suma se destinó a actividades de capacitación organizadas por el SIBANPO y gastos en actividades sociales de fin de año, en las que participaron todos los y las trabajadoras del Banco, indistintamente que fueran o no afiliados al sindicato. Nuevamente se manifiesta la persistencia institucional enfocada a obligar al sindicato a reintegrar sumas que fueron correctamente giradas al amparo de la convención colectiva, que en su oportunidad fueron autorizadas por la gerencia general, desconociendo que ya la autoridad judicial penal determinó, mediante resolución firme, que el sindicato no incurrió en ninguna anomalía.
23. B. Respuesta del Gobierno
24. 517. En sus comunicaciones de fecha 24 de enero y 1.º de abril de 2011, el Gobierno resume los principales alegatos de la organización querellante: a) que la organización sindical ha recibido medidas arbitrarias, de carácter antisindical y discriminatorias, promovidas o ejecutadas por los representantes patronales del Banco Popular, b) denegación y/o restricción injustificada de licencias sindicales con goce de salario para directivos, afiliados e integrantes de otros órganos de la entidad sindical, c) interposición de denuncia penal en contra de la secretaria general de la organización sindical en relación con la administración de fondos del sindicato, d) interposición de querella penal en contra de la secretaria general de la organización sindical, por los delitos de calumnia, injuria y difamación, e) resoluciones administrativas arbitrarias de la gerencia que tienen como objetivo común desestabilizar financieramente y socavar los programas sociales, culturales y deportivos de la organización sindical.
25. 518. El Gobierno señala que transmitió copia de la denuncia al gerente general del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para que se refiriera a los hechos denunciados, tal y como lo hizo, a través de un informe detallado (que se adjunta a la respuesta del Gobierno) y destaca que el ordenamiento jurídico establece un marco de transparencia en la función pública, garantizado mediante disposiciones de establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sistemas de control interno, de conformidad con la ley núm. 8292.
26. 519. En relación con las supuestas medidas arbitrarias de carácter antisindical y discriminatorias, promovidas o ejecutadas por los representantes patronales del Banco, el Gobierno declara que, según se desprende del informe de la gerencia del Banco Popular, la organización querellante no precisa hechos concretos que evidencien la imposición de medidas arbitrarias, por lo que resulta difícil referirse a afirmaciones vagas e infundadas. En todo caso, la gerencia destaca que reconoce el fuero de protección que les concede la ley a los representantes de los trabajadores, contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el despido. Igualmente, la Sala Constitucional reconoce el derecho de los patronos de reorganizar su empresa y de reducir gastos, tendientes a estabilizar su economía, en salvaguarda de su derecho constitucional a la libertad de comercio, siempre que no se vulneren las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos. De ahí que debe existir un equilibrio entre ambos derechos consagrados a nivel constitucional, al momento de ponerlos en práctica.
27. 520. En cuanto a la alegada denegación y/o restricción injustificada de licencias sindicales con goce de salario para directivos, afiliados e integrantes de otros órganos de la entidad sindical, el Gobierno señala que según el informe del Banco de 6 de septiembre de 2010, los numerales 63 a 66 y 70 y 71 de la convención colectiva vigente en el Banco Popular, regulan el régimen de licencias sindicales, con goce de salario, tanto para directivos, integrantes de sus órganos y en general para trabajadores afiliados. Al respecto, la gerencia del Banco manifiesta que no se ha concedido el 100 por ciento de las licencias sindicales solicitadas, pero que no por ello es posible afirmar que se haya visto perjudicado el óptimo funcionamiento de la organización sindical. La gerencia del Banco señala en su informe que las oportunidades en que los permisos no han sido concedidos, se encuentran justificadas en la necesidad de garantizar en circunstancias especiales, el funcionamiento eficaz del servicio público que se ofrece a los ciudadanos, de conformidad con lo establecido en el Convenio núm. 135 de la OIT según el cual «La concesión de dichas facilidades (a los representantes de los trabajadores) no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la empresa interesada»; asimismo el porcentaje de permisos otorgados frente a los no otorgados es el siguiente:
28. Estado del permiso / Días hora hombre / Porcentaje
29. Permisos otorgados / 808,5 / 89,10
30. Permisos denegados / 84 / 9,25
31. Permisos no tramitados / 15 / 1,65
32. Total / 907,5 / 100
33. 521. En consecuencia, si se toma en consideración que los permisos no tramitados son aquellos que no se conceden porque el funcionario se encuentra en vacaciones y/o incapacidad, se trata de funcionarios no afiliados al sindicato, o que manifiestan su deseo de no participar, sólo en un 9,25 por ciento de las solicitudes tramitadas, se ha denegado el permiso, siempre por motivos de trabajo y no sindicales.
