Definitive Report - REPORT_NO353, March 2009

1. 1337. La plainte figure dans des communications de la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat (COFE) du 28 janvier 2008. La COFE a envoyé des informations complémentaires dans une communication de juin 2008.
2. 1338. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication du 26 août 2008.
3. 1339. L’Uruguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1340. Dans sa communication du 28 janvier 2008, la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat (COFE) rappelle que l’Uruguay figure parmi les rares pays à ne pas avoir codifié le droit du travail (droit individuel aussi bien que collectif). En Uruguay, le droit collectif du travail s’est construit par voie de doctrine et de jurisprudence. Cette construction a fait fond sur plusieurs éléments juridiques concrets et précis, qui constituent dans les faits une base de référence pour ce qui touche aux normes, aux grandes lignes d’action et aux principes. Parmi ces éléments, il convient de citer en tout premier lieu l’article 57 de la Constitution de la République, qui prévoit que la loi doit promouvoir la constitution de syndicats en leur accordant des privilèges et en énonçant des règles en vue de l’octroi à ces organismes de la personnalité morale, ainsi que les dispositions des conventions nos 87, 98, 151 et 154 de l’OIT, qui portent sur la liberté syndicale et le droit d’organisation et de négociation collective et sont ratifiées par les lois nos 12030 du 27 novembre 1953 et 16039 du 8 mai 1989, respectivement.
2. 1341. En ce qui concerne l’exercice de la liberté syndicale par des agents publics, il convient de souligner l’importance au regard du droit uruguayen des dispositions de la convention no 151, notamment de celles de son article 4, qui portent sur la protection des fonctionnaires contre la discrimination antisyndicale. On notera en outre en ce qui concerne l’échelon national que le parlement a adopté récemment la loi no 17940 du 2 janvier 2006 sur la protection de la liberté syndicale. Ce texte établit que les actions ou omissions intentionnelles contraires aux dispositions de la convention sont nulles et non avenues, et il instaure des mécanismes concrets pour la protection de l’exercice de la liberté syndicale. L’organisation plaignante allègue que ce sont ces mêmes normes qui ont été violées par les décisions administratives antisyndicales prises par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale et le ministère de la Défense nationale.
3. 1342. La COFE indique que, le 28 avril 2007, l’Association des contrôleurs aériens d’Uruguay (ACTAU) a publié un communiqué dans lequel elle indique avoir décidé, à l’issue d’une assemblée générale tenue la veille, de «donner suite à l’appel de la COFE en procédant à un arrêt de travail le 23 mai 2007». L’ACTAU précise cependant que «les services nécessaires aux vols sanitaires, aux vols en mission de recherche et de sauvetage et aux vols à caractère humanitaire seront maintenus». Le 17 mai, l’ACTAU, représentée par son président, M. Pablo Cabrera, et son secrétaire exécutif, M. Ricardo Barboza, a participé avec la COFE à une réunion convoquée par le Directeur national du travail dans les locaux du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Etaient présents également le sous-secrétaire à la défense et le directeur des ressources humaines du ministère. Au cours de cette réunion, le ministère a proposé à l’ACTAU d’entamer des négociations sur les éléments de la plate-forme revendicative sous réserve toutefois de l’abandon de l’appel à la grève lancé pour le 23 mai. Le 21 mai, la proposition des pouvoirs publics a été soumise à l’assemblée générale de l’organisation, qui s’est prononcée en faveur du maintien de l’appel à la grève.
4. 1343. Le 22 mai 2007, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a rendu l’arrêté no 70/007, contresigné par la ministre de la Défense, dans lequel il est indiqué que le contrôle du trafic aérien constitue un service essentiel et que le ministère de la Défense nationale devra déterminer quels sont les services qui devraient être maintenus en cas de grève. Dans son arrêté, le ministère de la Défense nationale indique que les services suivants constituent des services essentiels: les services de contrôle du trafic aérien, les services relatifs aux opérations et à l’information aéronautiques, les services de police aéronautique et les services relatifs au fonctionnement et à l’entretien des systèmes électriques et électroniques.
