Definitive Report - REPORT_NO349, March 2008

1007. La queja figura en comunicaciones de junio de 2007 presentadas por el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, el Sindicato Unico de Trabajadores de la Industria Nuclear, el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metropolitana y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación – sección XI – (SNTE). Estas organizaciones presentaron informaciones complementarias por comunicación de fecha 20 de agosto de 2007. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 31 de octubre de 2007.

1. 1007. La queja figura en comunicaciones de junio de 2007 presentadas por el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, el Sindicato Unico de Trabajadores de la Industria Nuclear, el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metropolitana y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación – sección XI – (SNTE). Estas organizaciones presentaron informaciones complementarias por comunicación de fecha 20 de agosto de 2007. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 31 de octubre de 2007.
2. 1008. México ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 1009. En sus comunicaciones de junio y agosto de 2007, los sindicatos querellantes alegan que con fecha 28 de marzo de 2007, el Congreso de la Unión emitió un decreto-ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que para efectos prácticos es una nueva disposición de derecho interno del Estado mexicano respecto a la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado que resulta tanto una medida regresiva comparada con la legislación anterior, y como una legislación en contradicción directa con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT al imponer unilateralmente por vía legislativa modificaciones a prestaciones colectivas laborales objeto del derecho sindical a la negociación colectiva. La nueva ley omite y excluye derechos y prestaciones laborales de naturaleza colectiva, sin que se haya establecido mecanismos de negociación colectiva con los sindicatos de los trabajadores al servicio del Estado; y en particular, sin que se haya establecido ningún mecanismo de negociación con los sindicatos. Entre estas prestaciones afectadas unilateralmente por vía legislativa, se encuentran las siguientes:
2. — Jubilación. Este derecho está contemplado en la fracción XI, inciso a) del artículo 123 de la Constitución para todos los trabajadores al servicio del Estado. Sin embargo, en la ley que se combate, este derecho sólo les será otorgado a los trabajadores que estando activos a la fecha de entrada en vigor de la ley, decidan someterse al régimen del artículo décimo transitorio. Lo que implica que, tanto a los trabajadores activos a la fecha de entrada en vigor de la ley que opten por el régimen del artículo décimo tercero transitorio, como a los trabajadores que ingresen con posterioridad a la entrada en vigor de la ley, se les niega el derecho constitucional a una jubilación.
3. — Arrendamiento o venta de habitaciones económicas. La fracción XI, inciso f) del artículo 123 establece textualmente este derecho, que es omitido por la ley que se combate mediante el presente amparo. Este derecho estaba plenamente reconocido en la anterior Ley del ISSSTE:
4. Artículo 3. – Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros, prestaciones y servicios [...] XIII. Arrendamiento o venta de habitaciones económicas pertenecientes al instituto.
5. Sin embargo, la ley aprobada el 28 de marzo de 2007 no contempla esta prestación. De modo que la ley que se combate resulta inconstitucional por no contener siquiera los mínimos derechos reconocidos por el artículo 123 constitucional.
6. — Nueva base para el cálculo de pensiones. La nueva ley establece en su artículo 17:
7. Artículo 17. – El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta Ley, será el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.
8. Las cuotas y aportaciones establecidas en esta Ley se efectuarán sobre el Sueldo Básico, estableciéndose como límite inferior un Salario Mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho Salario Mínimo.
9. Será el propio sueldo básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el Salario Mínimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos por esta Ley.
10. Esta forma de calcular el monto de las pensiones representa una disminución significativa y perjudicial, si se la compara con el nivel de protección que ya otorgaba la ley anterior, que en su artículo 15 establecía:
11. Artículo 15. – El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta Ley se integrará solamente con el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensación de que más adelante se habla, excluyéndose cualquiera otra prestación que el trabajador percibiera con motivo de su trabajo.
12. Sueldo presupuestal es la remuneración ordinaria señalada en la designación o nombramiento del trabajador en relación con la plaza o cargo que desempeña. «Sobresueldo» es la remuneración adicional concedida al trabajador en atención a circunstancias de insalubridad o carestía de la vida del lugar en que presta sus servicios.
13. «Compensación» es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobresueldo que se otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y duración a un trabajador en atención a las responsabilidades o trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempeñe y que se cubra con cargo a la partida específica denominada «Compensaciones Adicionales por Servicios Especiales».
14. — Reducción de la pensión asegurada por el Estado. Además de que la nueva ley reduce en general el modo de las pensiones, establece en la fracción XIX del artículo 6 que el Estado sólo garantizará las pensiones por cesantía en edad avanzada o vejez hasta un monto de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos; mientras que en la ley anterior el Estado era responsable del monto real que correspondiera a los trabajadores.
15. — Cancelación del derecho a la «indemnización global». La ley publicada el 31 de marzo de 2007 no contempla en ninguno de sus artículos el derecho a la «indemnización global» (al trabajador que sin tener derecho a pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, se separe definitivamente del servicio) que sí estaba contemplado en la anterior Ley del ISSSTE, en sus artículos 3, 87 y 88.
16. — Otorgamiento de prestaciones basado no en el cumplimiento de derechos sino en «resultados». En la anterior Ley del ISSSTE se establecía claramente el compromiso del Estado para que el Instituto pudiera cumplir con sus obligaciones a favor de los derechos de los trabajadores, contemplando incluso la circunstancia de que el patrimonio del Instituto no fuera suficiente para cumplir con tales derechos.
17. Artículo 177. – Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del Instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit que hubiese, será cubierto por las dependencias y entidades en la proporción que a cada una corresponda.
18. Por el contrario, la nueva ley basa la asignación de recursos para el otorgamiento de prestaciones en criterios mercantilistas y de equilibrios macroeconómicos, reduciendo el nivel de protección de los Derechos Humanos que pueda tener el Instituto en el futuro.
19. — Se añade un criterio adicional para ejercer el derecho a la jubilación. La nueva ley introduce un criterio adicional para poder ejercer el derecho a la jubilación por parte de los trabajadores que decidieran someterse al régimen del artículo décimo transitorio: contar con una edad mínima. En efecto, además del criterio de años de servicio o antigüedad, se añade el haber cumplido cierta edad mínima de jubilación, conforme al siguiente artículo transitorio:
20. DECIMO. – A los Trabajadores que no opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE se les aplicarán las siguientes modalidades:
21. ...
