Interim Report - REPORT_NO354, June 2009

1. 928. Le comité a examiné ce cas quant au fond à sa réunion de juin 2008 et a présenté un rapport intérimaire approuvé par le Conseil d’administration à sa 302e session. [Voir 350e rapport, paragr. 1108-1166.]
2. 929. Le gouvernement a formulé ses observations dans une communication en date du 16 mars 2009.
3. 930. La République islamique d’Iran n’a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 931. Dans son examen antérieur du cas, le comité a formulé les recommandations suivantes [voir 350e rapport, paragr. 1166]:
   • a) Considérant que la présence et le comportement du gouvernement pendant les élections de l’ICEA du 1er novembre 2007 équivalent à une ingérence dans le droit des organisations d’employeurs à élire leurs représentants en toute liberté contraire aux principes de la liberté syndicale, le comité demande instamment au gouvernement de s’abstenir d’une telle ingérence à l’avenir.
   • b) Le comité considère que le favoritisme dont le gouvernement a fait preuve constitue une violation de la liberté syndicale de l’ICEA et demande au gouvernement de dédommager pour les actes de discrimination passés, de faire cesser de tels actes qui se poursuivent et de s’abstenir d’actes d’ingérence à l’avenir.
   • c) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour amender la législation existante, y compris les règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats, afin d’assurer que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent exercer pleinement leurs droits à élire librement leurs représentants et sans ingérence des autorités publiques.
   • d) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures d’urgence afin d’amender le Code du travail pour garantir les droits à la liberté syndicale de tous les travailleurs et employeurs, et en particulier le droit des travailleurs et des employeurs à créer plus d’une organisation, que ce soit au niveau de l’entreprise, sectoriel ou national dans le respect de la liberté syndicale et de manière à ne pas porter atteinte aux droits dont bénéficiait l’ICEA. Il demande au gouvernement de transmettre une copie des amendements proposés dès qu’ils seront finalisés et espère fermement que la législation sera mise en conformité avec le principe susmentionné dans un futur proche.
   • e) Notant que l’ICEA a fait appel de la décision du 2 mars 2008 devant la Cour de justice administrative – branche d’appel –, le comité espère que l’appel sera examiné dans un très proche avenir par la branche d’appel suprême de la Cour de justice administrative, comme le demande l’ICEA, et que cette instance tiendra dûment compte des conclusions du comité rappelées ci-dessus. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout développement à cet égard et de transmettre copie de la décision finale dès qu’elle sera rendue.
   • f) Dans l’attente de la décision de la branche d’appel suprême de la Cour de justice administrative, le comité demande instamment au gouvernement de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour enregistrer de nouveau l’ICEA, telle qu’elle était constituée après son assemblée générale du 5 mars 2007, et de veiller à ce qu’elle puisse exercer ses activités sans entraves. Dans l’attente d’un tel enregistrement, le comité prie instamment le gouvernement d’adopter une position de neutralité et de non-ingérence dans l’exercice de la liberté syndicale par les employeurs en ce qui concerne l’affiliation à l’ICEA, et de n’accorder aucune préférence ou aucun favoritisme à d’autres organisations. Il demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
   • g) Le comité exprime sa profonde préoccupation face à l’extrême gravité de la situation qui prévaut dans le pays et attire spécialement l’attention du Conseil d’administration sur la gravité de la situation liée à l’atmosphère dans laquelle s’exerce la liberté syndicale dans la République islamique d’Iran. Il demande au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs en ce qui concerne les questions soulevées dans le présent cas, ainsi que celles soulevées dans les autres cas concernant la République islamique d’Iran, en instance devant le comité.