5. 1344. La COFE affirme que ces arrêtés limitent de façon illégitime l’un des éléments fondamentaux de la liberté syndicale, à savoir le droit de grève, fournissant à l’appui les éléments suivants. Tout d’abord, les catégories professionnelles affiliées à la COFE, à l’ACTAU (association des contrôleurs) et à l’AFAC (fonctionnaires de l’aviation civile) avaient prévu que les mesures de grève ne concerneraient pas les services nécessaires aux vols à caractère humanitaire (urgences sanitaires et techniques). En d’autres termes, l’organisation syndicale a renoncé de son propre chef au plein exercice de ses droits en instaurant une couverture minimum garantissant le maintien des éléments essentiels du service. La COFE estime que, dans ces circonstances, rien ne justifiait le classement du service visé parmi les services essentiels. Il semble manifeste dès lors, mais aussi compte tenu de la forme revêtue par les arrêtés, que l’intention du gouvernement était bien de restreindre l’exercice d’un droit par une catégorie donnée d’agents publics.
6. 1345. L’ACTAU estime que les différents éléments à l’examen conduisent tout naturellement à cette conclusion. Qui plus est, on peut voir le caractère d’instrumentalisation qui découle de l’intention qui animait les autorités, et des moyens et arguments utilisés par le gouvernement pour restreindre illégitimement un droit fondamental. En effet, le fait que les travailleurs aient instauré de leur propre chef un système de garde et des services d’urgence en vue d’assurer les vols humanitaires conduit à se demander ce qui a pu animer les autorités si ce n’est justement l’intention de restreindre purement et simplement, et de façon générale, le droit de grève dans le cas d’une catégorie donnée d’agents publics. La COFE affirme que tous les aspects des services ont été déclarés essentiels, indépendamment de la tâche ou de la fonction, et que la décision n’a pas été mise en relation avec un conflit donné.
7. 1346. La COFE déclare que les ministres du Travail et de la Défense se fondent dans leur arrêté ministériel sur les principes du Comité de la liberté syndicale, mais que, pour parvenir à justifier la restriction apportée au droit de grève, ils présentent ces principes en dehors de leur contexte et sans les accompagner de l’analyse nécessaire, si l’idée est bien de dégager des principes fondamentaux de la jurisprudence.
8. 1347. La COFE affirme qu’il faut, avant de déclarer qu’un service est essentiel, vérifier la présence de certains éléments pertinents, c’est-à-dire s’assurer qu’il y a en l’espèce mise en danger de la vie, de la sécurité personnelle ou de la santé. Rien ne permet de s’abstenir d’une analyse approfondie sur ce plan et de décréter arbitrairement que tel ou tel service est essentiel. Les exemples présentés par le gouvernement lui-même montrent bien qu’il faut procéder à l’examen de chaque cas particulier car c’est la formule «peuvent» qui est utilisée. Il convient donc d’examiner au cas par cas les conditions ou critères consacrés compte tenu des principes émanant de la doctrine du Comité de la liberté syndicale avant de pouvoir décréter que tel ou tel service est essentiel. Il faut toujours, pour le dire en d’autres termes, que l’analyse se fonde sur la situation de fait, sur les éléments concrets. Ces différents arguments attestent clairement que les autorités ont porté atteinte à la liberté syndicale. La COFE indique que l’examen des faits matériels aurait permis de conclure à l’inutilité de la déclaration quant au caractère essentiel du service et elle estime par conséquent que celle-ci visait à restreindre purement et simplement un droit fondamental aussi bien pour les agents publics que pour les travailleurs du secteur privé.
9. 1348. Dans sa communication de juin 2008, la COFE allègue que, dans un nouvel arrêté daté du 24 décembre 2007, la ministre de la Défense a classé les services relatifs au contrôle du trafic aérien, aux opérations et à l’information aéronautiques, à la police aéronautique et au fonctionnement et à l’entretien des systèmes électriques et électroniques parmi les services essentiels. D’après la COFE, cet arrêté, qui rejoint celui qui a donné lieu à la plainte, fournit la preuve que le gouvernement empêche l’exercice du droit de grève dans les services relatifs au contrôle du trafic aérien.

B. Réponse du gouvernement

1. 1349. Dans sa communication du 26 août 2008, le gouvernement se réfère aux déclarations par lesquelles l’organisation syndicale affirme avoir renoncé de son propre chef au plein exercice de son droit de grève, et réfute la valeur de l’argument. Il indique qu’en ce qui concerne les services essentiels il existe un équilibre fragile entre les droits des travailleurs et les droits de la collectivité. En droit uruguayen, la Constitution de la République consacre en son article 65 le principe de la continuité des services publics; dans un Etat démocratique, la délimitation des services essentiels ne peut être opérée que par l’autorité publique, incarnée dans le cas qui nous occupe par le ministère compétent, à savoir le ministère de la Défense nationale. Le cas des contrôleurs du trafic aérien constitue sans doute l’exemple le plus frappant des services essentiels, puisque c’est la vie humaine qui est en jeu en l’espèce, de la façon la plus immédiate et absolue. En cas de doute, c’est le droit à la vie qui doit l’emporter.