22. II. A partir del primero de enero de dos mil diez:
23. a) Los trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a Pensión por jubilación conforme a la siguiente tabla:
24. Años
25. Edad mínima
26. de jubilación de trabajadores
27. Edad mínima
28. de jubilación de trabajadoras
29. 2010 y 2011
30. 51
31. 49
32. 2012 y 2013
33. 52
34. 50
35. 2014 y 2015
36. 53
37. 51
38. 2016 y 2017
39. 54
40. 52
41. 2018 y 2019
42. 55
43. 53
44. 2020 y 2021
45. 56
46. 54
47. 2022 y 2023
48. 57
49. 55
50. 2024 y 2025
51. 58
52. 56
53. 2026 y 2027
54. 59
55. 57
56. 2028 en adelante
57. 60
58. 58
59. 1010. Las organizaciones querellantes destacan que el proceso legislativo de análisis, discusión, aprobación y publicación de una reforma trascendental a todo el sistema de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, que implica la intervención de dos cámaras legislativas, de Presidencia de la República, de la Secretaría de Gobernación y del Diario Oficial de la Federación se desarrolló en tan sólo 16 días naturales. Añade que el Estado mexicano, en su doble calidad de autoridad y patrón, no sometió la reforma a la seguridad social de los trabajadores a su servicio a ningún esquema previo de negociación con las organizaciones de trabajadores. En forma particular, no respetó el derecho a la negociación colectiva de las organizaciones que presentaron la queja ante el Comité de Libertad Sindical ni antes ni durante ni posterior a la aprobación de la reforma legislativa.
60. 1011. En efecto, no sólo no se incluyó la reforma en los espacios cotidianos de negociación colectiva; sino que tampoco se estableció con las organizaciones querellantes, ni en general con el conjunto de sindicatos de trabajadores al servicio del -Estado, un mecanismo especial representativo de negociación sobre modernización a la seguridad social.
61. 1012. Asimismo, prosiguen los sindicatos querellantes, el Estado mexicano, a través de su Poder Legislativo, tenía a su alcance diversos mecanismos para establecer una consulta y negociación con las organizaciones de sindicatos como parte del proceso legislativo. Estos mecanismos incluyen la celebración de foros, consultas públicas, mesas de trabajo, audiencias, etc.; y han sido abundantemente utilizados en procesos de reformas menos complejas y transcendentes para el país. Sin embargo, debido a la decisión política del Estado de imponer la reforma a cualquier precio y en el menor tiempo posible, en esta reforma el Poder Legislativo no sólo no implementó ninguno de estos mecanismos, sino que expresamente se votó en contra de la propuesta de que las comisiones legislativas involucradas en el análisis de la iniciativa celebraran foros y consultas con las organizaciones sindicales y la ciudadanía principal, como pueden dar testimonio los legisladores de la Comisión de Seguridad Social que presentaron tal plan de trabajo. Desafortunadamente, el Poder Legislativo se negó también a establecer un mecanismo formal de diálogo con los sindicatos querellantes, recibiéndoles tan sólo algunos pocos legisladores a título personal.
62. 1013. Los sindicatos querellantes señalan que hubo un proceso de reforma fast-track carente de diálogo social y sin discusión legislativa adecuada. En una muestra mayor de que esta reforma se trató de una imposición legislativa de los partidos políticos que dominan la mayoría de los votos. Es conveniente señalar que se violentaron el proceso y la práctica legislativas para aprobar la ley en lo que se ha dado a conocer como procedimiento fast-track. De la lectura de la versión estenográfica de la sesión en que se presentó la iniciativa en la Cámara de Diputados, es notable que la iniciativa se turnó «a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Seguridad Social». Esta es una violación al proceso y práctica parlamentaria, que establecen que tratándose de Comisiones Unidas, se debe turnar a todas las comisiones que puedan tener relación con el tema de la iniciativa y la primera comisión mencionada es la que tiene preponderancia para la redacción final del dictamen. En este caso, la Comisión que tenía más claramente competencia en el estudio de la iniciativa era la Comisión de Seguridad Social, por lo que ésta debió haber recibido la primera mención en el turno a comisiones. Además de la Comisión de Seguridad Social y la Comisión de Hacienda, tenía competencia directa la Comisión de Trabajo.
63. 1014. A pesar de que estas situaciones fueron expresamente argumentadas en la sesión por la mayoría de los partidos políticos, el Presidente ratificó la decisión de excluir a la comisión de trabajo, y establecer el primer lugar en el orden a la Comisión de Hacienda (debido a la correlación de fuerzas partidarias, la inclusión de la Comisión de Trabajo y la primacía de la Comisión de Seguridad Social hubieran implicado el análisis más detallado del asunto, la apertura de una consulta pública y, probablemente. El rechazo final de la propuesta).
64. 1015. Asimismo, sólo cinco días después de que se turnó a comisiones el estudio de la iniciativa, se discutió su aprobación en la Cámara de Diputados, «dispensándose» del trámite normal de analizar la iniciativa en segunda lectura; además, como manifestaron varios diputados, se sometió a votación un dictamen complejo y extenso que se había presentado con tan sólo dos horas de anticipación lo que hace imposible que se haya analizado de manera real y efectiva. Con esto queda claro que la consigna era aprobar la ley en el menor tiempo posible, excluyendo del diálogo y análisis no sólo a los sindicatos y a la sociedad civil, sino a los mismos integrantes del Poder Legislativo.
65. 1016. Y, al cumplir este objetivo, el Estado mexicano ha violentado los derechos a la negociación colectiva, a la Consulta previa a modificaciones legales, y a la participación ciudadana; los cuales son derechos humanos que imponen limitaciones infranqueables al Estado en el ejercicio de su facultad normativa.
66. B. Respuesta del Gobierno
67. 1017. En su comunicación de fecha 31 de octubre de 2007, el Gobierno declara, refiriéndose a las reglas de admisibilidad de las quejas, que los hechos que los sindicatos querellantes señalan en sus comunicaciones no son constitutivos del presunto incumplimiento por parte del Gobierno de México de ninguno de los principios contenidos en ambos instrumentos de la OIT, por lo siguiente:
68. - Las organizaciones y secciones sindicales no manifiestan en sus comunicaciones que se les haya impedido ejercer libremente su derecho para constituirse, con personalidad jurídica y patrimonio propios, para la defensa de los intereses de sus agremiados, en la forma y términos que se estimen pertinentes. Tampoco se les ha impedido ejercer su derecho de redactar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y actividades y formular su programa de acción. Estos son los derechos que tienen estos sindicatos respecto de las cuales el Gobierno de México se comprometió a adoptar medidas para garantizarlos, cuando ratificó el Convenio núm. 87 de la OIT el 1.º de abril de 1950.