B. Réponse du gouvernement

1. 932. Dans sa communication du 16 mars 2009, le gouvernement note que l’article 131 du droit du travail et l’article 19 des règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats confèrent aux autorités publiques, entre autres prérogatives, un droit de regard sur les élections des organisations, et que, tant que ces dispositions ne sont pas amendées par le Parlement, il est tenu de les appliquer de manière systématique, comme d’ailleurs l’ensemble de la législation. Quoi qu’il en soit, la législation en vigueur ne prescrit nullement l’ingérence des pouvoirs publics dans les affaires intérieures des organisations mais leur donne seulement les moyens de garantir que les élections se déroulent de manière impartiale et objective. Par ailleurs, le Tribunal administratif, par sa décision de novembre 2008, a disculpé le gouvernement de l’accusation d’ingérence dans les élections de l’ICEA.
2. 933. En ce qui concerne l’allégation de favoritisme, le gouvernement maintient qu’il ne voit pas quel intérêt ou avantage il aurait à prendre parti pour un groupe d’employeurs plutôt que pour un autre. Tous les employeurs iraniens, quelle que soit l’orientation de leur confédération, sont respectés et reconnus de manière équitable et sans la moindre discrimination. Le gouvernement en fournit pour preuve le fait que le ministère du Travail et des Affaires sociales, malgré un emploi du temps extrêmement chargé, a reçu le Secrétaire général de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et publié une déclaration recommandant l’organisation de l’élection d’une confédération d’employeurs indépendante, élection à laquelle des représentants de l’OIE et de l’OIT pourraient assister, ce qui leur permettrait de constater par eux-mêmes que la liberté syndicale est effectivement respectée dans la République islamique d’Iran.
3. 934. S’agissant de la recommandation du comité concernant les amendements législatifs destinés à garantir le pluralisme syndical, le gouvernement indique d’une manière générale que la révision du droit du travail de la République islamique d’Iran est l’un des plus vastes chantiers auxquels se soit attelé le gouvernement depuis une vingtaine d’années. La difficulté de la tâche tient à la complexité de la procédure à engager, aux niveaux social, politique et parlementaire. L’assistance technique du BIT est nécessaire pour assurer la conformité des amendements proposés aux dispositions des conventions nos 87 et 98. Les experts de l’OIT sont également invités à promouvoir les principes de la négociation collective en République islamique d’Iran et à proposer aux organisations d’employeurs et de travailleurs une formation dans ce domaine. Dans certains cas, les amendements envisagés du droit du travail sur certains points litigieux ont été élaborés avec le concours des experts de l’OIT ou soumis à leur attention en vue d’éventuelles observations ou corrections. Le gouvernement ajoute qu’un projet d’amendement au droit du travail est actuellement soumis à l’examen de la commission gouvernementale compétente, avant l’approbation définitive.
4. 935. Le gouvernement note que le paragraphe 41 de l’article 101 du quatrième Plan national de développement prévoit explicitement la révision de la législation du travail, de celle sur la sécurité sociale ainsi que l’adoption de réglementations visant à intégrer les droits fondamentaux au travail, à assurer la conformité des législations avec les conventions et instruments pertinents de l’OIT, ainsi qu’à promouvoir le dialogue social dans les relations professionnelles. Pour atteindre les objectifs spécifiés à l’article 101, en particulier la promotion de la liberté syndicale et du droit de négociation collective, un projet d’amendement a été conçu et formulé de manière concertée par les partenaires sociaux en vue de remplacer les articles 7, 21, 24, 27, 41, 96, 112, 119, 191 et 192 du droit du travail en vigueur. Les demandes relatives à ces amendements ont été officiellement présentées au cabinet ministériel le 30 novembre 2006, puis les 30 mai et 27 octobre 2008 (une copie de la demande est jointe à la réponse du gouvernement). Un autre texte amendé, prenant en considération les contributions d’un expert de l’OIT invité dans la République islamique d’Iran pour examiner le projet de texte, a par la suite été communiqué au cabinet. Le secrétaire de la commission économique de ce dernier, après avoir examiné les propositions d’amendement du droit du travail, a communiqué les observations du cabinet sur ces dernières au ministère du Travail et des Affaires sociales le 5 août 2007.