34. 522. En cuanto al alegato según el cual el informe de auditoría interna del Banco Popular referido, es sesgado y tiene una motivación antisindical dirigida a desacreditar la organización y provocar la pérdida de credibilidad entre los afiliados, el Gobierno declara que Costa Rica es un Estado de derecho, los funcionarios públicos se rigen por normas de orden público, así como por el deber de probidad, respeto y legalidad del ordenamiento jurídico. Al respecto, la gerencia del Banco manifiesta que: «... Es en este marco de acción que deben actuar la gerencia del Banco, el auditor general, director del área jurídica, al igual que la secretaría general de la organización sindical querellante.» Asimismo, agrega que prevalece la obligación de denunciar actos contrarios a la sana administración de los fondos públicos, y que en ese marco legal surge el informe de auditoría interna cuestionada por la organización querellante.
35. 523. Más en detalle, refiriéndose al informe de auditoría, la gerencia del Banco Popular señala en su informe lo siguiente:
36. No se trata de discutir aquí, sobre si los fondos entregados a la organización sindical en virtud del artículo 72 de la convención colectiva fueron o no administrados correctamente.
37. Lo que debe analizarse es si una vez constatado por el auditor general del Banco que sí fueron administrados incorrectamente, si la denuncia penal realizada por el Banco constituye o no una lesión al derecho de libertad sindical, porque su finalidad era, como lo sostiene la denunciante: «desacreditar la organización sindical y provocar que su dirigencia perdiera credibilidad entre los trabajadores...» «... Los auditores internos de los Bancos del Estado, como es el caso del que labora en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, es tan suficientemente independiente, incluso en la propia estructura de jerarquía del mismo Banco, que para removerlo, se debe contar con la aprobación de la propia Contraloría de la República. Tal reforzamiento de su régimen de estabilidad pretende precisamente, que tenga la suficiente autonomía para fiscalizar entre otras cosas, la administración de los fondos públicos, aunque sean los que administra su propio empleador. La Ley General de Control Interno, núm. 8292 de 31 de junio de 1992, dispone que: «Artículo 25. Independencia funcional y de criterio: Los funcionarios de la auditoría interna ejercerán sus atribuciones con total independencia funcional y de criterio respecto del jerarca y de los demás órganos de la administración activa».
38. De allí que, en caso de que el gerente general de la institución se encuentre en desacuerdo con el informe, no tiene la libertad de dejarlo de aplicar o de ordenar que se archive ni de pedirle que se modifique, sino es por medio del procedimiento que la propia ley ha dispuesto.
39. 524. Por otra parte, la gerencia del Banco reconoce como cierto que el artículo 72 de la convención colectiva vigente establece que el Banco Popular debe asignar un 0,10 por ciento del presupuesto anual de egresos por servicios personales para el desarrollo de programas sociales, culturales y deportivos, para todos los trabajadores, para lo cual se le transfiere dichos recursos públicos al sindicato a efecto de que organice los eventos tal y como lo prescribe la norma convencional. No obstante, con ocasión de los hechos descritos, el informe de auditoría interna apuntó aparentes actuaciones irregulares de la secretaria general del Sindicato de Trabajadores del Banco Popular en cuanto a la administración de dichos fondos públicos, por haber aprobado la utilización de recursos públicos provenientes de la transferencia indicada en el artículo 72 de la convención colectiva, para cancelar gastos propios de actividades del sindicato.
