Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO350, June 2008

732. La queja figura en una comunicación de la Unión de Trabajadores del Automóvil, la Industria Aeroespacial y Herramientas Agrícolas de los Estados Unidos, Sindicato Internacional (UAW) y la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) de fecha 26 de febrero de 2007.

1. 732. La queja figura en una comunicación de la Unión de Trabajadores del Automóvil, la Industria Aeroespacial y Herramientas Agrícolas de los Estados Unidos, Sindicato Internacional (UAW) y la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) de fecha 26 de febrero de 2007.
2. 733. El Gobierno envió su respuesta por comunicación de fecha 11 de febrero de 2008.
3. 734. Estados Unidos no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 735. En su queja de fecha 26 de febrero de 2007, la UAW y la AFL-CIO alegan que el Gobierno de Estados Unidos viola los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT al denegar el derecho de sindicación y de negociación colectiva a los asistentes de docencia e investigación de universidades privadas de todo el país. Las organizaciones querellantes usan indistintamente las frases «universitario asistente de docencia e investigación», «asistente de docencia e investigación» y «universitario asistente» para referirse a estudiantes universitarios que ya tienen un diploma y prosiguen sus estudios, a la vez que cumplen funciones de docencia, investigación o administración en las universidades y son remunerados por sus servicios.
2. 736. Los querellantes explican que las relaciones laborales en el sector privado se rigen por la Ley Nacional de Relaciones Laborales, 29 U.S.C.§141 et seq., (de aquí en adelante la NLRA o la Ley) y que la definición que figura en la Sección US 2.3 de dicha ley estipula que «el término trabajador... abarcará a todo trabajador... salvo que el presente subcapítulo disponga explícitamente otra cosa». [Id. §152, 3)]. Los trabajadores amparados por esta ley tienen «derecho a autoorganizarse, formar organizaciones sindicales, afiliarse a ellas o brindarles asistencia, así como a negociar mediante representantes elegidos por ellos y a participar en otras actividades concertadas con fines de negociación colectiva o cualquier otro tipo de ayuda o protección mutuas».
3. 737. En 2004, la Junta Nacional de Relaciones Laborales (de aquí en adelante, la NLRB o la Junta), con la firme oposición de dos de sus cinco integrantes, decidió que la NLRA no confiere a los asistentes de docencia e investigación el derecho de sindicación y negociación colectiva porque éstos no entran en la definición de trabajador(es) de dicha ley [Universidad Brown and the UAW, 342 NLRB 483 (Brown)]. Esa decisión invalidó la decisión anterior que la propia Junta había tomado por unanimidad respecto a la Universidad de Nueva York (NYU) y la UAW [332 NLRB 1205 (2000) (NYU)] y en la cual se sostiene que a tenor de la NLRA, los asistentes son trabajadores y, por lo tanto, tienen el derecho estatutario de sindicación y negociación colectiva.
4. 738. Tras esa decisión, la mayoría de los asistentes de la NYU votaron a favor de ser representados por el Comité Sindical de Universitarios Diplomados (GSOC)/UAW local 2110 (GSOC/UAW) que negoció un convenio colectivo en nombre de los mismos. A raíz de la decisión ulterior respecto a la Universidad Brown, la NYU se negó a negociar y a entablar cualquier otra tratativa con el GSOC/UAW. Además, los asistentes de docencia e investigación de las universidades privadas de todo Estados Unidos se vieron despojados del derecho de sindicación y negociación colectiva que les confiere la NLRA.
5. 739. A juicio de los querellantes, la decisión de la NLRB relativa a la Universidad Brown es una violación manifiesta de los derechos fundamentales de libertad sindical y negociación colectiva plasmados en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
   • I. Dependencia de las universidades estadounidenses respecto a los asistentes
6. 740. Según los querellantes, los asistentes de docencia e investigación estadounidenses formaron sus primeros sindicatos en la Universidad de Wisconsin, en 1969. En 2003, los asistentes de más de 60 facultades y universidades públicas y privadas habían optado por la representación sindical. Por un lado, las «realidades económicas» de todo ese período hicieron que las universidades fueran dependiendo cada vez más de los asistentes para cumplir las funciones fundamentales de docencia e investigación y, por el otro, «impulsaron» los esfuerzos de sindicación de estos últimos.
7. 741. Citando varias fuentes, las organizaciones querellantes indican que a medida que el apoyo financiero a facultades y universidades iba quedando a la zaga de la escalada de los costos, los administradores recurrían cada vez más a profesores adjuntos y universitarios diplomados (personal mal remunerado y sobrecargado de trabajo con puestos a tiempo parcial o completo) para suplir las necesidades de instrucción. Dichos trabajadores constituyen una mano de obra más barata que un cuerpo docente a tiempo completo y, en muchos casos, se les asignan tareas que los profesores titulares no quieren hacer, tales como dictar cursos a estudiantes de licenciatura o participar en tediosas investigaciones. De hecho, el uso de asistentes está tan generalizado que sin sus servicios, las universidades, simplemente, no podrían funcionar como lo hacen hoy en día.
8. 742. Por consiguiente, la sindicación de los asistentes de docencia e investigación prosperó debido a las tendencias de estas últimas décadas en la educación superior, ya que las universidades se propusieron contener costos y funcionar más bien como empresas. De ahí que dependieran cada vez más de los asistentes, lo que contribuyó a que se forjara un grupo de trabajadores que exigen más prestaciones económicas y derechos en el lugar de trabajo.
   • II. La situación en la NYU
9. 743. Las organizaciones querellantes indican que el alumnado anual de la NYU asciende a casi 35.000 estudiantes; la mitad son universitarios diplomados y, groso modo, el 10 por ciento de ellos presta servicios de asistente, mentor o tutor. En la NYU, los asistentes son principalmente estudiantes de doctorado que en contrapartida de sus servicios reciben un estipendio y un descuento de matrícula por trimestre. Antes, los estipendios eran objeto de negociación colectiva y oscilaban entre unos 6.500 y 20.000 dólares por año. Cada semana, mediante su sistema de nómina, la universidad paga por cheque esos estipendios de los cuales se descuenta el monto de los impuestos de salario federales, estatales y de la ciudad. Antes de que el GSOC/UAW les representara, por lo general, los asistentes no estaban incluidos en los planes de pensión.
10. 744. Habitualmente, los estudiantes diplomados son asistentes de docencia (también llamados TA por la sigla en inglés); los profesores dictan cursos de cátedra a los estudiantes de licenciatura y los asistentes, supervisados por un profesor, conducen debates complementarios con grupos menos numerosos de los estudiantes del curso en cuestión. En esas sesiones de debate, los asistentes pasan revista al material didáctico, enseñan nuevo material, fomentan el intercambio, contestan a las preguntas de los estudiantes y dirigen ejercicios o experimentos que amplían esos materiales. Además de enseñar en estas clases más pequeñas y en prácticas de laboratorio, los asistentes cumplen tareas administrativas tales como supervisar y corregir exámenes. También puede darse que ayuden a preparar planes de estudio o impartan cursos en caso de indisponibilidad del profesor titular. Muchos otros, supervisados por supervisores del cuerpo docente, prestan servicios de «profesor autónomo» o «profesor designado» en cursos de estudiantes de licenciatura.
11. 745. A cambio del estipendio y el descuento de matrícula, los asistentes de otras disciplinas cumplen una amplia gama de tareas según la facultad de la NYU de la que forman parte. Algunos son asistentes de investigación y ayudan a los profesores en investigaciones y experimentos; otros, por ejemplo, organizan talleres, se ocupan de inscripciones y admisiones, hacen las veces de maestro electricista o maestro carpintero en obras de teatro o sirven de tutores y mentores en escuelas públicas de la Ciudad de Nueva York.