5. 936. Par la suite, plusieurs réunions tripartites et réunions d’experts ont abouti à l’établissement d’une version définitive des amendements au droit du travail, le «Projet de loi sur l’établissement des contrats de travail temporaire et la création de nouveaux emplois» (document joint à la réponse du gouvernement). Selon le gouvernement, le projet de loi insiste particulièrement sur les mesures envisagées dans les domaines de l’assurance, de la sécurité sociale, des contrats de travail temporaire et de la sous-traitance, ainsi que sur les amendements au chapitre VI du droit du travail. Le gouvernement note que la plus grande attention a été portée aux observations et aux interventions de l’OIT, en particulier celles du comité, lors de la rédaction de ce projet de loi. Ce dernier, par opposition à la législation en vigueur, dispose que l’autorisation des pouvoirs publics ne sera plus requise pour la création d’un syndicat. Par ailleurs, la nécessité d’enregistrer les organisations de travailleurs et d’employeurs a pour seule finalité d’aider le gouvernement à s’acquitter de l’obligation qui lui incombe de veiller à ce que ce soit les délégués des travailleurs et des employeurs les plus représentatifs qui participent à la Conférence internationale du Travail (CIT) ou aux réunions d’autres organismes tripartites pertinents, comme les conseils syndicaux de haut niveau.
6. 937. Le gouvernement signale également que, sur la recommandation des partenaires sociaux, et en particulier des employeurs, le Parlement a approuvé le 16 mai 2007 le «Plan visant à lever les obstacles aux dépenses d’industrialisation et aux investissements industriels», plan dont la mise en œuvre a d’ores et déjà commencé. Les articles 9 et 10 de ce plan prévoient également l’amendement de certains des articles du droit du travail actuel. La commission économique du Parlement examine actuellement une autre proposition soumise par le ministère de l’Industrie le 24 janvier 2008, préconisant la révision et l’amendement de la législation du travail et de la législation de la sécurité sociale, en vue d’une optimisation des coûts de production (cette proposition est jointe à la réponse du gouvernement).
7. 938. S’agissant de l’appel formé par l’ICEA le 2 mars 2008 contre la décision de la chambre d’appel du tribunal administratif, décision selon laquelle l’ICEA a été dissoute le 4 novembre 2006 en application de l’article 42 de ses statuts, le gouvernement indique qu’il a demandé au tribunal administratif de hâter la procédure d’examen. Le responsable du bureau du tribunal administratif concerné a en outre précisé que le tribunal examinait la possibilité d’appliquer «l’article 18» à la plainte déposée par l’ICEA contre le gouvernement et que la dernière décision du tribunal resterait valide et contraignante pour l’ensemble des parties au litige jusqu’au prononcé du jugement définitif. La traduction d’une communication adressée par le directeur général du bureau présidentiel du tribunal administratif au ministère du Travail et des Affaires sociales est jointe à la réponse du gouvernement. Il est indiqué dans ce document, qui se réfère manifestement à la procédure de recours engagée par l’ICEA, que l’application de l’article 18 à la procédure en question est actuellement à l’examen et que la décision de mars 2008 conserve sa validité.
8. 939. En ce qui concerne l’enregistrement de l’ICEA, le gouvernement indique que cette dernière a introduit en juillet 2008 une plainte contre le ministère du Travail et des Affaires sociales devant la chambre d’appel 86 du Tribunal civil de Téhéran, en vue d’obtenir la dissolution de la Confédération des employeurs, organisation d’employeurs parallèle ayant le même numéro d’enregistrement que le sien. L’ICEA s’est par la suite désistée de l’action engagée, qui de ce fait a été annulée par le tribunal en novembre 2008. Le gouvernement précise en outre qu’il est tenu de se conformer à la décision du tribunal et note que, en raison du nombre considérable d’affaires en attente de jugement, la question de la légitimité des élections de l’assemblée générale de l’ICEA en novembre 2006 et mars 2007 n’a pas encore pu être examinée par le tribunal compétent. La traduction de la décision du tribunal est jointe à la réponse du gouvernement.