2. 1350. Le gouvernement indique que la plainte se fonde aussi sur le contenu du paragraphe 587 du Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, où il est dit que certains services «[ne] constituent pas des services essentiels au sens strict du terme», notamment «les transports en général». On pourra admettre la mise en relation, a priori discutable pourtant, entre les activités de «contrôle du trafic aérien» et les «transports en général», mais il s’agit en tous les cas d’une relation du particulier au général, et c’est la disposition particulière relative aux contrôleurs du trafic aérien qui doit l’emporter dans ce cas. Par ailleurs, le gouvernement relève avec étonnement le silence de l’organisation plaignante quant aux «garanties compensatoires» ou aux autres moyens envisageables pour la résolution de différends tels que prévus par le Comité de la liberté syndicale.
3. 1351. Pour le gouvernement, il ne fait pas de doute que le ministère du Travail aussi bien que le ministère de la Défense nationale veillent, comme ils l’ont fait par le passé, à assurer la possibilité de consultations et de négociations au plus haut niveau politique. Il est difficile, dans le système des relations professionnelles uruguayen, de résoudre un conflit par l’arbitrage, mais le syndicat n’a jamais cherché à promouvoir cette solution. Par ailleurs, des pourparlers sont en cours sur la possibilité de fixer de façon bilatérale une liste de services minimums, démarche que le gouvernement juge conforme aux exigences du Comité de la liberté syndicale. En ce qui concerne l’affirmation de la COFE selon laquelle l’intention des autorités était de restreindre purement et simplement un droit fondamental, aussi bien pour les agents publics que pour les travailleurs du secteur privé, le gouvernement indique qu’il convient de rappeler les règles juridiques et institutionnelles qui déterminent l’action du gouvernement en la matière. Trois dispositions constitutionnelles précisent les éléments qui devraient être pris en compte conjointement lorsqu’il faut se prononcer sur les cas d’espèce.
4. 1352. L’article 57 de la Constitution de la République se lit comme suit: «La grève est un droit syndical. Son exercice et son application sont régis conformément à ce principe.» Il en ressort qu’en l’occurrence la Constitution énonce un principe juridique à caractère général mais prévoit un droit sans caractère absolu. Le régime juridique d’un Etat précise les éléments juridiques qu’il convient de protéger. Les autorités doivent respecter ce principe dans leur action. Il ne s’agit donc pas de protéger un principe juridique unique ou isolé mais bien de protéger de façon effective l’ensemble des principes juridiques existants. L’article 59 de la Constitution établit en son premier paragraphe que la loi précisera le statut du fonctionnaire en se fondant sur un principe fondamental comme suit: le fonctionnaire existe pour la fonction et non pas la fonction pour le fonctionnaire. L’article 65 de la Constitution prévoit que la loi pourra établir – entre autres choses – les moyens et procédures dont les pouvoirs publics pourront se prévaloir pour assurer la continuité des services.
5. 1353. Les faits doivent être replacés dans leur contexte et examinés compte tenu d’autres faits avec lesquels ils s’articulent. Il convient justement de souligner que le gouvernement a bien pris garde d’appliquer strictement l’article 4 de la convention no 151 en ce qui concerne l’exercice de la liberté syndicale par les fonctionnaires. De même, le gouvernement s’est appliqué à promouvoir l’approbation de la loi no 17940 du 2 janvier 2006 sur la protection de la liberté syndicale, texte justement invoqué devant le comité par les auteurs de la plainte. En Uruguay, la réglementation applicable aux conflits dans des services essentiels est de source légale. En conséquence, l’arrêté no 70/007 du 22 mai 2007, qui établit le caractère essentiel du contrôle du trafic aérien, a été adopté conformément à l’article 4 de la loi no 13720 du 16 décembre 1968 et au paragraphe 2 de l’article 9 du décret-loi no 14791 du 8 juin 1978.