12. 746. En la respectiva universidad, los asistentes de docencia e investigación reciben cursos de formación y/o manuales en los que se describen sus tareas. En los contratos de algunos departamentos se indica la cantidad de horas de trabajo que tiene que hacer el asistente y en otros se detalla la organización del tiempo de trabajo o incluso se le exige participar en las reuniones de personal que son obligatorias. Los asistentes cuyo desempeño deja que desear pueden perder el estipendio o ser trasladados a otro puesto pero no se le suspende de su programa de estudios. Casi siempre, el puesto exige una dedicación de 20 horas semanales y, por lo general, los asistentes tienen prohibido buscar otro empleo.
13. 747. Tan solo alrededor del 10 por ciento de los diplomados universitarios que prosiguen sus estudios consigue un puesto de asistente cada año. Algunos otros reciben ayuda financiera mediante becas y bolsas de estudio. A diferencia de la práctica relativa a los estipendios, la Universidad no tramita estas últimas a través de su sistema de nómina y tampoco descuenta impuestos. El Estado exige que los asistentes rellenen el formulario de empleo IRS W-4 (que permite calcular el monto que el empleador tiene que descontar de la remuneración del trabajador por concepto de impuestos) y el formulario INS I-9 (mediante el cual se verifica que el ciudadano o el inmigrante esté legalmente autorizado a trabajar) pero los demás estudiantes no tienen que hacerlo. En el presupuesto del respectivo departamento, el estipendio de los asistentes se imputa en el rubro «costos de personal» mientras que las becas y bolsas de estudio se incluyen en el rubro «ayuda financiera».
    • III. Intento de obtener el reconocimiento
    • del sindicato en la NYU
14. 748. En 2000, tras una campaña de sindicación, la aplastante mayoría de asistentes de docencia e investigación de la NYU trató de conseguir que la UAW les representara; el sindicato cursó la debida petición a la NLRB para que se le reconociera como representante autorizado (de la unidad de «asistentes... que trabajan en la Universidad de Nueva York») con fines de negociación colectiva. La NYU recusó dicha autorización argumentado que los asistentes son estudiantes antes bien que trabajadores según la definición de la sección 2, 3) de la NLRA y que, por lo tanto, no tienen derecho a sindicación ni a negociación colectiva.
15. 749. Tras una audiencia exhaustiva, en abril de 2002, el director regional de la Junta emitió una decisión en la que desestimaba la recusación del empleador y ordenaba una elección por voto secreto. Aunque esta última se celebró muy poco después, las papeletas fueron incautadas una vez que la NLRB dio curso a la solicitud de la universidad de revisar la decisión del director regional.
    • IV. La decisión de la Junta relativa la NYU
16. 750. En octubre de 2000, la Junta respaldó por unanimidad la decisión del director regional y sostuvo que los asistentes de docencia e investigación son trabajadores conforme a la definición de la sección 2, 3) de la NLRA. La Junta rechazó el argumento de la NYU, según el cual, dado que los asistentes son «primordialmente estudiantes» no pueden ser a la vez trabajadores conforme a dicha definición. «Entendemos que no existe motivo alguno de denegar el derecho de negociación colectiva a trabajadores estatuarios simplemente porque son empleados de una institución educativa en la que tienen matrícula de estudiantes.»
17. 751. La Junta basó su decisión en la «amplia definición del término ‘trabajador’ que se da en la Ley y que «incluye» a ‘todo trabajador’». Además, «puesto que no se trata de una categoría correspondiente a los pocos grupos excluidos explícitamente del ámbito de aplicación de la Ley, el grupo entra plenamente en la citada definición estatutaria». La Junta señaló que su conclusión era acorde con el principio del derecho consuetudinario, según el cual, «existe una relación patrón-trabajador cuando el segundo cumple tareas para el primero, bajo el control o el derecho de control de éste, y a cambio de remuneración».
18. 752. La Junta entendió que había «amplia evidencia... de que los asistentes entran plena y literalmente en la definición del término ‘trabajador’ que se da en la sección 2, 3) de la Ley»:
    • Hechos irrefutables y pertinentes demuestran que los asistentes prestan servicios bajo el control y la dirección del empleador y que éste les remunera por ellos. Los asistentes trabajan en calidad de docentes o investigadores. Cumplen sus tareas en programas y departamentos del empleador y bajo su control. Los asistentes son remunerados por su trabajo y figuran en el sistema de nómina del empleador. De ahí que la relación del asistente con el empleador sea indistinguible de la relación tradicional patrón-trabajador. […] Por lo tanto, entendemos que esta evidencia basta para apoyar la conclusión de que los asistentes son trabajadores conforme a la definición de la sección 2, 3) de la Ley.
    • La Junta también hizo notar que había aplicado esos mismos principios en el Centro Médico de Boston [30 NLRB 152 (1999)] al sostener que los médicos internos, residentes y becarios que trabajan en hospitales universitarios «son trabajadores conforme a la definición de la sección 2, 3) incluso si también son estudiantes».
19. 753. Refutando el argumento de la NYU, la Junta entendió que el hecho de que los asistentes trabajen a tiempo parcial no influye en el reconocimiento de su condición de trabajadores. Asimismo, rechazó la afirmación de la universidad, según la cual, los asistentes de docencia e investigación perciben más bien una ayuda financiera que una remuneración. A diferencia de los estudiantes que benefician de una ayuda financiera, los asistentes «cumplen tareas para el empleador o le prestan servicios en términos y condiciones (por ejemplo, horas de trabajo y currículo académico) controlados por el empleador y a cambio de remuneración». La Junta tampoco acreditó la opinión de la NYU en cuanto a que el trabajo de los asistentes es «primordialmente educativo» considerando que «es indiscutible que en la mayoría de los departamentos, trabajar en calidad de asistente no constituye requisito para obtener un título universitario».
20. 754. Por último, la Junta rechazó estentóreamente el argumento de la NYU, según el cual, conceder a los asistentes de docencia e investigación el derecho de negociación colectiva «infringiría la libertad académica del empleador». Recordando que el reconocimiento de su jurisdicción en universidades privadas sin fines de lucro se remonta a 1971 y que desde entonces viene aprobando unidades de negociación de integrantes del cuerpo docente, la Junta concluyó que «tras 30 años de experiencia con dichas unidades, confiamos que en las unidades de negociación de los asistentes, las partes puedan tratar cualquier cuestión de libertad académica de la misma forma que cualquier otra cuestión de negociación colectiva». Además, la Junta reiteró que a su entender, «el sindicalismo y la negociación colectiva son instituciones dinámicas y aptas a ajustarse al nuevo y cambiante contexto laboral y las consiguientes exigencias en cada sector de la economía».
    • V. Evolución de los hechos en la NYU tras esa decisión
21. 755. Habiendo emitido su decisión, la Junta procedió al escrutinio y la mayoría de los asistentes había votado a favor de la representación sindical. Aun así, la NYU se negó a reconocer a la UAW y a negociar con ella durante varios meses. Recién en vísperas de la votación sobre la huelga de los asistentes en marzo de 2001, la universidad aceptó reconocer al sindicato y entablar la negociación colectiva.
22. 756. En el primer convenio colectivo de asistentes de docencia de una universidad privada, el sindicato obtuvo mejoras económicas y prestaciones para ellos. Dicho convenio abarcaba aumentos de salario (en algunos casos, el estipendio se duplicó); vacaciones; licencia por enfermedad; reembolso de gastos relacionados con el desarrollo profesional; seguro de salud patrocinado por el empleador (lo que permitió que los trabajadores ahorraran 1.000 dólares por año y por persona); procedimiento de quejas y arbitraje, y otros términos y condiciones de empleo. Este primer convenio colectivo caducó en agosto de 2005.