40. 525. Ante las recomendaciones contenidas en el informe de auditoría interna, y con el fin de que se llevara a cabo la investigación correspondiente en materia de fiscalización y control de la administración de fondos públicos, la gerencia del Banco procedió a interponer una denuncia penal ante el Ministerio Público en contra de la secretaria general del sindicato, el 12 de junio de 2008. Posteriormente, el 7 de setiembre de 2009 el Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José ordenó desestimar la causa penal abierta, al no encontrar pruebas que determinaran la existencia de irregularidades en los hechos puestos en evidencia por la auditoría del Banco Popular.
41. 526. Es cierto que a los dirigentes sindicales se les debe garantizar de la presunción de inocencia como cualquier otro ciudadano(a), además de ofrecerles la garantía de un procedimiento regular y de ser juzgados por una autoridad judicial imparcial e independiente, en el más breve plazo posible. Así lo ha señalado el Comité de Libertad Sindical.
42. 527. Sin embargo, dicho órgano de control también ha señalado que le corresponde al Gobierno demostrar que las medidas adoptadas por él no tengan su origen en las actividades sindicales de aquél a quien se aplicaban. Además el Comité de Libertad Sindical ha dispuesto que el cargo de representante sindical no otorga a quien lo ostenta una condición de inmunidad o de privilegios frente a la justicia.
43. 528. Todas las prescripciones anteriores fueron respetadas por parte de la gerencia del Banco en tanto la secretaría general no fue privada de los derechos y garantías que le asisten en materia penal, ni los comprendidos dentro del principio constitucional del debido proceso, por lo que no puede derivarse de lo sucedido la existencia de una violación o lesión a la libertad sindical.
44. 529. De ahí que los alegatos de la organización sindical son inexactos, al asegurar que se lesionaron los derechos y libertades sindicales de la secretaria general, dado que este hecho debe verse en el debido contexto y no como un hecho aislado, sin antes tomar en consideración los antecedentes e indicios que ameritaban una investigación objetiva por parte de los tribunales de justicia, como poder independiente de la República.
45. 530. En relación con los hechos sucedidos el día 6 de julio de 2007 en las oficinas de la auditoría interna y la junta directiva del Banco, y la querella penal interpuesta en contra de la secretaria general de SIBANPO por otro empleado del Banco, el Gobierno indica que la gerencia general señala que se trata de conflictos que ninguna empresa o institución desea tener, no obstante, escapa del ámbito de dirección del empleador. La libertad de opinión y expresión son efectivamente derechos consustanciales a la libertad sindical. No obstante, estos derechos no deben concebirse como un derecho absoluto e ilimitado. El Comité de Libertad Sindical ha señalado lo siguiente:
46. El ejercicio de los derechos sindicales requiere de la existencia de una corriente libre de informaciones: opiniones e ideas y, con este fin, tanto los trabajadores y los empleadores como sus organizaciones deberán disfrutar de libertad de opinión y de expresión en sus reuniones, publicaciones y otras actividades sindicales. No obstante, en la expresión de sus opiniones, las organizaciones sindicales no deberían sobrepasar los límites admisibles de la polémica y deberían abstenerse de excesos de lenguaje.
47. 531. A criterio de la gerencia del Banco, en un caso como éste el empleador no podría ejercer ningún tipo de control previo a la difusión de la información que restrinja su efectividad u objetivo, pero sí con posterioridad al mismo.
48. 532. Cabe además señalar que la gerencia del Banco Popular en su informe de descargo, resaltó que quien ejerció en este caso la acción judicial fue otro trabajador, compañero de la señora secretaria general del sindicato; no así de parte de la gerencia. Desde esa perspectiva, no puede considerarse como un atropello a la libertad sindical, cuando el trabajador lo que buscaba era reparar lo que estimó un daño a su honor, al amparo de la legislación penal nacional.
49. 533. Sobre el particular, la gerencia del Banco manifiesta que: «... cuando se trata de manifestaciones críticas en el ámbito de la relación laboral, ha de procurarse la obtención de la ‹necesaria ponderación› entre el derecho que tienen los trabajadores a la libre defensa de sus propias ideas y opiniones y el obligado respeto, entre otros, a la dignidad y honor de las personas físicas que forman parte del centro de trabajo».