69. - Los aspectos que expresan las organizaciones y secciones sindicales tampoco son relativos al derecho a la negociación colectiva contemplado en el Convenio núm. 98 de la OIT que, por cierto, no ha sido ratificado por México. No mencionan que hayan contado con una inadecuada protección en contra de todo acto de discriminación tendiente a menoscabar su libertad sindical en relación con el empleo y en contra de todo acto de injerencia respecto de empleadores en su constitución, funcionamiento o administración. Tampoco que no cuenten con organismos adecuados para garantizar el respeto al derecho de sindicación ni que no se hayan adoptado las medidas adecuadas para estimular y fomentar entre ellos y los empleadores, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de trabajo.
70. - Adicionalmente, de acuerdo con su artículo 6, el Convenio núm. 98 de la OIT no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado, por lo que al estar algunos de los sindicatos y secciones sindicales que interpusieron la presente queja sujetos al régimen del apartado B, del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (administración del Estado), no se les aplicarían las disposiciones de este instrumento internacional.
71. 1018. Por lo mismo, el Comité de Libertad Sindical no debe examinar las presentes comunicaciones. Sin embargo, a fin de contribuir de buena fe con los trabajos del Comité de Libertad Sindical, y tomando en consideración que su mandato se circunscribe a examinar las comunicaciones sobre la supuesta violación del principio de la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva, se permite hacer comentarios sobre las comunicaciones de las organizaciones y secciones sindicales.
72. 1019. En cuanto al argumento de las organizaciones y secciones sindicales en el sentido de que al analizarse la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el diario oficial de la Federación del 31 de marzo de 2007 (en adelante nueva Ley del ISSSTE), no medió negociación colectiva, el Gobierno se refiere en primer lugar a los motivos de la reforma:
73. - El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) desde su creación, en 1959 hasta la fecha, ha proporcionado a los trabajadores del Estado una protección de seguridad social.
74. - El ISSSTE enfrentaba desde hace varios años graves problemas operativos y financieros que habían provocado un deterioro en la calidad de los servicios que proporcionaba y que habían puesto en riesgo el cumplimiento de la función de su sistema previsional.
75. - Esta problemática se explica porque la arquitectura del sistema previsional del ISSSTE fue rebasada por una transición demográfica y epidemiológica, que encareció los costos de operación y mantuvo constante los ingresos.
76. - Los fondos de pensiones y salud presentaban un déficit financiero creciente, que se cubría mediante transferencias fiscales y que presionaba fuertemente las finanzas públicas.
77. - La nómina de pensiones absorbía casi la totalidad del subsidio que ofrecía el gobierno de la Institución.
78. - Esta situación llegó a un nivel de complejidad imposible de superar, por lo que el ISSSTE requirió de una reforma estructural.
79. 1020. El Gobierno añade que de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho de iniciar leyes compete al Presidente de la República, a los diputados y senadores al Congreso de la Unión, y a las legislaturas de los Estados, como se ilustra a continuación:
80. Artículo 71. – El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
81. I. Al Presidente de la República;
82. II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; y
83. III. A las Legislaturas de los Estados.
84. Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.
85. 1021. Durante el proceso legislativo seguido para aprobar la nueva Ley del ISSSTE, los diputados federales realizaron diversas reuniones de trabajo entre legisladores y representantes de sindicatos de los trabajadores, para escuchar sus opiniones y observaciones. En la exposición de motivos del «decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado» publicado en el diario oficial de la Federación del 31 de marzo de 2007, consta que:
86. - El Presidente de México, Lic. Felipe Calderón Hinojosa, convocó a las principales representaciones de los trabajadores del Estado a dialogar sobre los desafíos y opciones que implicaba construir un ISSSTE nuevo a partir de las bases ya existentes, así como buscar conjuntamente las mejores alternativas de solucionar la problemática que presentaba el Instituto.
87. - Se llevaron a cabo reuniones con las más diversas expresiones y organizaciones de los trabajadores del sector público. En particular con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) y con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que representan a la inmensa mayoría de los derechohabientes y, como tales, conocían a fondo la situación del Instituto.
88. - En el proceso de negociación de la reforma estructural del ISSSTE participaron representantes populares vinculados a las organizaciones de trabajadores y a los temas de la seguridad social y aportaron ideas valiosas que se encuentran incorporadas en la nueva Ley del ISSSTE.
89. - Se creó una agenda que permitió coincidir no sólo en el diagnóstico, sino llegar a acuerdos sobre la reforma integral que requería el ISSSTE, para construir una nueva institución, capaz de satisfacer las demandas de sus derechohabientes, de brindar servicios eficientes de salud, de financiamiento de vivienda y de prestaciones de carácter económico, social y cultural y de garantizar a los servidores del Estado mexicano que al retirarse tendrán un ingreso seguro, digno y propio.
90. - Al integrar el proyecto de la nueva Ley del ISSSTE, las organizaciones de trabajadores partieron de la coincidencia de que las propuestas gubernamentales inicialmente planteadas de manera formal e informal, para resolver la situación crítica del ISSSTE no eran de ninguna manera aceptables. Exigieron entonces que la mesa de diálogo dejara de lado esquemas rígidos, ideologizados, que soslayaban o demeritaban la visión social con que se debía enfocar esencialmente el problema, privilegiando soluciones sólo al problema financiero.
91. - Uno de los elementos acordados para hacer la iniciativa de la nueva Ley del ISSSTE fue el de la transparencia, que obligó a presentarla expresando que se trataba de un ejercicio conjunto de construcción de acuerdos entre la FSTSE, el SNTE y otras importantes representaciones sindicales, con el Gobierno federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el ISSSTE.
92. - Por exigencia de la FSTSE, el SNTE y otras organizaciones de trabajadores, se incorporaron expresamente en la nueva Ley del ISSSTE los siguientes puntos:
93. 1) El ISSSTE no se privatizará; por el contrario, se refrenda el compromiso solidario del Estado mexicano con la seguridad social de sus trabajadores.