23. 757. La victoria en la NYU fue un acicate para los asistentes de docencia e investigación de otras de las principales universidades estadounidenses que decidieron sindicarse. La UAW cursó peticiones para celebrar elecciones en la Universidad de Columbia, la Universidad Brown, la Universidad Cornell y la Universidad Tufts; cada una de esas peticiones contaba con el respaldo de la mayoría de los asistentes de la respectiva institución. Además, el sindicato organizó campañas de sindicación en la Universidad de Yale, la Universidad de Harvard, la Universidad George Washington, la Universidad de California Meridional y el Instituto de Tecnología de Massachussets.
24. 758. En mayo de 2001, el sindicato cursó una petición a la Junta en nombre de los asistentes de docencia e investigación de la Universidad Brown. Esta última procedió de la misma manera que la NYU y reiteró el argumento, según el cual, los asistentes son estudiantes que no gozan de los derechos estatutarios que la NLRA confiere a los trabajadores. En noviembre de 2001, el director regional de la Junta rechazó el argumento, considerando una vez más que los asistentes de docencia e investigación son trabajadores conforme a la definición de la Ley y ordenó una elección. La universidad presentó una solicitud de revisión de esa decisión. Pero, por entonces, la composición de la NLRB había cambiado.
    • VI. La decisión de la Junta relativa a la Universidad Brown
25. 759. En julio de 2004, la Junta tomó una decisión acerca de la Universidad Brown que casó la decisión relativa a la NYU. Con tres votos a favor y dos en contra, la mayoría republicana concluyó que «los asistentes de docencia e investigación son ante todo estudiantes y tienen una relación primordialmente educativa, no económica, con la respectiva universidad». Citando lo que calificó de «regla de larga data» en oposición «a la jurisdicción reconocida en relaciones que son primordialmente educativas», la Junta sostuvo que a tenor de la NLRA, los asistentes, incluidos los de la Brown, «no son trabajadores estatutarios».
26. 760. Dicha mayoría llegó a esa conclusión tras examinar hechos prácticamente idénticos a los de la NYU. Sin embargo, esta vez, fundamentó su decisión en que «la condición de asistente es aleatoria respecto… a la matrícula permanente de un estudiante universitario» y que «el cuerpo docente les supervisa en calidad de asistentes de docencia e investigación». Además, entendió que la docencia es «un componente importante de la mayoría de los programas de graduación» y que el dinero que perciben los asistentes es más bien «una ayuda financiera» que «una remuneración por su trabajo».
27. 761. Abundando en su opinión de que la relación entre los asistentes y la universidad es primordialmente educativa, la mayoría de la Junta también concluyó que la negociación colectiva, «proceso de carácter eminentemente económico» sería de «dudosa validez... porque las cuestiones educativas poco tienen que ver con salarios, horas y condiciones de trabajo». Por otra parte, esta vez, la Junta hizo suyo el argumento de la Universidad, según el cual, la negociación colectiva entre los asistentes de docencia e investigación y la Universidad infringirá la libertad académica porque se abordarían «cuestiones académicas de orden general que abarcan el número de alumnos por clase, el aula, la hora y la duración de los cursos, así como cuestiones relativas a las funciones, las horas de trabajo y el estipendio de los asistentes».
28. 762. A juicio de la minoría opositora, la decisión es «absolutamente ajena a la realidad académica de hoy en día» ya que las universidades emplean asistentes para que cumplan funciones de profesores titulares. Asimismo, recalcó que la definición del término «trabajador» de la NLRA abarca a «todo trabajador» que no esté explícitamente excluido, lo que «refleja la doctrina de derecho consuetudinario de la NLRB acerca de la relación convencional patrón-empleado». «No entendemos que en este caso, la mayoría sostenga que los asistentes no son trabajadores conforme al derecho consuetudinario» porque su relación con la universidad es primordialmente educativa. Además, «la sección 2, 3) no contiene disposición alguna que excluya del amparo de la Ley a los trabajadores estatutarios a causa de que su relación de empleo no sea la relación ‘primordial’ con el empleador».
29. 763. Mientras que la mayoría sostuvo que los términos y condiciones de empleo de los asistentes son incompatibles con la negociación colectiva, la minoría opositora señaló que «la negociación colectiva acerca de esas cuestiones precisas se lleva a cabo con resultado en universidades de todo el país» y citó como «ejemplo» el convenio colectivo de la NYU (que se adjunta a la queja). Este último versa sobre cuestiones tales como: estipendios; frecuencia de pago; medidas disciplinarias y destitución; publicación de puestos vacantes; procedimiento de quejas y arbitraje, y seguro de salud. También incluye una «cláusula sobre gestión y derechos académicos» que estipula: «las decisiones relativas a quién se le enseña, qué se le enseña y cómo se le enseña, así como a quién imparte la enseñanza exigen discernimiento académico y deben estar sujetas a discreción exclusiva de la universidad».
30. 764. Por último, los opositores rechazaron la afirmación de la mayoría, según la cual, la negociación colectiva es incompatible con la libertad académica. Esa afirmación, a juicio de los opositores, reposa en la noción errónea de que la libertad académica abarca todas y cada una de las prerrogativas de gestión de la universidad, cuando, en realidad, la libertad académica «se centra apropiadamente en los esfuerzos para regular el contenido de los conceptos que vierten la universidad o quienes están afiliados con ella». Toda argumentación de incompatibilidad entre el derecho de libre expresión de la universidad y la negociación colectiva es «mera conjetura».
    • VII. Evolución de los hechos tras la decisión
    • de la Junta relativa a la Universidad Brown
31. 765. A finales de agosto de 2005, cuando caducó el convenio de la UAW con la NYU, esta última se negó a entablar o mantener conversaciones con el sindicato acerca de la renovación del mismo. Los asistentes fueron a la huelga en noviembre de 2005. Entonces, muchos profesores desplazaron sus cursos fuera del recinto universitario para no atravesar las líneas de piquete y varios departamentos manifestaron su apoyo a los esfuerzos del sindicato. La huelga prosiguió hasta el trimestre de la primavera boreal de 2006, cuando la universidad suspendió los estipendios y dejó fuera a los huelguistas al asignarles, por decisión unilateral, funciones ajenas a la docencia. Oficialmente, la huelga terminó en mayo, a fines de ese trimestre. El trimestre de otoño (boreal) comenzó en septiembre sin que la universidad hubiera transigido en lo más mínimo.
32. 766. La decisión relativa a la Brown tuvo un efecto devastador y de amplio alcance sobre la sindicación en la educación superior. Las activas campañas de sindicación en universidades privadas como Yale, Brown y Tufts, se vieron frustradas por esa decisión de 2004. La victoria sindical en la Universidad de Columbia se puso en entredicho y la elección en la Universidad de Pensilvania se anuló.
33. 767. El derecho de sindicación y negociación colectiva es una cuestión de derecho estatal en las universidades públicas pero el sistema educativo del Estado buscó la forma de que la decisión en el caso de la Brown redundara en su favor. En el sistema de la Universidad Estatal de Nueva York, donde los asistentes están representados por el Sindicato Estadounidense de Trabajadores de las Comunicaciones (CWA), se creó una fundación privada de investigación, lo que permite contratar asistentes de investigación que no están sindicados. En muchos casos, estos últimos trabajan con colegas sindicados haciendo el mismo tipo de tareas pero sin beneficiar de la protección de un convenio colectivo. Los esfuerzos de sindicación de dichos trabajadores ser vieron frustrados en 2004 tras la citada decisión.