50. 534. A la fecha, tal cual lo indicó en el escrito de denuncia la organización querellante, dicha causa penal cuenta con sentencia que declaró sin lugar la querella, cuyo procedimiento se había llevado a cabo en cumplimiento de las garantías procesales constitucionales y legales de la denunciante.
51. 535. En cuanto a la solicitud de reintegración de sumas que se giraron con fundamento en el artículo 72 de la convención colectiva, correspondientes al período 2008 y 2009, el Gobierno señala que la gerencia del Banco manifiesta en su informe de descargo, que si bien se solicitó el reintegro a SIBANPO, dicha decisión se fundamentó en recomendaciones realizadas por la auditoría interna del Banco, las cuales resultan de acatamiento obligatorio en caso de ser compartidas por el jerarca.
52. 536. En esa línea, el mencionado informe de auditoría advierte a la gerencia general del Banco, que «el incumplimiento injustificado de los deberes y funciones en materia de control interno por parte del jerarca, titulares subordinados y los demás funcionarios públicos, es causal de responsabilidad administrativa según lo establecido en el artículo 39 de la Ley General de Control Interno».
53. 537. El artículo 39 de la Ley de Control Interno señala que los jerarcas, los titulares subordinados y demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.
54. 538. De igual forma, la citada ley establece que los jerarcas, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos también incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, por obstaculizar o retrasar el cumplimiento de las potestades del auditor, el subauditor y los demás funcionarios de la auditoría interna.
55. 539. De lo anterior se colige que, a pesar de que el informe de cita contiene recomendaciones, siendo que el jerarca de la institución bancaria las encuentra conformes y apropiadas para un funcionamiento financiero eficiente del Banco, dichas recomendaciones se tornan de obligatorio acatamiento, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Control Interno, núm. 8292.
56. 540. Por consiguiente, las actuaciones de la gerencia general del Banco Popular y de Desarrollo Comunal se enmarcan en el cumplimiento de sus deberes, dado que el jerarca y demás autoridades en su condición de funcionarios públicos, se encuentran obligados a vigilar y garantizar la adecuada administración de los fondos públicos. De ninguna forma constituye una práctica laboral desleal o discriminatoria por parte de la gerencia del Banco, tal y como lo apunta la organización sindical querellante.
57. 541. En todo caso, el Gobierno es claro en sancionar la existencia de las prácticas antisindicales y no duda en aplicar el rigor de la ley en aquellos casos en que se logre demostrar la comisión de esos actos ilícitos.
58. 542. En este sentido, el Gobierno se encuentra trabajando en el fortalecimiento de la legislación nacional con el fin de garantizar en mejor medida, el respeto de los derechos de los trabajadores sindicalizados, de conformidad con las garantías constitucionales del debido proceso y legítima defensa, como bien se ha informado, mediante los informes de respuesta que se han rendido alrededor de los casos núms. 2490 y 2518, que conoce ese órgano de control.
59. 543. En cuanto a los supuestos actos de discriminación contra miembros de la junta directiva de SIBANPO por parte de autoridades del Banco Popular y Desarrollo Comunal, el Gobierno señala que la organización sindical denunciante hace referencia en forma general a actuaciones discriminatorias de las autoridades del Banco, en contra de miembros de su junta directiva, sobre todo en el caso particular de la secretaria general Oriette Zonta Elizondo, por los hechos que se han discutido en apartados anteriores, y en el caso de la secretaria de conflictos del sindicato, la Sra. Fressy Chavarría Marchena.
60. 544. Sobre este último caso de la Sra. Chavarría Marchena, la gerencia general del Banco indica que es cierto que la referida funcionaria se le sigue un proceso de investigación disciplinario con motivo de su asistencia a un seminario de capacitación denominado: «El impacto de la crisis financiera y económica sobre las estrategias de recursos humanos en las empresas», mientras se encontraba incapacitada por motivos de salud. Sin embargo, a criterio de la gerencia general del Banco y en aras de presentar elementos que evidencian una tergiversación de los hechos sucedidos, a continuación se incorporan en forma literal algunas de las manifestaciones de la gerencia:
61. En primer lugar, aunque nadie puede poner en duda que la libertad sindical es un derecho fundamental pero aunque lo sea no es absoluto, sino que también tiene sus límites.