94. 2) Los recursos para el retiro de los trabajadores serán administrados por un organismo público denominado PENSIONISSSTE, y no por una administradora privada.
95. 3) Los pensionados y jubilados no pagarán cuota alguna por los servicios que reciben, y el Gobierno federal, por disposición de Ley, asumirá el costo íntegro de la nómina de pensiones en curso de pago.
96. 4) Será optativo para la generación actual de trabajadores recibir un bono de reconocimiento de antigüedad para migrar a cuentas individuales, sin que de manera alguna pueda hacerse obligatorio.
97. 5) Se duplica el monto de la pensión garantizada.
98. 6) Los cambios paramétricos necesarios para fortalecer la solidaridad entre la actual y las futuras generaciones de trabajadores se ubican en un límite muy inferior al promedio internacional y se aplicarán de manera gradual, reduciendo al mínimo su impacto.
99. 7) El Estado incrementará sus aportaciones obligatorias a la seguridad social de 19,75 por ciento del salario de cotización a 25,145 por ciento.
100. 8) El Estado aportará una cuota social específica para mejorar los servicios de salud, equivalente a 3,5 por ciento del salario de cotización de cada uno de los trabajadores, lo que representa anualmente recursos adicionales por más de 6 mil millones de pesos sólo para este concepto.
101. 9) El Estado aportará una cuota social específica para el fondo de pensiones equivalente al 5,5 por ciento de un salario mínimo.
102. 10) La nueva generación de trabajadores tendrá una cuenta individual a la cual se abonarán sus cuotas y las aportaciones del Estado. Por solicitud de los sindicatos esta cuenta individual se incrementará y potenciará con un esquema de ahorro solidario, en el que, por cada peso que aporte el trabajador, el Estado aportará 3,25 pesos.
103. - Además de los acuerdos alcanzados en la negociación entre el Gobierno federal y las organizaciones de trabajadores más importantes en beneficio del Instituto y de su derechohabiencia, se logró el histórico acuerdo establecido de incorporar a la seguridad social, por primera vez, a los miles de trabajadores que laboran con jornada normal en las distintas dependencias y entidades del Estado dentro del régimen de honorarios, por contrato, y lista de raya, los eventuales, con lo que se dará a éstos y a sus familias acceso al régimen de seguros, prestaciones y servicios del ISSSTE.
104. - Los sindicatos ven en la reforma integral del ISSSTE la oportunidad de construir a una nueva institución con auténtica capacidad de cumplir con sus altos fines y exigieron una reforma que garantizara la viabilidad futura del instituto, pero que sobre todo asegurara que puede responder al reclamo de mejores servicios. Con estas premisas, demandaron y lograron un amplio acuerdo con el Gobierno federal, sujeto a la aprobación de los legisladores, para aportar de inmediato recursos extraordinarios destinados a abatir deficiencias y responder con prontitud, eficiencia, oportunidad y calidad a la necesidad insatisfecha de servicios a la derechohabiencia.
105. - La nueva Ley del ISSSTE responde tanto al interés del Estado mexicano como al de los propios trabajadores, que decidieron reformar integralmente al instituto para construir una nueva institución de seguridad social. Con esta ley se equilibra y armoniza los legítimos intereses de millones de trabajadores y de sus familias con los del conjunto de la sociedad, que ha venido destinando cada año cantidades crecientes de recursos que pueden y deben canalizarse a la atención de otras necesidades apremiantes de nuestro desarrollo.
106. 1022. Por su parte, en la primera consideración del dictamen de las comisiones unidas de hacienda y crédito público, y de seguridad social de la Cámara de Diputados, al proyecto de ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se señala que resulta importante reconocer que en la elaboración de la reforma, se tomaron en cuenta las opiniones vertidas por diversos sectores interesados en distintos foros y reuniones de trabajo realizadas desde el año 2003, con la activa participación de sindicatos, líderes sociales, gobernadores, autoridades locales y federales, y diputados y senadores de la República. Aunado a lo anterior, el Congreso de la Unión — Cámara de Senadores y Cámara de Diputados — está integrado por representantes electos popularmente.
107. 1023. En cuanto a los argumentos de las organizaciones y secciones sindicales sobre la existencia de supuestas violaciones a los derechos sindicales en México, consistentes en la omisión y exclusión de prestaciones laborales de naturaleza colectiva, al adoptarse la nueva Ley del ISSST, el Gobierno de México afirma que la nueva Ley del ISSSTE no contiene ninguna disposición que afecte o modifique los contratos colectivos de trabajo, los cuales establecen derechos y obligaciones bilaterales entre las partes en el contrato. La nueva Ley del ISSSTE es una norma que regula los servicios de seguridad social de los trabajadores del Estado que presta el ISSSTE, no tiene por objeto establecer límites o modificaciones a los pactos contenidos en los contratos colectivos de trabajo.
108. 1024. En todo caso, la nueva Ley del ISSSTE serviría de fundamento legal para que a través de la negociación colectiva se pacten condiciones de trabajo que otorguen mayores beneficios a las partes.
109. 1025. El Gobierno recuerda que las organizaciones y secciones sindicales señalan que el derecho de jubilación sólo les será otorgado a los trabajadores estando activos a la fecha de entrada en vigor de la ley, que decidan someterse al régimen del artículo décimo transitorio. Lo que implica que, tanto a los trabajadores activos a la fecha de entrada en vigor de la ley que opten por el régimen del artículo décimo transitorio, como a los trabajadores que ingresen con posterioridad a la entrada en vigor de la ley, se les niega el derecho constitucional a una jubilación. A este respecto, el Gobierno declara que refuta dicho argumento, ya que el artículo 3 de la nueva Ley del ISSSTE, así como su artículo décimo transitorio, prevén el seguro de retiro y la jubilación de manera indistinta, por lo que, en términos de lo antes señalado la Ley del ISSSTE, particularmente sus artículos 3 y décimo transitorio, se refieren a la misma figura jurídica, concluyéndose que no son violatoríos de la garantía establecida en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
110. 1026. En la Enciclopedia Jurídica Mexicana, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, define a la jubilación como:
111. JUBILACION. – Retiro otorgado a un trabajador o a un empleado del servicio público o de la administración pública, por haber cumplido un determinado número de años de servicios, con pago mensual de una remuneración calculada conforme a la cuantía proporcionada del salario o sueldo percibido.