9. 940. En ce qui concerne la précédente recommandation du comité relative à la non-ingérence dans les affaires intérieures des organisations d’employeurs, le gouvernement indique que l’action en justice engagée par l’ICEA, en instance devant le tribunal administratif, est une preuve manifeste de sa politique de non-ingérence dans les affaires des partenaires sociaux. Le gouvernement fait en outre observer qu’il est tenu par la Constitution et par la loi d’assurer à tous un traitement équitable et qu’il n’accorde de ce fait aucun privilège, aucune priorité ni aucune préférence à une organisation d’employeurs plutôt qu’à une autre.
10. 941. En ce qui concerne la demande du comité invitant le gouvernement à accueillir une mission de contacts directs, le gouvernement estime que l’établissement d’échanges constructifs avec les équipes techniques de l’OIT – dont la collaboration est en outre précieuse pour la mise en œuvre des conventions nos 87 et 98 – est sans doute le meilleur moyen de résoudre une grande partie des difficultés rencontrées par la République islamique d’Iran dans les domaines des relations professionnelles et du travail. Le gouvernement indique que, dans le cadre d’une mission technique de l’OIT qui s’est rendue en République islamique d’Iran en février 2008, un représentant de l’OIT a pu rencontrer les associations des partenaires sociaux ainsi que des fonctionnaires de haut niveau et constater que le Parlement envisageait sérieusement de ratifier les conventions en question. Le gouvernement se dit tout prêt à accueillir une autre mission de ce type et s’engage à faire tout ce qui en son pouvoir pour en assurer le succès. Il avisera prochainement le comité de la période la plus souhaitable pour la venue d’une mission technique et veut croire que les mesures constructives adoptées par lui-même et par les partenaires sociaux, notamment les démarches entreprises pour amender le droit du travail et les réglementations correspondantes ainsi que les initiatives visant à préparer le terrain en vue de la ratification de la convention no 87, ont créé les conditions favorables à une mission constructive.

C. Conclusions du comité

1. 942. Le comité rappelle que le présent cas concerne des allégations d’ingérence du gouvernement dans les élections de l’ICEA, la dissolution ultérieure de l’ICEA par l’autorité administrative et le soutien officiel d’une nouvelle confédération d’employeurs créée parallèlement (l’ICE).
2. 943. Le comité rappelle qu’il a jugé que la présence et le comportement du gouvernement pendant les élections de l’ICEA du 1er novembre 2007 représentaient une ingérence dans le droit des organisations d’employeurs à élire leurs représentants en toute liberté, contraire aux principes de la liberté syndicale et qu’il a instamment prié le gouvernement de s’abstenir d’une telle ingérence à l’avenir. Il l’a également engagé vivement à prendre les mesures nécessaires pour amender la législation existante, y compris les règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats, afin de faire en sorte que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent exercer pleinement leur droit à élire librement leurs représentants sans ingérence des autorités publiques. A cet égard, le comité note avec regret la déclaration du gouvernement confirmant qu’il est tenu d’appliquer de manière systématique les dispositions prévoyant un droit de regard des autorités publiques sur les élections des organisations – à savoir l’article 131 du droit du travail et l’article 19 des règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats – ainsi d’ailleurs que l’ensemble de la législation, tant que le Parlement n’a pas adopté les amendements correspondants. Le gouvernement indique par ailleurs que la législation en question ne prescrit nullement l’ingérence des pouvoirs publics dans les affaires intérieures des organisations, mais leur donne seulement les moyens de s’assurer que les élections se déroulent de manière impartiale et objective. Le gouvernement précise en outre qu’il a été disculpé de l’accusation d’ingérence dans les élections de l’ICE par la décision du tribunal administratif en novembre 2008.
