Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO344, March 2007

387. La queja figura en comunicaciones de fechas 29 de mayo y 12 de junio de 2006, presentadas por la Confederación General de Trabajo de Burkina, la Confederación Nacional de Trabajadores de Burkina Faso, la Confederación Sindical de Burkina Faso, Fuerza Obrera/Unión Nacional de Sindicatos Libres, la Organización Nacional de Sindicatos Libres y la Unión Sindical de Trabajadores de Burkina Faso.

1. 387. La queja figura en comunicaciones de fechas 29 de mayo y 12 de junio de 2006, presentadas por la Confederación General de Trabajo de Burkina, la Confederación Nacional de Trabajadores de Burkina Faso, la Confederación Sindical de Burkina Faso, Fuerza Obrera/Unión Nacional de Sindicatos Libres, la Organización Nacional de Sindicatos Libres y la Unión Sindical de Trabajadores de Burkina Faso.
2. 388. El Gobierno ha enviado sus observaciones a través de una comunicación de fecha 3 de octubre de 2006.
3. 389. Burkina Faso ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 390. En sus comunicaciones de fechas 29 de mayo y 12 de junio de 2006, los querellantes alegan que, como consecuencia de la participación en una huelga general para apoyar diversas reivindicaciones de carácter socioeconómico, los trabajadores huelguistas y sus organizaciones han sido víctimas de amenazas, intimidaciones y requisas masivas por parte del Gobierno y los empleadores, sobre la base de una definición restrictiva de la huelga en la legislación.
2. 391. Afirman en particular que, aunque el derecho de huelga esté protegido por la Constitución, cuyo artículo 22 establece que «el derecho de huelga queda garantizado en Burkina Faso. Se ejerce con arreglo a la legislación en vigor», la ley núm. 33/2004/AN sobre el Código del Trabajo que define este derecho de manera muy restrictiva. En efecto, establece en su artículo 351 que: «la huelga es una interrupción concertada y colectiva del trabajo con el fin de apoyar reivindicaciones profesionales previamente determinadas, que el empleador se niega a satisfacer. La interrupción del trabajo que no corresponde a ninguna reivindicación profesional es ilícita. El derecho de huelga no autoriza a los trabajadores a ejecutar su trabajo en condiciones distintas de las previstas en su contrato de trabajo o de las practicadas en la profesión y no conlleva el derecho a disponer arbitrariamente de los locales de la empresa».
3. 392. Según los querellantes, esta definición es restrictiva tanto por razón de su objeto («apoyar reivindicaciones profesionales») como por razón de la condición impuesta para poder ejercer este derecho («reivindicaciones profesionales previamente determinadas, que el empleador se niega satisfacer»). Los artículos 351 y siguientes (352 a 358) del Código del Trabajo constituyen pues obstáculos importantes al derecho de huelga y un cuestionamiento de la propia existencia de los sindicatos de trabajadores que abarcan a diversos empleadores, como son las uniones de sindicatos, las federaciones y las confederaciones sindicales.
4. 393. Los querellantes alegan que, apoyándose en estas disposiciones, la administración del trabajo y el Gobierno alientan a los empleadores a adoptar sanciones contra los trabajadores que responden a las convocatorias de huelga de las centrales sindicales.
5. 394. Según la información remitida por los querellantes, las negociaciones entabladas el 4 de mayo de 2006 entre el Gobierno y los sindicatos se rompieron al día siguiente por iniciativa del Gobierno. En efecto, éste decidió un aumento del precio de los hidrocarburos y otros aceites de motor entre el 5 y el 39 por ciento, mientras que este punto ocupaba un lugar destacado en la plataforma de mínimos de las organizaciones sindicales y en la lista de preocupaciones sometidas al Gobierno para las negociaciones de los días 4 y 5 de mayo de 2006. Posteriormente, las centrales sindicales y los sindicatos autónomos abandonaron la mesa de negociación y convocaron una huelga para los días 23 y 24 de mayo de 2006.
6. 395. El preaviso de huelga, en el que las centrales sindicales y los sindicatos autónomos indicaban que convocaban a participar en la huelga a los trabajadores del sector privado, del parapúblico y del sector informal, fue notificado al Presidente de Burkina Faso, al Presidente del Consejo de Ministros y al Director General de Trabajo y Seguridad Social. La huelga tenía como finalidad exigir al Gobierno «el respeto de los trabajadores y de sus organizaciones sindicales; la anulación de la medida del 4 de mayo relativa al aumento de los precios de los hidrocarburos y la reconsideración de las respuestas a los distintos puntos de su plataforma». Dicha plataforma se refiere concretamente al aumento de los salarios y las pensiones, la tramitación de los distintos expedientes en espera relativos a la aplicación de sentencias favorables a los trabajadores, la reducción de los impuestos sobre los productos de gran consumo, la creación de un subsidio de desempleo, la elevación de los subsidios familiares, la regularización de los retrasos en los ascensos de los funcionarios, la aplicación en el sector privado de los aumentos salariales decididos por el Gobierno en 2004, y el respeto de la libertad sindical y del derecho de huelga y, en consecuencia, la anulación de las sanciones y la interrupción de las amenazas de sanción contra los trabajadores huelguistas.