112. ...
113. La jubilación, en concreto, es la cesación de toda relación laboral que termina al mismo tiempo cualquier contrato de trabajo vigente, y que permite al trabajador acogerse a un régimen de retiro a través del cual obtiene una remuneración mensual vitalicia cuando ha alcanzado una edad límite o ha prestado determinado número de años de trabajo a un patrón, sea persona, empresa o negociación, o el propio Estado.
114. 1027. De la anterior definición, se concluye que jubilación es el retiro otorgado a un trabajador, siendo así, el artículo 3 de la nueva Ley del ISSSTE, al establecer con carácter de obligatorio para este instituto el seguro de retiro, no contraviene lo dispuesto por el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a) constitucional, por el simple hecho de no señalar el vocablo jubilación, en virtud de que como se ha manifestado corresponde al mismo concepto.
115. 1028. El artículo 3 de la nueva Ley del ISSSTE, al establecer el seguro de retiro, otorga el derecho a la jubilación, que es el retiro que se le otorga a un trabajador, a través del cual obtiene una remuneración mensual vitalicia cuando ha alcanzado una edad límite o ha prestado determinado número de años de trabajo a un patrón.
116. 1029. El artículo décimo transitorio de la nueva Ley del ISSSTE, establece:
117. DECIMO. – A los trabajadores que no opten por la acreditación de Bonos de pensión del ISSSTE, se les aplicarán las siguientes modalidades:
118. I. A partir de la entrada en vigor de esta ley hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve:
119. a) Los trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a pensión por jubilación equivalente al cien por ciento del promedio del sueldo básico de su último año de servicio y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja; [...]
120. Por lo que, las organizaciones y secciones sindicales incurren en un error al considerar que el seguro de pensión por jubilación no fue incluido en la nueva Ley del ISSSTE, ya que de la Exposición de motivos del «decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado» publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de marzo de 2007, se desprende que se propuso agrupar los 21 seguros que contemplaba la ley anterior, sin eliminarlos, en cuatro seguros análogos a los del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con el propósito de facilitar la portabilidad de los derechos de seguridad social entre los dos institutos. Dichos seguros genéricos son: 1) retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; 2) invalidez y vida; 3) riesgos del trabajo, y 4) salud.
121. 1030. Por su parte, en la quinta consideración del dictamen de las comisiones de hacienda y crédito público, y de seguridad social de la Cámara de Diputados, al proyecto de ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se señaló:
122. ... resulta acertada la propuesta relativa a los cambios corporativos y de régimen financiero, mediante los cuales se agrupan los servicios, seguros y prestaciones que ofrece el instituto, en cuatro seguros análogos a los que tiene el IMSS: I) retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; II) invalidez y vida; III) riesgos del trabajo; IV) salud; además de los servicios sociales y culturales y el Fondo de la Vivienda.
123. Con esta medida se logrará evitar la confusión para los trabajadores que migren de un apartado a otro, facilitando la transferencia de derechos entre los dos institutos. Además, la reforma al IMSS de 1997 ha probado ser una herramienta eficaz para atender las necesidades actuales de la población derechohabiente, asegurando la viabilidad financiera de ese instituto y preservando los derechos de los trabajadores.
124. 1031. El seguro de jubilación, si bien no conserva dicha denominación en la nueva Ley del ISSSTE, no ha sido derogado ni ha desaparecido, sino que simplemente fue agrupado dentro del concepto genérico de «Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez» con el propósito claro y específico de facilitar la migración de prestaciones entre el IMSS e ISSSTE cuando los gobernados presten servicios personales subordinados, ya sea para el Estado, o para la iniciativa privada.
125. 1032. En cuanto a la afirmación de las organizaciones y secciones sindicales de que la nueva Ley del ISSSTE no contempla el arrendamiento o venta de habitaciones económicas, la ley abrogada efectivamente contemplaba el arrendamiento con opción de venta de habitaciones conforme a los programas previamente aprobados por la junta directiva (artículo 127). Asimismo, si bien el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que «se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta», textualmente a la letra dice también que «...conforme a los programas previamente aprobados». Así pues, el hecho de que la Ley del ISSSTE no establezca expresamente la posibilidad de arrendar, no implica violación de garantía alguna, ya que en términos de lo preceptuado en nuestra Carta Magna, la junta directiva del ISSSTE, en cualquier momento, pueden establecer un programa de arrendamiento. Además, cabe señalar que resulta más benéfico para el trabajador un programa que le permita adquirir su casa-habitación, que uno que sólo le permita arrendar una. Se entiende que el arrendamiento de habitaciones no es materia propiamente de regulación de la ley de la materia, ya que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f) Constitucional, éstas se proporcionarán conforme a los programas previamente aprobados.
126. 1033. En los casos en que el constituyente ha pretendido que sea en la ley en la que se acote y prevea un derecho u obligación, así lo ha establecido expresamente. Resulta ilustrativo al respecto lo que señalan las fracciones IX, XI, en sus fracciones b), d) y f) segundo párrafo, y XIV, del propio artículo 123, apartado B de la Constitución.
127. 1034. Además, la nueva Ley del ISSSTE cumple con el precepto constitucional al establecer en su artículo 4 lo siguiente:
128. Artículo 4. – Se establecen con carácter obligatorio las siguientes prestaciones y servicios:
129. I. Préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos.
130. II. Préstamos personales:
131. a) ordinarios;
132. b) especiales;
133. c) para adquisición de bienes de consumo duradero, y
134. d) extraordinarios para damnificados por desastres naturales.
135. III. Servicios sociales, consistentes en:
136. a) programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar;
137. b) servicios turísticos;
138. c) servicios funerarios, y
139. d) servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil.
140. IV. Servicios culturales, consistentes en:
141. a) programas culturales;
142. b) programas educativos y de capacitación;
143. c) atención a jubilados, pensionados y discapacitados, y
144. d) programas de fomento deportivo.