3. 944. Malgré ces indications, le comité doit de nouveau rappeler que les formalités juridiques nationales en question doivent être considérées à la lumière des principes de la liberté syndicale. Plusieurs prescriptions légales relatives à la tenue des élections, en particulier le rôle du gouvernement dans leur approbation, sont contraires au principe selon lequel le droit d’élire leurs responsables sans ingérence des autorités publiques doit être garanti aux organisations d’employeurs et de travailleurs. [Voir 350e rapport, paragr. 1156.] Le comité rappelle par ailleurs que l’idée de base de l’article 3 de la convention no 87 est de laisser aux travailleurs et aux employeurs le soin de décider des règles à observer pour la gestion de leurs organisations et pour les élections qu’elles organisent. Pour que ce droit soit pleinement reconnu, il importe que les autorités publiques s’abstiennent de toute intervention de nature à en entraver l’exercice, que ce soit dans la détermination des conditions d’éligibilité des dirigeants ou dans le déroulement des élections elles-mêmes. Le comité rappelle enfin que la présence d’autorités gouvernementales lors d’élections syndicales risque de porter atteinte à la liberté syndicale et, en particulier, d’être incompatible avec le principe selon lequel les organisations d’employeurs et de travailleurs ont le droit d’élire leurs représentants en toute liberté, et que les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 392, 391 et 438.] Compte tenu de ces principes, le comité invite instamment le gouvernement à ne pas interférer dans le droit des organisations d’employeurs à élire leurs représentants en toute liberté et, en l’absence d’information précise concernant les mesures législatives destinées à garantir l’exercice de ce droit, de prendre les mesures nécessaires pour amender la législation en vigueur, y compris les règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats, afin de faire en sorte que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent exercer pleinement leur droit à élire librement leurs représentants sans ingérence des autorités publiques.
4. 945. En ce qui concerne sa précédente recommandation relative au favoritisme, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle tous les groupes d’employeurs iraniens sont respectés et reconnus de manière équitable et sans discrimination. Le gouvernement indique en outre que le ministre du Travail et des Affaires sociales a rencontré le Secrétaire général de l’organisation plaignante (l’OIE) et publié une déclaration recommandant l’élection d’une confédération d’employeurs indépendante, élection à laquelle des représentants de l’OIE et de l’OIT pourraient assister en tant que témoins. Le comité prend note de cette information et veut croire que le gouvernement va continuer de s’abstenir de tout acte de favoritisme. Le comité rappelle cependant qu’il a estimé que le gouvernement avait de facto fait preuve de favoritisme envers l’ICE en l’enregistrant à la place de l’ICEA, et qu’il a invité le gouvernement à prévoir des mesures pour remédier aux effets de ce favoritisme. Le comité regrette que le gouvernement ne fournisse aucune information sur cette question et l’engage de nouveau instamment à faire le nécessaire pour remédier aux actes discriminatoires commis par favoritisme à l’égard de l’ICE.
5. 946. Plus généralement, le comité rappelle qu’il a conclu que la situation de monopole syndical qui découle de la législation en vigueur est à l’origine des problèmes rencontrés par le pays en matière de liberté syndicale ainsi que le principal obstacle à la reconnaissance de l’ICEA; il rappelle également qu’il a recommandé au gouvernement de prendre des mesures d’urgence en vue d’amender le Code du travail afin de garantir à l’ensemble des travailleurs et des employeurs l’exercice de la liberté syndicale, et en particulier du droit de constituer plusieurs organisations, que ce soit au niveau de l’entreprise, au niveau sectoriel ou au niveau national, et cela sans qu’il soit porté atteinte aux droits dont jouissait l’ICEA. [Voir 350e rapport, paragr. 