34. 768. Los querellantes concluyen señalando que el Convenio núm. 87 garantiza el derecho de libertad sindical «sin ninguna distinción» y el Convenio núm. 98 garantiza a esa amplia gama de trabajadores el derecho de negociación colectiva, derecho que forma parte del núcleo de la libertad sindical. La decisión de la NLRB respecto a la Universidad Brown priva de esos derechos fundamentales a los asistentes de docencia e investigación que trabajan en las universidades.
35. 769. Las organizaciones querellantes piden que el Comité exhorte al Gobierno de Estados Unidos a que tome medidas de inmediato con miras a restituir los derechos de libertad sindical a miles de asistentes de docencia e investigación de universidades privadas de todo el país a quienes la decisión de la Junta relativa a la Universidad Brown despojó de esos derechos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 770. En una comunicación de fecha 11 de febrero de 2008, el Gobierno indica que Estados Unidos no ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98 y que, por lo tanto, no tiene obligaciones de derecho internacional en virtud de dichos instrumentos ni obligación alguna de dar efecto a las disposiciones de los mismos en el derecho estadounidense. No obstante, más de una vez, el Gobierno de Estados Unidos demostró que sus leyes y prácticas laborales se conforman a los principios plasmados en los Convenios núms. 87 y 98, y los órganos de supervisión de la OIT, por lo general, sostuvieron ese punto de vista. El Gobierno añade que la Declaración de la OIT no es una declaración de principios vinculante ni un tratado, por lo cual, no conlleva obligaciones jurídicas. Aun así, el Gobierno estadounidense ha presentado las memorias anuales que prevé el procedimiento de seguimiento establecido en la citada declaración, lo que demuestra que respeta, promueve y realiza los principios fundamentales y los derechos en el trabajo plasmados en la Declaración y la Constitución de la OIT.
2. 771. El Gobierno también señala que la decisión de la Junta relativa a la Universidad Brown [342 NLRB 483 (2004) (Brown)] — al igual que decisiones anteriores y más recientes acerca de los universitarios diplomados — no infringe los principios fundamentales de la OIT en materia de libertad sindical, sindicación y negociación colectiva. El caso Brown atañe únicamente a la definición de «trabajador» de la NLRA y se funda en que la condición primordial de los universitarios diplomados es la de estudiante. De hecho, esa decisión retoma un precedente de larga data de la Junta, según el cual, esta última «no tiene jurisdicción reconocida en relaciones que son primordialmente educativas». Habida cuenta de los hechos peculiares del caso, la Junta concluyó que los universitarios que ejercen funciones de asistente en la Universidad Brown son más bien estudiantes que «trabajadores» a tenor de la definición de la NLRA y, por ende, no están amparados por los mecanismos jurídicos que establece dicha ley. No obstante, gozan de todos los derechos de asociación que garantiza la Constitución de Estados Unidos y, a través de los cuales, pueden abordar los términos de sus nombramientos u otros asuntos. Por consiguiente, los universitarios asistentes de todas las universidades del país pueden organizarse, formar sindicatos y — en calidad de estudiantes — tratar colectivamente de llegar a un acuerdo sobre los términos de su contratación académica.
   • I. Definición del término «trabajador» en la NLRA
3. 772. El Gobierno indica que las cuestiones planteadas en esta queja giran principalmente en torno de la definición de «trabajador» que figura en la sección 2, 3) de la NLRA, ley que fuera promulgada en 1935 y enmendada en 1947 con el objetivo de reducir interrupciones del comercio durante conflictos laborales. El Congreso de Estados Unidos declaró que era política nacional «eliminar las causas de ciertas obstrucciones sustanciales al libre flujo del comercio... fomentando la práctica y procedimiento de la negociación colectiva, y protegiendo el ejercicio por parte de los trabajadores de la plena libertad sindical, la autoorganización y la designación de representantes de su libre elección con el propósito de negociar los términos y condiciones de su empleo o cualquier otro tipo de ayuda o protección mutuas» (29 U.S.C, § 151). Tal como subraya la Junta respecto a la Brown, las protecciones previstas en la NLRA presuponen una relación de carácter fundamentalmente económico y determinar si alguien es o no un «trabajador», a los efectos de dicha ley, depende de la existencia de esa relación. La inexistencia de esta última sustenta la conclusión de la Junta, según la cual, los universitarios asistentes no son «trabajadores» a tenor de la definición de la NLRA.
4. 773. En la NLRA, el término «trabajador» se define como sigue:
   • El término «trabajador» abarcará a todo trabajador y no se limitará a los trabajadores de un determinado empleador, salvo que el presente subcapítulo disponga explícitamente otra cosa; también incluirá a toda persona cuyo trabajo haya cesado, ya sea a causa de algún conflicto laboral en curso o en relación con el mismo, o bien, a raíz de cualquiera práctica laboral que sea injusta, y que no haya conseguido otro empleo estable y sustancialmente equivalente. El término trabajador no incluirá a nadie empleado en el sector agrícola; a nadie empleado en el servicio doméstico de alguna familia o particular en su casa; a nadie empleado por su progenitor o su cónyuge; a nadie que responda a la condición de contratista independiente; a nadie empleado como supervisor ni a nadie empleado por un empleador sujeto a la Ley de Trabajo Ferroviario [45 U.S.C. 151 et seq.], tal como enmendada de tanto en tanto, o por cualquier otra persona que no sea empleador a tenor de la definición de la presente ley.
   • A juicio del el Gobierno, la cuestión de saber si una determinada categoría de trabajadores está a amparada por dicha ley es muy fáctica.
   • II. Decisión de la Junta relativa a la Universidad Brown
5. 774. El Gobierno indica que la condición de universitario diplomado según la NLRA tiene una larga historia. La decisión relativa a la Brown retoma un precedente de larga data de la Junta, según el cual, esta última «no tiene jurisdicción reconocida en relaciones que son primordialmente educativas».
6. 775. Por lo que atañe a los hechos, en la Universidad Brown había aproximadamente 7.200 estudiantes matriculados y más de 1.300 de ellos eran universitarios diplomados. En mayo de 2001, más de 1.100 de estos últimos preparaban el doctorado. En el momento de la audiencia del caso, aproximadamente 375 universitarios diplomados ejercían funciones de asistente de docencia; 220 de asistente de investigación, 60 de mentor y unos 300 habían recibido becas. Se entiende que los asistentes de docencia han de dirigir una pequeña parte del amplio curso de cátedra que imparte un profesor; los asistentes de investigación, por lo general, llevan a cabo investigaciones bajo la dirección de un integrante del cuerpo docente; los mentores pueden realizar múltiples tareas pero, habitualmente, no enseñan ni investigan. A los universitarios diplomados que benefician de becas tampoco se les exige ejercer la docencia o alguna otra función del departamento en cuestión.
7. 776. En la Universidad Brown, la mayoría de los universitarios diplomados debe enseñar para obtener el doctorado. Los asistentes de docencia son remunerados por la Universidad al igual que quienes no prestan servicios de docencia o investigación. Compite al cuerpo docente de cada departamento universitario asignar los cargos de mentor, asistente de docencia y asistente de investigación. Asimismo, el departamento en cuestión, junto con la administración de la universidad, determina la clase de tareas docentes que deben cumplir los universitarios diplomados. En el caso que nos ocupa, los hechos demuestran que no hay relación alguna entre el dinero que recibe un universitario diplomado y los servicios de docencia, investigación o administración que presta.