145. 1035. De la trascripción anterior, se desprende claramente que la nueva Ley del ISSSTE sí prevé el otorgamiento de la vivienda para los trabajadores, y no sólo eso, sino también prevé que se les otorgarán préstamos a efecto de que también puedan adquirir terrenos, construir o efectuar reparaciones, efectuar ampliaciones, remodelar sus viviendas y pagar los pasivos que tengan a su cargo por los conceptos antes mencionados. Las prestaciones antes mencionadas son manejadas por el Fondo de la Vivienda del Instituto (FOVISSSTE), el cual encuentra su sustento jurídico en el artículo 5 de la nueva Ley del ISSSTE.
146. 1036. En cuanto a la afirmación de las organizaciones y secciones sindicales de que el artículo 17 de la nueva Ley del ISSSTE establece una base distinta para el cálculo de pensiones (el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado) que representa una disminución significativa en perjuicio del trabajador respecto de la contemplada en el artículo 15 de la ley anterior (el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensación), el Gobierno declara que refuta el argumento, puesto que el concepto de violación manifestado resulta infundado, ya que los conceptos de sobresueldo y compensación habían sido substituidos con anterioridad por el concepto de tabuladores regionales, los cuales establecen, de manera general, el sueldo que le correspondía a cada trabajador con base al distinto costo medio de la vida en las diversas zonas económicas del país, por lo que para calcular la cuota diaria de pensión era necesario considerar únicamente el monto que le correspondía de acuerdo al tabulador regional, el cual establece el sueldo del tabulador.
147. 1037. En el decreto de fecha 29 de diciembre de 1984, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1984, se estableció que las percepciones que recibían los trabajadores por concepto de sobresueldo o compensación a que se referían los artículos 35 y 36 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se integraron en un solo sueldo, es decir, se establecieron tabuladores regionales que establecen de manera general el sueldo que le corresponda a cada trabajador con base al distinto costo medio de la vida en las diversas zonas económicas del país, por lo que para calcular la cuota diaria de pensión es necesario considerar únicamente el monto que le corresponde de acuerdo al tabulador regional.
148. 1038. El concepto de sobresueldo se sustituyó desde 1984, por el de tabuladores regionales. El artículo 36 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en donde se establecieron compensaciones adicionales por servicios especiales, de acuerdo con las responsabilidades o trabajos extraordinarios inherentes al cargo por servicios especiales que desempeñen está derogado, como se desprende del artículo 2 del decreto por el que se reformó la Ley Federal de los Trabajadores al Servicios del Estado de fecha 29 de diciembre de 1984, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1984. De lo anterior se desprende que, al derogar el artículo 36 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se eliminaron las compensaciones adicionales por servicios especiales, a que hace referencia el párrafo cuarto del artículo 15 de la Ley del ISSSTE abrogada.
149. 1039. El decreto mediante el cual se derogó el artículo 36 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, dispone en su artículo tercero transitorio que: «cuando en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y otros ordenamientos legales se dé una connotación distinta del sueldo o salario que se cubre a los servidores públicos, éste deberá entenderse integrado en los términos del artículo 32 de esta ley».
150. 1040. El artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado señala:
151. El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas.
152. Los niveles de sueldo del tabulador que consignen sueldos equivalentes al salario mínimo deberán incrementarse en el mismo porcentaje en que aumente éste. [...]
153. 1041. Asimismo, el artículo 33 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establece que:
154. El sueldo o salario será el uniforme para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno federal y se fijará en los tabuladores regionales, quedando comprendidos en los presupuestos de egresos respectivos.
155. 1042. Por lo anterior, prosigue el Gobierno, en la definición de «sueldo básico» que contiene la nueva Ley del ISSSTE se pretende retornar en sentido amplio la misma definición de salario o sueldo que prevé el artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; consecuentemente, ambas tienen los mismos efectos jurídicos. No obstante, en caso de que existiera alguna interpretación distinta a la aquí expuesta, sólo se debe aplicar el contenido del citado artículo 32, de conformidad con lo previsto en el artículo tercero transitorio de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
156. 1043. En cuanto a la afirmación de las organizaciones y secciones sindicales de que el artículo 6, fracción XIX de la nueva Ley del ISSSTE indica que el Estado sólo garantizará las pensiones por cesantía en edad avanzada o vejez hasta un monto de 3.034,20 pesos; mientras que en la ley anterior el Estado era responsable del monto real que correspondiera a los trabajadores, el Gobierno declara que refuta el argumento: pensión garantizada que es aquella que el Estado mexicano asegura a quienes reúnan determinados requisitos y su monto mensual con la nueva Ley del ISSSTE será el equivalente a dos salarios mínimos generales para el distrito federal (3.034,20 pesos), el cual se actualizará anualmente, de conformidad con el Indice Nacional de Precios al Consumidor.
157. 1044. Se hace notar que el hecho de que el Estado mexicano, ante el riesgo o la contingencia de que un asegurado no acumule suficientes recursos para contratar una renta vitalicia, asuma en términos de la Ley del Seguro Social la obligación de aportar la suma complementaria suficiente para adquirir la pensión garantizada, constituye la mejor demostración de la indudable naturaleza de seguro del ramo de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
158. 1045. El instituto conserva el apoyo de solidaridad con los trabajadores que menos tienen, es decir el Gobierno federal protege a los trabajadores de menores ingresos, asegurando una pensión mínima garantizada. La nueva Ley del ISSSTE eleva el monto de la pensión mínima garantizada de uno a dos salarios mínimos, equivalentes a un salario mínimo burocrático. Esta modificación se ajusta mejor a la realidad salarial de los trabajadores del sector público que en el rango de menores ingresos tienen un salario mínimo más elevado.
159. 1046. En cuanto a la afirmación de las organizaciones y secciones sindicales de que la nueva Ley del ISSSTE no contempla en ninguno de sus artículos el derecho a la «indemnización global» que sí estaba contemplado en los artículos 3, fracción X, 87 y 88 de la ley anterior, el Gobierno declara que refuta el argumento, pues la indemnización global no es un derecho adquirido de los trabajadores en activo contemplado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que precisamente la hipótesis normativa se actualiza cuando los trabajadores se separaran definitivamente del servicio, por lo que se trataba de una expectativa de derecho. El hecho de que en la nueva Ley del ISSSTE no se contemple el beneficio de indemnización global, no causa agravio alguno a las organizaciones y secciones sindicales, toda vez que:
160. - La ley anterior establecía que un trabajador que se quisiera pensionar debía reunir los años mínimos de edad y tiempo de servicio, la nueva Ley del ISSSTE si bien establece que un trabajador se pensione a los 60 ó 65 años de edad, también le da la opción de retirarse antes de esas edades, si los recursos de su cuenta individual son suficientes para contratar una renta vitalicia mayor al 30 por ciento de la pensión garantizada.