62. Cuando la conducta del representante sindical o del simple afiliado se ubica fuera de los muros que delimitan el contenido esencial e indisponible del derecho fundamental, no puede ser susceptible de protección y por consiguiente, debe asumir las responsabilidades disciplinarias en las que con aquélla incurra.
63. Este es el caso que nos ocupa. La Sra. Chavarría Marchena si bien solicitó una licencia sindical el día 10 de marzo de 2009 para asistir a un curso de formación en el área profesional en la que se desenvuelve, se le indicó el día 18 siguiente por parte de sus superiores que no se le podía conceder dado que debía de concluir con el trabajo asignado. Ante una nueva solicitud en el mismo sentido, insistentemente se le explicó las razones laborales por las cuales no se podía dar el permiso. El día 26 la Sra. Chavarría comunica que se encuentra incapacitada por salud a partir de ese día y hasta el 2 de abril y el día 27 se hace presente en el curso de formación para el cual había solicitado la licencia.
64. Dados los hechos anteriores, que un mínimo de incapacidad de razonamiento lógico indicaría que pueden ser susceptibles de ser investigados para corroborar la veracidad o no de la incapacidad recibida y aun cuando fuera cierto su estado de salud, la compatibilidad entre éste y su presencia en el curso de capacitación, la decisión adoptada por el Banco Popular fue la de comunicar a la comisión preliminar lo sucedido para que se determinara si existían o no elementos suficientes para iniciar un procedimiento administrativo disciplinario. La comisión preliminar es una instancia interna bipartita creada por la propia Convención Colectiva de Trabajo que se firmó con la organización denunciante, que tiene como competencia valorar como su nombre lo indica, preliminarmente, las denuncias por incumplimientos laborales, para determinar si existen o no pruebas suficientes que ameriten abrir un procedimiento disciplinario en contra de un funcionario del Banco. Puesto en conocimiento de la comisión el caso, en sesión ordinaria núm. 20-2009 celebrada el 17 de junio de 2009, sus miembros deciden por unanimidad ordenar la instauración de un órgano director del procedimiento administrativo en contra de la Sra. Chavarría Marchena. La decisión adoptada por unanimidad contó por consiguiente, con el voto favorable del mismo representante sindical del SIBANPO, es decir, del propio compañero sindical de la Sra. Chavarría y nombrado como representante de la secretaria general de la organización denunciante. En consecuencia, resulta absurdo que el sindicato denunciante atribuya a su propio representante ante la comisión preliminar la comisión de un acto antisindical.
65. Adicionalmente, el día 23 de julio del presente año, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo señaló fecha para que la Sra. Chavarría aporte la prueba que considere oportuna para su defensa, teniendo además, el derecho de asistir a la audiencia acompañada de un representante sindical. Hasta que no finalice el procedimiento disciplinario no se conocerá con certeza la existencia de la falta y su sanción, pero mientras tanto, el procedimiento seguido durante la investigación está reglado por la propia Ley General de la Administración Pública, que garantiza al funcionario el debido proceso y el derecho de defensa constitucional.
66. Igual sucedió con la aludida amonestación impuesta a la Sra. Chavarría por los reportes recibidos de acceso a Internet a sitios electrónicos no relacionados con su trabajo, pues como se informa en el oficio núm. DDHO-393-2009 de fecha 30 de abril del 2009, recibido el informe de la Dirección de Tecnología de Información del Banco, se le dio la oportunidad de hacer su defensa, previo traslado del contenido del informe en lo que a ella se refería, se analizó la prueba existente y finalmente se impuso la sanción correspondiente, como se hace con cualquier otro empleado del Banco que incurra en la misma falta.
67. Como es sabido, tratándose de entidades bancarias, la seguridad informática es mucho más delicada y requiere de controles preventivos más exigentes que los usuales en otro tipo de actividades económicas.
68. 545. El Gobierno concluye señalando que ha quedado demostrado que el actuar de la gerencia del Banco Popular y Desarrollo Comunal y su junta directiva, de ninguna forma obedece a motivaciones antisindicales, todo lo contrario, se encuentran fundamentadas en recomendaciones de la auditoría interna y procedimientos administrativos y judiciales seguidos al amparo de las normas constitucionales y legales que los regulan. Todo esto, a criterio de la gerencia general, en aras de lograr un mejor funcionamiento interno y un manejo más adecuado de los fondos públicos.