1163.] Le comité note les informations présentées par le gouvernement sur ce point, en particulier les projets d’amendement du droit du travail, notamment ceux qui figurent dans le projet de loi sur l’établissement des contrats de travail temporaire et la création de nouveaux emplois. Se référant à ce projet de loi, le comité fait observer que le projet d’amendement de l’article 131 du droit du travail semble autoriser les employeurs à constituer plusieurs organisations au niveau sectoriel, dans la mesure où il prévoit que «les employeurs d’une profession ou d’une branche donnée peuvent également créer des associations professionnelles». Cependant, il note également que la proposition d’amendement de l’alinéa 4 de l’article 131 semble quant à elle maintenir le principe juridique selon lequel les employeurs ne peuvent être représentés que par une seule organisation au niveau national – l’organe suprême des associations professionnelles d’employeurs. Le comité demande une fois de plus au gouvernement de prendre rapidement des mesures pour amender le droit du travail de manière à garantir à l’ensemble des travailleurs et des employeurs les droits relatifs à la liberté syndicale, en particulier le droit de créer plusieurs organisations, que ce soit au niveau de l’entreprise, au niveau sectoriel, ou au niveau national, et cela dans le respect de la liberté syndicale, et exprime l’espoir que les mesures en question seront prises sans qu’il soit porté atteinte aux droits dont jouissait précédemment l’ICEA. Le comité demande au gouvernement de lui transmettre une copie des amendements proposés à cet effet et espère que la législation sera rapidement mise en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
6. 947. En ce qui concerne les recommandations du comité relatives à l’appel formé le 2 mars 2008 par l’ICEA contre la décision de la chambre d’appel du tribunal administratif, décision selon laquelle l’ICEA a été dissoute le 4 novembre 2006 en application de l’article 42 de ses statuts, le comité note avec un vif regret l’information du gouvernement selon laquelle, en raison du nombre considérable d’affaires en attente de jugement, le tribunal administratif examine toujours l’appel en question et que la décision du 2 mars reste valide jusqu’au prononcé du jugement définitif. Rappelant qu’il n’est de bonne justice que si elle est rendue dans des délais raisonnables, le comité exprime à nouveau l’espoir que le recours de l’ICEA sera, comme le souhaite cette dernière, examiné très prochainement par la chambre d’appel suprême du tribunal administratif et que cette dernière tiendra dûment compte des conclusions du comité relatives à ce cas, notamment celles qui figurent dans son précédent examen. [Voir 350e rapport, paragr. 1153-1165.] Le comité demande une nouvelle fois au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard et de lui fournir une copie du jugement définitif lorsque ce dernier aura été rendu.
7. 948. S’agissant de sa recommandation concernant le réenregistrement de l’ICEA, le comité regrette vivement que le gouvernement se contente de déclarer que cette dernière a déposé une plainte contre le ministère du Travail et des Affaires sociales devant le Tribunal civil de Téhéran, en vue d’obtenir la dissolution de la CIE en tant qu’organisation parallèle ayant le même numéro d’enregistrement que le sien; l’ICEA s’est par la suite désistée, et l’action engagée a de ce fait été annulée par le tribunal en novembre 2008. Rappelant sa conclusion, selon laquelle la décision définitive concernant la dissolution de l’ICEA reposait sur des dispositions législatives et des pratiques contraires aux principes fondamentaux de la liberté syndicale [voir 350e rapport, paragr. 1164], le comité invite une fois de plus instamment le gouvernement, en attendant la décision définitive du tribunal administratif, à prendre immédiatement les mesures nécessaires pour enregistrer l’ICEA, telle que constituée après son assemblée générale du 5 mars 2007, et de veiller à ce qu’elle puisse exercer ses activités sans entraves. Le comité invite également le gouvernement à adopter une position de neutralité et à ne pas entraver l’exercice de la liberté syndicale, qui confère aux employeurs le droit de s’affilier librement à l’ICEA, et de ne manifester officiellement ou officieusement aucune préférence ni aucun favoritisme à l’égard d’autres organisations. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
8. 949. Enfin, s’agissant de la demande relative à la mission de contacts directs, le comité se félicite de la déclaration du gouvernement selon laquelle il est tout disposé à accueillir une mission de ce type – qui pourra faire un bilan de la situation et proposer, s’il y a lieu, quelques améliorations – et va informer rapidement le comité de la période la plus appropriée. Le comité espère que la mission pourra se rendre prochainement dans le pays et aider le gouvernement à apporter une solution satisfaisante aux importantes questions encore non résolues, relatives notamment aux amendements du droit du travail, aux principes relatifs aux droits des organisations d’employeurs en matière de liberté syndicale et à la non-ingérence.