8. 777. Aproximadamente entre 75 y 85 por ciento de los universitarios diplomados de la Universidad Brown recibe asistencia financiera. Esta última no depende de que el estudiante enseñe, investigue o sirva de mentor pues para otorgarla, la Universidad considera el mérito académico y la necesidad financiera. El monto de los fondos que recibe cada estudiante suele ser el mismo, independientemente de que se le haya asignado una beca o un cargo de mentor, asistente de docencia o asistente de investigación. La Universidad trata esos fondos como un programa de asistencia financiera y, en muchos casos, añade descuentos de matrícula y cobertura del seguro de salud. En el marco de ese programa, el monto del estipendio correspondiente a cualquier de las actividades indicadas se fija globalmente y no guarda relación alguna con las horas trabajadas. Por lo tanto, los hechos en la Brown demuestran que el apoyo proporcionado a los universitarios diplomados que son asistentes corresponde a la asistencia financiera para estudiantes y no a salarios por servicios prestados.
9. 778. Al concluir que los universitarios diplomados de la Brown no eran «trabajadores» a tenor de la NLRA, la Junta se fundó en esos hechos y señaló en particular, lo siguiente: 1) sólo se asignan cargos de asistente de docencia a estudiantes matriculados que sean diplomados; 2) la mayoría de los departamentos académicos de la Universidad Brown exige que se enseñe como condición para obtener un título universitario; 3) el dinero que se paga a los universitarios diplomados que son asistentes se les ofrece más bien como ayuda financiera que como remuneración por su trabajo, y 4) en la relación estudiante-universidad hay mutualidad de intereses a diferencia de la oposición que caracteriza la relación empleador-trabajador. También preocupaba a la Junta que permitir a dichos asistentes entablar la negociación colectiva como si fueran trabajadores «tuviera un impacto perjudicial en la globalidad de las decisiones educativas del cuerpo docente y la administración de la Brown, decisiones que abarcan amplias cuestiones académicas tales como el número de alumnos por clase, las aulas, los horarios y la duración de los cursos, así como cuestiones relativas a las tareas, los horarias y los estipendios de los propios asistentes». Por todos esos motivos, la Junta concluyó que imponer la negociación colectiva en la relación estudiante-universidad no sería acorde con la política nacional del trabajo ni coherente con la intención de la NLRA:
   • Nuestra decisión dimana de nuestra convicción fundamental de que imponer la negociación colectiva a los universitarios diplomados interferiría impropiamente en el proceso educativo y sería incoherente con los propósitos y políticas de la Ley.
10. 779. Por lo tanto, de la decisión de la Junta se desprende que las tareas de docencia e investigación que cumplen los universitarios diplomados que son asistentes están íntimamente vinculadas con el cumplimiento de sus obligaciones académicas. Constreñir a una universidad a negociar con dichos asistentes acerca de sus tareas, horas de trabajo y estipendios tendría tan poco sentido como obligarla a negociar con ellos el contenido de los cursos, los requisitos relativos a las tesis o el puntaje mínimo del promedio de calificación.
    • III. Coherencia de la decisión relativa a la Brown
    • con un precedente de larga data de la Junta
11. 780. Tal como indicado anteriormente, la decisión de la Junta relativa a la Brown retoma un precedente de larga data en cuanto a la condición de los universitarios diplomados que son asistentes. En la decisión relativa a la Universidad Adelphi [195 NLRB 639 (1972)], que tal vez haya sido su primera decisión sobre este asunto, la Junta mantuvo que dichos asistentes eran ante todo estudiantes y, por lo tanto, debían quedar excluidos de cualquier unidad de titulares del cuerpo docente que quisiera obtener el reconocimiento en calidad de unidad de negociación. La Junta entendió que «los asistentes universitarios son primordialmente estudiantes y, por lo tanto, no comparten una comunidad de intereses similares con los integrantes del cuerpo docente ni los bibliotecarios profesionales». La Junta añadió:
    • Se trata de universitarios diplomados que trabajan con el objetivo de obtener títulos universitarios superiores y su empleo depende plenamente de su continua condición de tales. No tienen el mismo rango que los integrantes del cuerpo docente ni figuran en las listas de profesores de la universidad; no votan en las reuniones del cuerpo docente; no tienen derecho a postular a un cargo o un ascenso; no están cubiertos por el Plan del personal de la universidad; no pueden presentar recursos al comité de quejas de la universidad y, salvo en lo que se refiere al seguro de salud, tampoco benefician de ninguno de los complementos salariales, previstos para los integrantes del cuerpo docente. Los universitarios asistentes pueden ser electos por los estudiantes para que les representen en los comités mixtos de estudiantes y profesores. A diferencia de los integrantes del cuerpo docente, en el desempeño de sus tareas, los asistentes son orientados, instruidos, ayudados y corregidos por los profesores a quienes fueron asignados.
12. 781. En otras decisiones correspondientes a ese período, la Junta mantuvo similarmente que los estudiantes universitarios debían quedar excluidos de aquellas unidades de negociación que no fueran de estudiantes: véanse Cornell Univ., 202 NLRB 291 (1973); Georgetown Univ., 200 NLRB 215 (1972) y Coll. Of Pharm. Sci., 197 NLRB 959 (1972). Aunque esas decisiones no versan sobre el ámbito de aplicación de la definición de «trabajador» en la NLRA, de todos modos, son ilustrativas de la forma en que la Junta enfoca la cuestión de los universitarios diplomados.
13. 782. La Junta interpretó por primera vez el término «trabajador» en lo que respecta a los universitarios diplomados cuando en el caso de la Universidad Leland Stanford Junior [214 NLRB 621 (1974)] mantuvo que aquellos que reciben estipendios y subvenciones para hacer investigaciones relacionadas con la obtención de títulos universitarios superiores no son «trabajadores» a tenor de la sección 2, 3) de la NLRA. Al igual que en el caso de la Universidad Brown, la Junta señaló que la asistencia financiera que reciben los universitarios diplomados que son asistentes no está determinada por la índole ni el alcance de cualquier servicio que presten ni por el valor intrínseco del mismo. La Junta entendió que había diferencias importantes entre el sistema de remuneración de los titulares del cuerpo docente y aquel de los universitarios que son asistentes:
    • No hay correlación alguna entre el trabajo realizado y la suma que recibe el estudiante ni entre las horas que éste dedica a la investigación y esa suma. Además, aun cuando (los asistentes de investigación) reciben los pagos a través del sistema de nómina de Stanford, no comparten los suplementos salariales de los trabajadores pero sí gozan de los mismos privilegios que los demás estudiantes. De ahí que beneficien del seguro y la atención de salud para estudiantes, participen en varias actividades universitarias y puedan utilizar viviendas para estudiantes. En cambio, no benefician de prestaciones de licencia, licencia por enfermedad, jubilación y escolaridad de los hijos.
14. 783. Al igual que en la Brown, todos los asistentes de investigación de la Stanford seguían cursos de doctorado y, por lo tanto, se les exigía hacer investigaciones para obtener ese título y para llevarlas a cabo recibían créditos académicos y ayuda financiera sin relación alguna con la índole o el valor de las mismas.
15. 784. La Junta ha sido coherente en la forma de enfocar la cuestión de los estudiantes universitarios que trabajan en el ámbito de su programa académico. El planteo relativo a la Universidad Adelphi y la Universidad Leland Stanford fue retomado ulteriormente en los casos del Centro Médico Cedars-Sinai [223 NLRB 251 (1976)] y el Hospital y Centro Médico de St. Clare [229 NLRB 1000 (1977)] en los cuales, la Junta mantuvo que los médicos internos, residentes y becarios eran primordialmente estudiantes y, por lo tanto, no eran «trabajadores» según la definición de la NLRA. Dado que la índole de su relación con la respectiva institución era predominantemente académica antes bien que económica, la Junta entendió que tales intereses no eran «fácilmente adaptables al proceso de negociación colectiva». Asimismo, entendió que en esos casos, los médicos internos, residentes y becarios («personal de la casa») ejercían primordialmente con fines de formación profesional; que habían establecido una relación con el hospital principalmente para cumplir con los requisitos educativos de alguna junta estatal o de especialización; que el pago que recibían era más bien una asignación de subsistencia que una remuneración por sus servicios; que dicho pago no dependía de las horas trabajadas ni de la índole de los servicios prestados, y que los cargos de personal de la casa eran de duración relativamente corta como para dar lugar a que se estableciera una relación de empleo estable, una vez terminado el programa en cuestión. Aunque posteriormente, en la decisión sobre el Centro Médico de Boston [330 NLRB 152 (1999)] la Junta desestimó las decisiones relativas al St. Clare’s y el Cedars-Sinai, esta última no abordaba la condición de los universitarios asistentes (como era el caso en la Brown) que no habían obtenido su título universitario.