161. - Con la nueva Ley del ISSSTE los trabajadores que dejen de cotizar al ISSSTE no pierden los recursos de su cuenta individual, esto es sus aportaciones, las de su dependencia, la cuota social del Estado y el ahorro solidario que siguen invirtiéndose y generando intereses aunque el trabajador sea independiente, además de que a los 65 años tendrá derecho a retirar el saldo acumulado.
162. 1047. Con la portabilidad de derechos, el trabajador puede migrar del empleo público al privado y acumular en una misma cuenta (cuenta individual), sus recursos y su antigüedad, de tal suerte, la indemnización global carece de sentido en el nuevo esquema. Antes se entendía la necesidad de la indemnización global porque no había portabilidad de derechos.
163. 1048. Las organizaciones y secciones sindicales dicen que la nueva Ley del ISSSTE basa la asignación de recursos para el otorgamiento de prestaciones en criterios mercantilistas y de equilibrios macroeconómicos, reduciendo el nivel de protección de los derechos humanos que pueda tener el instituto en el futuro. No obstante, es infundado el argumento de las organizaciones y secciones sindicales, toda vez que sus manifestaciones, únicamente son consideraciones subjetivas y carentes de sustento jurídico. En ningún precepto de la nueva Ley del ISSSTE se condiciona la prestación de los servicios que ampara el seguro de salud a las reservas financieras y estudios actuariales que lleve a cabo el ISSSTE; y en cambio, a fin de garantizar su prestación, en el artículo 42 se establece la forma en que se financiará el mismo, estableciendo las cuotas a cargo de los trabajadores; las aportaciones a cargo de las dependencias y entidades, y la cuota social diaria por cada trabajador que está obligado a cubrir el Gobierno federal mensualmente.
164. 1049. La exposición de motivos del «decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado» publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de marzo de 2007, establece con toda claridad que la finalidad del régimen de reservas es evitar «que otros seguros absorban recursos del área médica o viceversa». Asimismo aclara que «este cambio transparenta a nivel global los costos y las necesidades de servicios y no permite subsidios cruzados entre seguros, que históricamente ha conducido al debilitamiento de los recursos indispensables para mantener y fortalecer la operación de los servicios de salud».
165. 1050. El propio texto de la referida exposición de motivos establece que la separación funcional entre las áreas prestadoras de servicios de salud y financiera, obedece a la intención de ofrecer a los derechohabientes mejores resultados, al menor costo. Por ello en la nueva Ley del ISSSTE se planteó dicha separación funcional, a fin de «asegurar la existencia de un área dedicada exclusivamente a ofrecer buenos resultados desde la perspectiva de la medicina y de la salud y otras especialmente encargadas de la evaluación financiera de esas acciones y de la asignación suficiente y equitativa de los recursos entre los diversos prestadores».
166. 1051. En efecto, en la exposición de motivos de la nueva Ley del ISSSTE se señala que:
167. Para facilitar la portabilidad de los derechos de seguridad social, la iniciativa agrupa; sin eliminar ninguno, los 21 seguros, servicios y prestaciones que tiene la ley vigente del ISSSTE en cuatro seguros análogos a los que tiene el IMSS y en un rubro de servicios sociales y culturales. Los cuatro seguros son de: i) Retiro, cesantie en edad avanzada y vejez; ii) invalidez y vida; iii) riesgos del trabajo; iv) salud [...]
168. Asimismo, la exposición de motivos de la nueva Ley del ISSSTE, dice que:
169. ... se incluye un estricto régimen de manejo de reservas que prohíbe el uso de recursos de algún seguro para otro propósito, aun cuando forme parte de los objetivos del instituto ...
170. El sistema de reservas propuesto implica que cada seguro y servicio acumula los recursos que le corresponden para hacer frente a sus obligaciones presentes y futuras, sin permitir que se transfieran recursos de un rubro hacia otro distinto ...
171. 1052. Las organizaciones y secciones sindicales mencionan que la nueva Ley del ISSSTE introduce un criterio adicional, respecto de la Ley anterior, para poder ejercer el derecho a la jubilación por parte de los trabajadores que decidieran someterse al régimen del artículo décimo transitorio que establece que para poder ejercer el derecho de jubilación, además de cumplir con el criterio de años de servicio, el trabajador también debe tener cierta edad mínima de jubilación. A este respecto el Gobierno señala que no es posible sostener que modificar la edad, tiempo de servicios y monto de las cotizaciones sea inconstitucional como se argumenta, por el supuesto hecho de que los nuevos preceptos no son tan benéficos para el trabajador como lo eran los de la Ley del ISSSTE abrogada. Para acreditar la aplicación retroactiva de la ley en perjuicio, es necesario suponer que se contaba con derechos adquiridos que están siendo menoscabados o limitados por la aplicación de una nueva norma.
172. 1053. Cabe señalar, que lo anterior no resulta violatorio de derechos adquiridos por los trabajadores en activo, ya que al momento de entrar en vigor la nueva Ley del ISSSTE, todavía no estaba dentro de su patrimonio el derecho a la jubilación, por no haber cumplido con todos los requisitos que se establecían para ello, y lo que simplemente tenían era una expectativa de derecho.
173. 1054. Efectivamente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en jurisprudencia que la circunstancia de que una nueva ley dé lugar a que quienes incurran en sus supuestos obtengan menos beneficios que quienes lo hicieron bajo la vigencia de una ley anterior, no implica que se violen en modo alguno las garantías de irretroactividad de las leyes, de igualdad y de seguridad jurídica. La corte funda este razonamiento en las teorías de los derechos adquiridos y de los componentes de las normas. Por lo anterior, no se introduce un criterio adicional respecto de la ley anterior para poder ejercer el derecho a la jubilación.
174. 1055. El Gobierno señala como conclusiones que:
175. 1. Los hechos que señalan las organizaciones y secciones sindicales en sus comunicaciones no son constitutivos de incumplimiento por parte del Gobierno de México de los principios de libertad sindical y negociación colectiva consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, respectivamente. Por lo tanto, el caso núm. 2577 no debe ser admitido a revisión por el Comité de Libertad Sindical.