6. 1354. Pour déterminer concrètement quelles étaient les activités devant être assurées, comme il y est habilité, le ministère de la Défense nationale s’est fondé sur la définition de la mission considérée, à savoir la sécurité des opérations. En atteste l’accord bipartite du 12 novembre 2007 liant le ministère de la Défense nationale, d’une part, et la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat (COFE), l’Association des contrôleurs aériens d’Uruguay (ACTAU) et l’Association des fonctionnaires de l’aviation civile (AFAC), de l’autre. En ce qui concerne les contreparties à la limitation du droit de grève dans les services essentiels, il faut préciser que, le 17 mai 2007, une réunion convoquée par le Directeur national du travail a réuni des responsables du ministère de la Défense nationale et des représentants de l’ACTAU et de la COFE. Les représentants du ministère ont proposé de créer une instance de négociation devant examiner les revendications des fonctionnaires, sous réserve toutefois de la levée de l’appel à la grève lancé pour le 23 mai 2007. L’assemblée générale de l’ACTAU a rejeté cette proposition. Par la suite, des négociations ont pour finir été ouvertes; elles ont débouché sur la conclusion de plusieurs accords dont l’accord bipartite du 12 novembre 2007 liant le ministère de la Défense nationale, d’une part, et la COFE, l’ACTAU et l’AFAC, de l’autre.

C. Conclusions du comité

1. 1355. Le comité relève que, dans le cas d’espèce, l’organisation plaignante conteste l’arrêté no 70/007 du 22 mai 2007 du ministère du Travail et de la Sécurité sociale tendant à inscrire le contrôle du trafic aérien parmi les services essentiels et à soumettre à l’autorité du ministère de la Défense la délimitation des services devant être assurés pendant la grève (l’organisation plaignante allègue que le ministère de la Défense a à nouveau décrété que le service de contrôle du trafic aérien constituait un service essentiel en décembre 2007). Le comité relève également que, selon l’organisation plaignante, l’intention du gouvernement était de restreindre le droit de grève d’une catégorie donnée d’agents publics et que la déclaration quant au caractère essentiel des services de contrôle du trafic aérien n’était pas nécessaire puisque la COFE, l’Association des contrôleurs aériens d’Uruguay (ACTAU) et l’Association des fonctionnaires de l’aviation civile (AFAC) avaient pris des dispositions pour que l’arrêt de travail reste sans effet sur la prestation des services à caractère humanitaire (urgences sanitaires et techniques).
2. 1356. Le comité relève que, selon le gouvernement: 1) il existe un équilibre fragile en ce qui concerne les services essentiels entre les droits des travailleurs et les droits de la collectivité; 2) l’article 65 de la Constitution de l’Uruguay consacre le principe de la continuité des services publics, et l’autorité publique est seule habilitée à délimiter les services essentiels; 3) le cas des contrôleurs du trafic aérien constitue sans doute l’exemple le plus frappant des services essentiels, puisque c’est la vie humaine qui est mise en jeu en l’espèce; 4) la Constitution de la République de l’Uruguay consacre le droit de grève mais ce droit n’est pas absolu; 5) le ministère de la Défense nationale s’est fondé pour déterminer les services devant être assurés sur la définition de la mission du service, à savoir la sécurité des opérations; 6) le 17 mai 2007, une réunion convoquée par le Directeur national du travail a réuni des responsables du ministère de la Défense nationale et des représentants de l’ACTAU et de la COFE; il a été proposé à cette occasion de créer une instance de négociation devant examiner les revendications des fonctionnaires, sous réserve toutefois de la levée de l’appel à la grève lancé pour le 23 mai 2007; l’ACTAU a rejeté la proposition; et 7) par la suite, une instance de négociation a pour finir été créée, débouchant sur la conclusion de plusieurs accords dont l’accord bipartite du 12 novembre 2007 liant le ministère de la Défense nationale, d’une part, et la COFE, l’ACTAU et l’AFAC, de l’autre.
3. 1357. Le comité rappelle que «Le droit de grève peut être restreint, voire interdit: 1) dans la fonction publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.» A cet égard, le comité a indiqué que «peuvent être considérés comme services essentiels: [...] le contrôle du trafic aérien». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 576 et 585.] De même, le comité rappelle qu’en ce qui concerne la nature des «garanties appropriées» en cas de restriction de la grève dans les services essentiels et dans la fonction publique, la limitation du droit de grève devrait s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Voir Recueil, op. cit. paragr. 596.]
4. 1358. En conséquence, le comité estime que l’arrêté no 70/007 du 22 mai 2007 du ministère du Travail et de la Sécurité sociale tendant à déclarer que le contrôle du trafic aérien constitue un service essentiel, qui est contesté en l’espèce, ne porte pas atteinte aux principes de la liberté syndicale relatifs au droit de grève. Par ailleurs, le comité prend note avec intérêt que les travailleurs du secteur jouissent du droit de négociation collective et qu’ils sont parvenus à un accord avec le ministère de la Défense. Dans ces conditions, le comité estime que le cas n’appelle pas d’examen plus approfondi.