16. 785. Tras este enfoque coherente y de larga data por lo que atañe a la condición de los universitarios diplomados, la Junta cambió brevemente de opinión en el caso de la Universidad de Nueva York [332 NLRB 1205 (2000) (NYU)] y mantuvo que a tenor de la NLRA, los asistentes son trabajadores entendiendo que no están explícitamente excluidos de la definición de trabajador que se da en dicha ley y que prestan servicios por los cuales son remunerados bajo el control y la dirección del empleador universitario. En la decisión relativa a la Brown, que tomó tan solo cuatro años después, la Junta rechaza categóricamente ese planteo, desestima la decisión relativa a la NYU y restablece su doctrina de larga data, según la cual, la condición primordial de dichos asistentes es la de estudiante, lo que les excluye de la definición de «trabajador» de la NLRA.
17. 786. Casos recientes sobre el mismo asunto también confirman ese enfoque. En junio de 2007, la Junta volvió a examinar estas cuestiones en el caso de la Fundación de Investigación de la Universidad Estatal de Nueva York [350 NLRB No. 18 (2007)] y la Fundación de Investigación de la Universidad de la Ciudad de Nueva York [350 NLRB No. 19 (2007)]. En ambos casos, la Junta hizo una distinción respecto a la Brown y mantuvo que los asistentes de investigación eran «trabajadores» a tenor de la NLRA, en virtud de varios factores que les diferencian del caso de la Brown, entre ellos, que los empleadores no eran universidades sino fundaciones que administran programas de investigación, no otorgan diplomas ni admiten estudiantes. Aunque los asistentes de investigación eran estudiantes matriculados de la respectiva universidad matriz, su labor era supervisada por directores de proyectos de la fundación, no por profesores de esas universidades. A diferencia de lo que ocurría en la Brown, no había relación alguna entre la remuneración pagada a los asistentes de investigación y la ayuda financiera que los estudiantes recibían de la universidad. Incluso si también deben estar matriculados en la universidad, los asistentes de investigación de las fundaciones trabajan en proyectos estrechamente relacionados con sus tesis académicas y, por lo general, dejan el puesto de asistente cuando se diploman. La Junta entendió que esos factores sólo mostraban que los asistentes de investigación tenían una relación primordialmente educativa con la universidad, no con la fundación de investigación. Por ende, la Junta mantuvo que en estos casos, los asistentes de investigación eran «trabajadores» a tenor de la NLRA.
    • IV. Conformidad de la decisión relativa a la Brown con los principios de la OIT
18. 787. La decisión de la Junta relativa a la Brown, según la cual, los universitarios diplomados que cumplen funciones de asistente son estudiantes antes bien que trabajadores y, por lo tanto, no están amparados por la NLRA, no contradice las normas de la OIT. De hecho, los universitarios diplomados que ejercen funciones de asistente de docencia no son contratados en calidad de trabajadores en el ámbito del programa de doctorado; por el contrario, son admitidos en calidad de estudiantes conforme a sus calificaciones académicas y las tareas de docencia en investigación, en la medida que cumplan alguna, forman parte de los requisitos que deben cumplir para obtener el correspondiente título universitario.
19. 788. Ninguno de los casos del Comité de Libertad Sindical citados por los querellantes sustenta la aseveración de que los universitarios diplomados tienen los mismos derechos que los convenios de la OIT confieren a los trabajadores. De hecho, los querellantes reconocen que dicho Comité nunca examinó una queja que tuviera que ver con universitarios diplomados. Por consiguiente, si bien citan varios casos de maestros, aprendices y trabajadores en programas de oportunidad laboral ninguno de esos ejemplos es pertinente porque en todos esos casos se trataba de trabajadores, no de estudiantes en relación con una institución educativa que son remunerados por los servicios que prestan. Por el contrario, los universitarios diplomados, como en el caso de la Brown, reciben fondos de la respectiva universidad en el marco de un programa de ayuda financiera que puede incluir descuentos de matrícula y el pago de cotizaciones al plan de salud de la universidad en cuestión. Esa ayuda se otorga a título de asistencia financiera con fines académicos — independientemente de que el beneficiario cumpla tareas de docencia o investigación — y no de salario por servicios prestados.
20. 789. Los derechos fundamentales plasmados en los convenios de la OIT conciernen a los trabajadores que son parte en una relación económica, no a estudiantes que son parte en una relación primordialmente académica. La labor realizada en Brown por los universitarios diplomados a título de asistentes no modifica su condición de estudiantes. Tal como señalara la Junta: «Para nosotros está claro que los asistentes de docencia e investigación son ante todo estudiantes y tienen una relación primordialmente educativa, no económica, con la respectiva universidad.»
21. 790. La decisión de la Junta relativa a la Brown está firmemente arraigada en los hechos de ese caso que sustentan la conclusión de que los asistentes son primordialmente estudiantes. Imponer la negociación colectiva en el contexto de esa relación académica supondría una intrusión en las decisiones educativas del cuerpo docente y la administración de la universidad. La negociación colectiva acerca de cuestiones académicas tales como el número de alumnos por clase; el aula, la hora y la duración de los cursos; las funciones, las horas de trabajo y el estipendio de los estudiantes «también supondría una intrusión en las decisiones acerca de quién enseña o investiga qué y dónde». De hecho, sería incongruente que los convenios de la OIT fueran interpretados para exigir que una universidad que ofrece trabajo a un estudiante en el marco de un programa de ayuda financiera negociara con él los términos de ese programa y la proporción en que las consiguientes tareas desempeñadas contarán en el cómputo para obtener su título académico.
22. 791. Aunque no son «trabajadores» a tenor de la NLRA, de todos modos, los asistentes gozan de todos los derechos de asociación que garantiza la Constitución de Estados Unidos y a través de los cuales pueden abordar los términos de sus nombramientos. Al respecto, los hechos en la NYU, tras la decisión relativa a la Brown, son ilustrativos. A la luz de esa decisión y de los antecedentes de la NYU con la organización que representa a los asistentes, el decano de la NYU determinó que esta última ya no reconocería al sindicato como unidad de negociación representativa de los estudiantes. No obstante, la universidad alentó a los universitarios diplomados que son asistentes a crear un mecanismo alternativo para negociar los términos y condiciones de sus cargos. Entonces, se creó el Comité de Asuntos de Diplomado del Consejo de Senadores Estudiantiles/Comité Universitario de Vida Estudiantil al que incumbiría elaborar un plan para establecer una nueva organización que diera voz y representación a los universitarios diplomados que son asistentes en la NYU. Dicho comité propuso la creación de una nueva Cámara de Delegados que representara los intereses de los mismos:
    • Esa cámara, organización estudiantil e interna de la NYU, que es una nueva estructura de gobierno para los asistentes — paralela e independiente de los mecanismos de gobierno estudiantil que ya existen sin que coincida forzosamente con éstos — designará a los integrantes de un pequeño comité de conferencia que cada año tratará con la administración los términos y condiciones de la ayuda financiera y las prestaciones que se ofrecerán a los universitarios diplomados que sean asistentes y becarios en los años siguientes a aquellos para los cuales la administración ya anunció las disposiciones al respecto.