176. 2. En el proceso de adopción de la nueva Ley del ISSSTE se tomaron en consideración cada uno de los argumentos presentados por los trabajadores a través de sus representantes.
177. Ello consta en la exposición de motivos del «decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado» publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de marzo de 2007, en la que se plasma que se le consultó a la FTSE y al SNTE, que son las dos organizaciones sindicales que agrupan el mayor número de trabajadores al servicio del Estado.
178. Las organizaciones y secciones sindicales que presentaron la presente queja no representan una parte significativa de los trabajadores tutelados por la nueva Ley del ISSSTE, ejemplo de ello es que la presente queja sólo fue presentada por el Comité D-II-CT-04 de la sección núm. 10 del SNTE y el Comité Ejecutivo y 11 delegaciones de la sección núm. XI, mientras que el SNTE fue consultado en el proceso de adopción de la nueva Ley del ISSSTE.
179. 3. La nueva Ley del ISSSTE no contiene disposición alguna que ordene la omisión o exclusión de prestaciones laborales de naturaleza colectiva, ni afecta las prestaciones establecidas en contratos colectivos de trabajo. Es una norma que regula los servicios de seguridad social de los trabajadores del Estado que presta el ISSSTE, no tiene por objeto establecer límites o modificaciones a los pactos contenidos en los contratos colectivos de trabajo.
180. 4. La nueva Ley del ISSSTE responde a las necesidades actuales de toda la población asegurada y de los pensionados, aunado a que la reforma no sólo mejora el monto de las pensiones sino también la atención médica y hospitalaria, así como de servicios que corresponde brindar al ISSSTE en beneficio de la población derechohabiente.
181. 5. El sistema jurídico mexicano prevé medios de impugnación que pueden hacer valer los particulares individualmente o las organizaciones de trabajadores que se sientan afectados por la entrada en vigor de la nueva Ley del ISSSTE.
182. Al respecto, cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas tesis jurisprudenciales (jurisprudencia firme y vigente) que la circunstancia de que una nueva ley dé lugar a que quienes incurran en sus supuestos obtengan menos beneficios que quienes lo hicieron bajo la vigencia de una ley anterior, no implica que se violen en modo alguno las garantías de irretroactividad de las leyes, de igualdad y de seguridad jurídica. La corte funda este razonamiento en las teorías de los derechos adquiridos y de los componentes de las normas.

C. Conclusiones del Comité

1. 1056. El Comité observa que en el presente caso los sindicatos querellantes alegan la adopción de una reforma legislativa a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, impuesta unilateralmente que modifica prestaciones laborales que debían haber sido objeto de negociación; según los sindicatos querellantes la reforma legislativa es inconstitucional y regresiva comparada con la legislación anterior en materia de jubilación, arrendamiento o ventas de habitaciones económicas, base para el cálculo de pensiones, pensión asegurada por el Estado, cancelación al derecho a la «indemnización global», otorgamiento de prestaciones basado no en el cumplimiento de derechos sino en «resultados» y nuevo criterio adicional para ejercer el derecho a la jubilación; según los sindicatos querellantes no hubo negociación ni consulta con las organizaciones sindicales ni antes ni durante el proceso legislativo, que además habría adolecido de irregularidades.
2. 1057. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno objetando la admisibilidad de la queja por no implicar ésta incumplimientos de los principios de los Convenios núms. 87 y 98 por parte del Gobierno y por no aplicarse el Convenio núm. 98 (no ratificado por México) a los funcionarios que trabajan en la administración del Estado. En cuanto al fondo de la queja, el Gobierno destaca que hubo negociaciones previas con las organizaciones sindicales del sector público incluidas la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación — ambas mayoritarias — (sólo uno de los comités del SNTE es querellante en el presente caso) que consiguieron como resultado de acuerdos incorporar 10 puntos en el proyecto de ley y que el Gobierno detalla; asimismo, según el Gobierno desde 2003 en la Cámara de Diputados se tomaron en cuenta las opiniones de — entre otros actores — los sindicatos y líderes sociales. Por otra parte, el Gobierno argumenta que no es cierta la omisión o exclusión de prestaciones laborales de naturaleza colectiva ni tampoco la alegada regresión en los puntos señalados por los querellantes y subraya que la ley no afecta ni modifica los contratos colectivos de trabajo ni constituye obstáculo para la concesión de mayores beneficios por acuerdo de las partes, y que además la reforma mejora el monto de las pensiones, la atención médica y hospitalaria, así como los servicios que corresponde brindar al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales. En cualquier caso, el Comité constata que a diferencia de otros casos el presente caso no implica la modificación o anulación de cláusulas de convenios colectivos vigentes ni restricciones al derecho de negociación colectiva en materia de mejoras en las pensiones y otras prestaciones.
3. 1058. El Comité señala a la atención del Gobierno que las quejas ante el Comité pueden ser presentadas con independencia de que el país de que se trate haya o no ratificado los convenios sobre libertad sindical, así como que el mandato del Comité consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, párrafos 5 y 6]. El Comité recuerda asimismo que las quejas pueden interponerse no sólo en relación con actos del Gobierno sino también en relación con actos de cualquier autoridad pública o particular que cercene el ejercicio de los derechos sindicales por lo que en este caso en el que se ha alegado la falta de consultas en relación con la reforma legislativa en materia de seguridad social la queja debe ser declarada admisible.
4. 1059. En lo que respecta a la alegada falta de negociación o consulta, el Comité desea destacar que los proyectos de ley no precisan ser consultados o negociados con cada una de las organizaciones sindicales sino que basta que lo sean con las más representativas a nivel nacional o sectorial, consultas y negociaciones que parecen haberse producido en el presente caso y que según el Gobierno dieron lugar a acuerdos en numerosos puntos. El Comité recuerda que estas consultas deben producirse antes del procedimiento legislativo pero no precisan producirse necesariamente durante la tramitación parlamentaria.
5. 1060. En lo que respecta al alegado carácter regresivo e inconstitucional de la reforma legislativa en cuestión y a las alegadas irregularidades en el proceso legislativo, el Comité al tiempo que observa que el Gobierno niega radicalmente estos alegatos debe subrayar que estas cuestiones van más allá de su mandato y que en cualquier caso el Gobierno señala que existen vías judiciales para aquellos que se vean afectados por la entrada en vigor de la nueva legislación.