69. 546. Con base en las razones de hecho y de derecho supra expuestas, el Gobierno solicita al Comité de Libertad Sindical desestimar en todos sus extremos la queja del Sindicato SIBANPO ya que las actuaciones de los representantes patronales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal se encuentran amparadas al bloque de legalidad que impera en el ordenamiento jurídico costarricense y a los principios y derechos derivados de la libertad sindical, y no obedecieron a motivaciones antisindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 547. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), que es una entidad pública viene desarrollando una campaña para dañar y desestabilizar al sindicato y a sus dirigentes que se concreta en una serie de actos antisindicales. El Comité observa que una parte importante de los hechos alegados han sido sometidos a la autoridad judicial, obteniendo los dirigentes sindicales concernidos la desestimación de los cargos penales contra ellos; se trata en concreto de: 1) una denuncia penal contra la secretaria general del sindicato por utilización de fondos transferidos por el Banco apartándose de los fines previstos en la convención colectiva — que fue desestimada por la autoridad judicial por sentencia de 7 de septiembre de 2009 — y 2) querella penal presentada por representantes del Banco contra la misma dirigente sindical por los delitos de calumnia, injuria y difamación ante la autoridad judicial que la absolvió de los cargos — por sentencias de 6 de octubre de 2008 y 28 de agosto de 2009 en casación —, invocando su derecho de expresión como dirigente sindical en relación con una denuncia pública que implicaba al Banco. En cuanto al punto 1), el Comité toma nota de las declaraciones de la gerencia del Banco según las cuales la denuncia penal contra la secretaria general del sindicato se realizó cuando la auditoría interna se enfrentó con aparentes irregularidades de esta dirigente en cuanto a la utilización de dichos fondos públicos transferidos en aplicación del artículo 72 de la convención colectiva; el incumplimiento injustificado de los deberes y funciones en materia de control interno es causal de responsabilidad administrativa del empleador en virtud de la Ley General de Control Interno; dicha denuncia no tiene pues finalidad antisindical y fue desestimada por la autoridad judicial. En cuanto a la querella contra la misma dirigente sindical por calumnia, injuria y difamación, el Comité toma nota de que según declara la gerencia del Banco dicha querella fue presentada por un compañero de dicha dirigente sindical que buscaba reparar lo que estimó un daño a su honor y no por la gerencia del Banco; la gerencia del Banco confirma que dicha querella fue declarada sin lugar por la autoridad judicial. Teniendo en cuenta las decisiones judiciales que desestimaron o declararon sin lugar las referidas demanda penal y querella penal, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
2. 548. El Comité toma nota de que el sindicato querellante alega por otra parte que: 1) desde marzo y abril de 2009, el Banco le reclama el reintegro de sumas que se giraron con fundamento en la convención colectiva destinadas a actividades sociales, culturales y deportivas, y 2) dicho Banco tomó la decisión unilateral de suspender la transferencia de los fondos contemplados en la convención colectiva correspondientes a los períodos 2008 y 2009. El Comité toma nota de que según la gerencia del Banco el reintegro de estas sumas solicitadas al sindicato por el Banco se debió a recomendaciones de la auditoría interna de acatamiento obligatorio y no se trata de una práctica discriminatoria o desleal.
3. 549. En su última comunicación (febrero de 2010) el sindicato querellante alega que el Banco le reclama también la suma de 10.617.579 colones correspondientes al año 2006 que fue girada en virtud de la convención colectiva y que según el sindicato fueron destinados a actividades de capacitación organizadas por el sindicato y a gastos en actividades sociales en las que participaron todos los trabajadores del Banco (afiliados o no); según el sindicato querellante esta pretensión se produce a pesar de la sentencia de la autoridad judicial de 7 de septiembre de 2009, que desestimó una denuncia anterior contra la secretaria general por estas cuestiones.