23. 792. En nombre de la administración, el presidente y el decano de la NYU aceptaron esas propuestas de los estudiantes. Las asociaciones de universitarios diplomados de otras instituciones también tuvieron éxito en la negociación para obtener términos mejores. Estos hechos dan por tierra con el alegato de los querellantes, según el cual, la Brown priva a los universitarios diplomados de sus derechos de asociación fundamentales. La Brown sostiene únicamente que los mecanismos de negociación obligatoria previstos en la NLRA no se ajustan ni están destinados a las relaciones primordialmente educativas que tienen los asistentes universitarios con la respectiva universidad matriz.
24. 793. De todo ello se desprende que las organizaciones querellantes confunden la jurisdicción de la Junta por lo que atañe a dichos asistentes con la realización de sus derechos de asociación. La cuestión de determinar si los asistentes en cuestión son «trabajadores» a tenor de la NLRA — y, por lo tanto, tienen derecho a los procedimientos obligatorios que dicta la ley — es muy distinta a la cuestión de si sus derechos de asociación fueron violados. Si, como sostienen los querellantes, se diera el caso de que la incapacidad de una parte de invocar los procesos previstos en la NLRA y la autoridad de la Junta fuera de per se una violación de los convenios de la OIT, entonces, todo país que no tuviera una junta laboral con autoridades equivalentes a la de la NLRB también los estaría violando. La NLRA fue promulgada con el propósito de fomentar la paz laboral mediante la promoción de la negociación colectiva entre empleadores y trabajadores en el contexto de relaciones económicas y, en ningún caso, de constreñir a una universidad a negociar con los universitarios diplomados acerca de sus grados, requisitos para obtener títulos u obligaciones de investigación.
25. 794. De todos modos, los universitarios diplomados que son asistentes gozan de todos los derechos de asociación que garantiza la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos y en todas las universidades del país pueden organizarse, formar sindicatos, tomar acciones políticas, llevar a cabo protestas pacíficas y — en calidad de estudiantes — tratar colectivamente de llegar a un acuerdo sobre los términos de su contratación académica. Ninguna decisión de la Junta que interprete una ley estatutaria puede ignorar la Constitución de Estados Unidos y negar a los universitarios diplomados que son asistentes de docencia o investigación el derecho de formar sindicatos o asociaciones de trabajadores y afiliarse a ellos. Por consiguiente, en Estados Unidos, la ley y la práctica respecto a los asistentes universitarios es plenamente conforme con los principios implícitos en el Convenio núm. 87.
26. 795. En conclusión, el Gobierno señala que la Junta restableció correctamente un precedente de larga data cuando en el caso de la Universidad Brown decidió que «los universitarios diplomados que cumplen funciones de asistentes y son admitidos en una universidad, no contratados por ésta, y para quienes la docencia o la investigación supervisadas forman parte de su desarrollo académico» son «estudiantes», no «trabajadores» a tenor de la NLRA. La jurisprudencia de la Junta sopesa la debida observancia de los derechos de asociación de los estudiantes y consideraciones de libertad académica, y es plenamente consciente de la necesidad de evitar que se constriña a las universidades a negociar con los estudiantes los requisitos de sus títulos académicos. Los universitarios diplomados que ejercen funciones de asistente y sus representantes conservan el derecho de asociarse libre y colectivamente y de participar plenamente en procesos democráticos entablando conversaciones con las universidades acerca de las condiciones de su nombramiento. Por consiguiente, la decisión relativa a la Brown no entraña fundamento alguno que permita poner en entredicho el compromiso de Estados Unidos con los principios fundamentales de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 796. El Comité observa que en el presente caso se alega que una decisión de la Junta Nacional de Relaciones Laborales (NLRB) niega a los asistentes de docencia e investigación de universidades privadas, el derecho de sindicación y negociación colectiva, consagrado en la Ley Nacional de Relaciones Laborales (NLRA), lo que es contrario a los principios de la libertad sindical. El Comité observa que el querellante no se refiere a actividades académicas de los asistentes de docencia e investigación en su calidad de estudiantes sino a su empleo en funciones esenciales de docencia e investigación en las universidades.
2. 797. Como cuestión preliminar, y constatando que el Gobierno reitera los argumentos esgrimidos en casos anteriores acerca de la falta de ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, así como del carácter no vinculante de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el Comité desea recordar una vez más, tal como lo hiciera al examinar el caso núm. 2227 [véase 332.° informe, párrafo 600] y el caso núm. 2460 [véase 344.° informe, párrafo 985] que, desde su creación en 1951, se le ha asignado el cometido de examinar quejas sobre presuntas violaciones de la libertad sindical, independientemente de que el país interesado haya ratificado o no los convenios pertinentes de la OIT. El mandato del Comité no está relacionado con la Declaración de la OIT de 1998 — que prevé sus propios mecanismos de seguimiento — sino que, más bien, se deriva directamente de los objetivos y propósitos establecidos en la Constitución de la OIT. Al respecto, el Comité ha puesto de relieve que la función de la Organización Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical y de protección de la persona consiste en contribuir a la aplicación efectiva de los principios generales de la libertad sindical que constituye una de las garantías primordiales para la paz y la justicia social [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1 y anexo I, párrafo 13]. Es con este espíritu que el Comité se propone examinar la presente queja.
3. 798. El Comité observa que los querellantes objetan la decisión relativa a la Universidad Brown (Brown). Según los querellantes, la NLRB modificó su propia jurisprudencia adoptada en el caso de la Universidad de Nueva York (NYU), sosteniendo que los asistentes de docencia e investigación quedan excluidos de la protección de la libertad sindical y el derecho de sindicación que les confiere la NLRA porque son ante todo estudiantes y tienen una relación primordialmente educativa, no económica, con la respectiva universidad. Además, la NLRB entendió que en esas condiciones, la negociación colectiva, proceso de carácter eminentemente económico, sería de dudosa validez porque las cuestiones educativas poco tienen que ver con salarios, horas y condiciones de trabajo.
4. 799. Las organizaciones querellantes argumentan que dicha decisión es errónea y contraria a los principios de la libertad sindical por los motivos siguientes: i) los asistentes de docencia e investigación cumplen las funciones educativas fundamentales que se describen detalladamente en los alegatos de los querellantes; ii) estos trabajadores constituyen una mano de obra más barata que un cuerpo docente a tiempo completo y la necesidad de mejorar su condición impulsó los esfuerzos para lograr su sindicalización y garantizar la consiguiente representación en la negociación colectiva; iii) en 2000, la NLRB había dispuesto por unanimidad que la amplia definición del término trabajador que contiene la NLRA abarca a «todo trabajador» y que dichos asistentes son trabajadores porque prestan servicios bajo el control y la dirección del empleador, servicios por los cuales éste les remunera; además, la NLRB rechazó el argumento, según el cual, conceder a los asistentes de docencia e investigación el derecho de negociación colectiva infringiría la libertad académica del empleador y declaró: «confiamos que en las unidades de negociación de los asistentes, las partes puedan tratar cualquier cuestión de libertad académica de la misma forma que cualquier otra cuestión de negociación colectiva», y iv) la decisión relativa a la Brown tuvo efectos destructivos sobre la sindicalización en la educación superior y en particular, hizo que la NYU se negara a renegociar el convenio colectivo que había concluido con una de las organizaciones querellantes (UAW) y que caducó a fines de agosto de 2005.
5. 800. El Comité toma nota de que según surge de la respuesta del Gobierno, la decisión de la NLRB relativa a la Universidad Brown no revoca decisiones de casos anteriores sino que más bien retoma un precedente de larga data que había sido interrumpido por la decisión relativa a la NYU. En particular, al concluir que los universitarios diplomados de la Brown no eran «trabajadores» a tenor de la NLRA, la Junta se fundó en las consideraciones siguientes: 1) sólo se asignan cargos de asistente de docencia a estudiantes matriculados que sean diplomados; 2) la mayoría de los departamentos académicos de la Universidad Brown exige que se enseñe como condición para obtener un título universitario; 3) el dinero que se paga a los universitarios diplomados que son asistentes se les ofrece más bien como ayuda financiera que como remuneración por su trabajo, y 4) en la relación estudiante-universidad hay mutualidad de intereses a diferencia de la oposición que caracteriza la relación empleador-trabajador. También preocupaba a la Junta que permitir a dichos asistentes entablar la negociación colectiva como si fueran trabajadores «tuviera un impacto perjudicial en la globalidad de las decisiones educativas del cuerpo docente y la administración de la Brown, decisiones que abarcan amplias cuestiones académicas tales como el número de alumnos por clase, las aulas, los horarios y la duración de los cursos, así como cuestiones relativas a las tareas, los horarias y los estipendios de los propios asistentes». Por todos esos motivos, la NLRB concluyó que imponer la negociación colectiva en la relación estudiante-universidad no sería acorde con la política nacional del trabajo ni coherente con la intención de la NLRA que presupone una relación fundamentalmente económica.
6. 801. El Comité recuerda que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, incluida la no discriminación debida a la ocupación, deberían tener el derecho de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 216]. El Comité siempre dio un significado muy amplio al término «trabajador» y en varias oportunidades entendió que este principio se aplicaba a docentes, instructores, trabajadores temporales, trabajadores en período de prueba, trabajadores contratados según convenios de formación, aprendices, etc. [véase Recopilación, op. cit., párrafos 235 a 237 y 255 a 259]. En virtud de la cantidad de información suministrada por los querellantes sobre la índole de la relación entre los asistentes de docencia e investigación y las respectivas universidades, siendo los primeros remunerados por el trabajo y los servicios prestados bajo el control y la dirección de las segundas (por lo cual, sus estipendios se procesan a través del sistema de nómina del empleador y están sujetos a descuentos por concepto de impuestos y a verificación de la debida autorización para trabajar), el Comité no encuentra fundamento alguno que permita excluirles del principio establecido desde larga data mencionado más arriba. El Comité considera que en la medida en que dichos asistentes son trabajadores se debería garantizar la plena protección de su derecho de sindicalización.
7. 802. El Comité también toma nota de que, por su parte, el Gobierno confirma que los universitarios diplomados que son asistentes gozan de todos los derechos de asociación que garantiza la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos y, por lo tanto, pueden organizarse, formar sindicatos, tomar acciones políticas, llevar a cabo protestas pacíficas y — en calidad de estudiantes — tratar colectivamente de llegar a un acuerdo sobre los términos de su contratación académica. El Comité toma nota de que las objeciones del Gobierno se centran en la cuestión del derecho de entablar la negociación colectiva. En particular, el Gobierno considera que la negociación colectiva, que es premisa de una relación económica de oposición, no es apropiada para los asistentes de docencia e investigación que tienen una relación primordialmente académica con la Universidad en la que están matriculados. El Gobierno recuerda que la NLRA fue promulgada con el propósito de fomentar la paz laboral mediante la promoción de la negociación colectiva entre empleadores y trabajadores en el contexto de relaciones económicas y, en ningún caso, de obligar a una universidad a negociar con los estudiantes diplomados acerca de sus grados, requisitos para obtener títulos u obligaciones de investigación. De ahí que manifestara la inquietud de que en este caso, la negociación colectiva pudiera constreñir a una universidad a entablar dicha negociación. Asimismo, el Comité toma nota de que el Gobierno propone mecanismos alternativos de negociación, con exclusión de los sindicatos, que son más apropiados para los asistentes de docencia e investigación. Por consiguiente, en lo que refiere a la respuesta del Gobierno, el Comité toma nota de que tras la decisión de la NLRB en el caso Brown, la NYU determinó que ya no reconocería al sindicato como unidad de negociación representativa y alentó a los universitarios diplomados que son asistentes a crear un mecanismo alternativo para negociar los términos y condiciones de sus cargos. Entonces, se creó el Comité de Asuntos de Diplomado del Consejo de Senadores Estudiantiles/Comité Universitario de Vida Estudiantil al que incumbiría elaborar un plan para establecer una nueva organización que diera voz y representación a los universitarios diplomados que son asistentes en la NYU. Dicho comité propuso la creación de una nueva Cámara de Delegados que representara los intereses de esos estudiantes. Dicho comité propuso la creación de una nueva Cámara de Delegados que representara los intereses de dichos estudiantes. En nombre de la administración, el presidente y el decano de la NYU aceptaron esas propuestas de los estudiantes. Las asociaciones de universitarios diplomados de otras instituciones también tuvieron éxito en la negociación para obtener términos mejores. A juicio del Gobierno, estos hechos dan por tierra con el alegato de los querellantes, según el cual, la Brown priva a los universitarios diplomados de sus derechos de asociación fundamentales.
8. 803. Como principio general, el Comité recuerda que ha llamado la atención sobre la importancia de que en el sector de la educación se promueva la negociación colectiva en el sentido del artículo 4 del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op. cit., párrafo 900] y recalca que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical. Ahora bien, en lo que se refiere al sector de la educación, es preciso hacer una distinción entre, por un lado, las cuestiones que incumben esencialmente, la determinación de las líneas generales de la política de enseñanza, que pueden excluirse de la negociación colectiva — y, por el otro, las relacionadas con las condiciones de empleo que deben corresponder al ámbito de la negociación colectiva. Al respecto, el Comité observa que el convenio colectivo entre la NYU y la organización querellante UAW (copia del cual fue proporcionada por los querellantes) se limita a cuestiones tales como gastos; frecuencia de pago; medidas disciplinarias y destitución; publicación de puestos vacantes; procedimiento de quejas y arbitraje, y seguro de salud, y excluye «decisiones relativas a quién se le enseña, qué se le enseña y cómo se le enseña, así como a quién imparte la enseñanza», decisiones que «exigen discernimiento académico y deben estar sujetas a discreción exclusiva de la universidad».
9. 804. El Comité observa que mientras el Gobierno subraya que debería considerarse que los asistentes de docencia e investigación tienen una relación primordialmente educativa con la universidad, el querellante subraya los aspectos concretos de la relación de empleo que tales asistentes mantienen con la misma. El Comité considera que si bien existen algunos vínculos entre la relación educativa y la relación de empleo que los asistentes de docencia e investigación mantienen con la universidad, hay una serie de otros elementos que llevan al Comité a considerar que los asistentes de docencia e investigación en la medida en que son trabajadores deberían al igual que el resto de los trabajadores, gozar del derecho de negociación colectiva en lo que se refiere a los términos y condiciones de empleo, excluidos los requisitos y políticas académicas, a fin de proteger y promover sus intereses profesionales. En tal capacidad, ese derecho debería incluir el ser representados en las negociaciones por un sindicato de su elección y contar con protección suficiente para ejercer sus derechos sindicales. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluso legislativas si es preciso, para garantizar que los asistentes de docencia e investigación en su calidad de trabajadores no queden excluidos de la protección de la libertad sindical y la negociación colectiva que les confiere la NLRA. El Comité pide que se le mantenga informado de la evolución a este respecto.