4. 550. El Comité desea señalar que si bien las convenciones colectivas son de cumplimiento obligatorio, no está en condiciones de evaluar si cada uno de los pagos efectuados por un sindicato a partir de los fondos girados por el empleador en materia de capacitación o de actividades sociales y culturales, se ajustó a los fines preceptuados en la convención colectiva. Por otra parte, el Comité estima que la judicalización constante de conflictos entre el sindicato y el Banco a raíz de acciones judiciales penales, aunque ha dado lugar a sentencias absolutorias del sindicato, ha deteriorado las relaciones entre las partes como consecuencia de la duración de los procedimientos judiciales (dos años) y ha alterado el ejercicio normal de los derechos sindicales. El Comité sugiere que el sindicato querellante y el Banco consideren la posibilidad de constituir una comisión paritaria, en el marco de la convención colectiva, para la verificación periódica de la legalidad de las actividades financiadas por los fondos cuya gestión confía la convención colectiva al sindicato. El Comité pide al Gobierno que ponga en conocimiento del sindicato querellante y del Banco esta recomendación, así como que le mantenga informado de toda decisión al respecto.
5. 551. En cuanto al alegato relativo a la negativa injustificada de licencias sindicales con goce de salario en perjuicio del sindicato querellante en violación de la convención colectiva, el Comité toma nota de que según el sindicato querellante se han denegado licencias sindicales a distintos afiliados para actividades de capacitación y otros eventos y a varios dirigentes del SIBANPO, así como varias licencias sindicales a los integrantes de la comisión electoral del sindicato. El Comité toma nota de que según la gerencia del Banco se ha otorgado el 89,10 por ciento de los permisos solicitados y los casos de negativa se debieron a motivos de trabajo y no sindicales. A este respecto, el Comité subraya que no se encuentra en condiciones de examinar si en cada caso concreto la negativa de la empresa a conceder licencias sindicales ha respetado o no las cláusulas de la convención colectiva en la materia. Por consiguiente, el Comité sugiere que los casos de conflictos relativos a las licencias sindicales contempladas en el convenio colectivo se sometan a una comisión paritaria presidida eventualmente por una personalidad independiente con objeto de que se garantice el derecho del sindicato a que las licencias sindicales previstas en la convención colectiva se apliquen en la práctica sin perjudicar el funcionamiento eficaz del Banco. El Comité pide al Gobierno que ponga en conocimiento del sindicato y del Banco esta recomendación y que le mantenga informado al respecto.
6. 552. En cuanto a los alegatos relativos a la Sra. Fressy Chavarría Marchena, hasta hace poco secretaria de conflictos del SIBANPO, el Comité toma nota de que según los alegatos había sido víctima de un persistente acoso laboral: cuestionamientos de su productividad laboral, negativa de varios permisos, sanciones en varias ocasiones incluida una sobre la base de una prueba obtenida ilegalmente por la administración y apertura de un procedimiento administrativo disciplinario por asistir a un seminario del sindicato sobre el impacto de la crisis financiera cuando estaba incapacitada, a pesar de que su presencia fue financiada por el sindicato. El Comité toma nota de que el Gobierno señala que según la gerencia del Banco la licencia sindical solicitada el 10 de marzo de 2009 para asistir a un curso de formación en el área profesional no se le pudo conceder dado que debía concluir el trabajo asignado; después, según el Banco, declaró que se encontraba incapacitada por salud y al día siguiente se hizo presente en el curso de formación; se abrió por ello procedimiento administrativo a la mencionada dirigente por decisión unánime de una comisión bipartita interna, incluso con el voto favorable del representante sindical del sindicato querellante nombrado como representante de dicha dirigente sindical. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado del mencionado procedimiento administrativo. El Comité toma nota asimismo de que según la gerencia del Banco, la mencionada dirigente sindical fue amonestada en el marco de un procedimiento que respetó el derecho de defensa y que se inició porque accedió a Internet a sitios electrónicos no relacionados con su trabajo.
7. 553. De manera general, el Comité desea señalar que el presente caso presenta un número considerable de conflictos entre el Banco y el sindicato. El Comité expresa la esperanza de que ambas partes realizarán esfuerzos para que mejore el clima de las relaciones laborales y de que se establecerán en un futuro muy próximo los mecanismos de resolución de conflictos sugeridos en las anteriores conclusiones.