7. 396. En respuesta a la notificación del preaviso de huelga, el Director General de Trabajo y Seguridad Social dirigió a los sindicatos una comunicación (copia de la cual se adjunta a la queja) en la que les recuerda que el apartado 2 del artículo 351 del Código del Trabajo estipula que «la interrupción del trabajo que no corresponde a ninguna reivindicación profesional es ilícita», señalando que debe tratarse de una reivindicación profesional dirigida por los trabajadores a los empleadores, cosa que no ocurre con los trabajadores convocados a la huelga en cuestión; por otra parte, que el artículo 357 establece que «queda prohibido proceder a cualquier cierre patronal o huelga antes de haber agotado los procedimientos de conciliación y arbitraje», lo cual se aplica a los conflictos colectivos que oponen a los trabajadores a sus empleadores respectivos, circunstancia que tampoco se da en este caso. Tras señalar que los empleadores del sector privado y del sector informal no participan en las negociaciones entre el Gobierno y los sindicatos, les invita a considerar todas las consecuencias legales de este movimiento de huelga, con el fin de que los trabajadores no pierdan las garantías que les ofrece la ley.
8. 397. Según los querellantes, la comunicación del Director General constituye una interpretación muy cuestionable del Código del Trabajo, que afecta al ejercicio del derecho de huelga. Por otra parte, esta interpretación ha sido retomada por el presidente del Consejo Patronal Nacional de Burkina Faso, en una carta publicada en la prensa el lunes 22 de mayo, en la que invitaba a sus miembros a atenerse a las disposiciones legislativas y reglamentarias en esta materia.
9. 398. En conclusión, los querellantes solicitan que se retiren del Código del Trabajo los artículos 351 y siguientes, de conformidad con la Constitución de Burkina Faso y el Convenio núm. 87 de la OIT.
10. B. Respuesta del Gobierno
11. 399. En su comunicación de fecha 3 de octubre de 2006, el Gobierno afirma que Burkina Faso, desde su acceso a la soberanía nacional, ha mostrado su disposición a respetar y hacer respetar la libertad sindical y los derechos conexos, y concretamente el derecho de huelga, tanto a través de las distintas Constituciones como a través de la ley.
12. 400. Además, Burkina Faso ha ratificado los convenios pertinentes de la OIT en materia de liberta sindical y se esfuerza, de manera voluntarista, por respetar los compromisos internacionales ligados a los mismos.
13. 401. En lo que se refiere a los alegatos según los cuales la administración del trabajo y el Gobierno incitaron a los empleadores a sancionar a los trabajadores huelguistas, el Gobierno señala que, una vez recibido el preaviso de huelga, su tarea se ha limitado a informar a las organizaciones sindicales de la violación de las disposiciones legales en vigor en materia de huelga, puesto que el procedimiento establecido en virtud de los artículos 336 a 347 del Código del Trabajo no se había agotado. La administración del trabajo no ha hecho sino ejercer una de sus atribuciones, que consiste en facilitar su asesoramiento y sus recomendaciones a los interlocutores sociales que son, en este caso, los trabajadores. Además, el Gobierno subraya que las organizaciones sindicales han mantenido su convocatoria de huelga sin obstrucción alguna por parte de este último.
14. 402. El Gobierno señala que su actitud es compatible con un principio del Comité de Libertad Sindical según el cual «no puede considerarse como atentatoria a la libertad sindical una legislación que prevea procedimientos de conciliación y arbitraje (voluntario) en los conflictos colectivos como condición previa a la declaración de una huelga, siempre y cuando el recurso al arbitraje no tenga carácter obligatorio y no impida en la práctica el recurso a la huelga» [véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, cuarta edición, párrafo 378, y 238.º informe, caso núm. 1300, párrafo 292].
15. 403. En lo relativo a la inconstitucionalidad de las disposiciones de los artículos 351 a 358 del Código del Trabajo, el Gobierno declara que los artículos citados no cuestionan en absoluto el derecho de huelga garantizado por la Constitución de Burkina Faso. El Gobierno recuerda que estas disposiciones, tras definir la huelga, señalan cuales son las condiciones para el ejercicio de este derecho, lo cual no vulnera las disposiciones del artículo 22 de la Constitución que establece que «el derecho de huelga se ejerce de conformidad con la legislación en vigor». La legislación en vigor en este caso son el Código del Trabajo y la ley núm. 45/60, del 25 de julio de 1960, y la administración del trabajo no hace sino incitar a los dirigentes sindicales a respetar sus disposiciones y actuar de conformidad con las mismas. El Gobierno se refiere a este respecto al párrafo 1 del artículo 8, del Convenio núm. 87, según el cual «al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad». El Gobierno recuerda además que, en el momento de su elaboración, el Código del Trabajo fue sometido a la opinión de la Comisión Consultiva del Trabajo, órgano tripartito establecido bajo los auspicios del Ministro de Trabajo en virtud del artículo 375 del Código del Trabajo, que lo examinó y posteriormente adoptó. El Gobierno subraya de esta manera la participación de los trabajadores, a través de sus representantes, en el proceso de elaboración de la ley núm. 33/2004/AN, que es el resultado de un consenso mínimo entre el Estado y los interlocutores sociales.
16. 404. Por último, el Gobierno afirma que los artículos 351 a 358 no cuestionan la aplicación del Convenio núm. 87 de la OIT, ni obstaculizan el ejercicio del derecho de huelga, tal y como lo demuestran las diversas huelgas realizadas sin trabas desde la presentación de la reclamación.

C. Conclusiones del Comité

1. 405. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos según los cuales trabajadores huelguistas y sus organizaciones han sido víctimas de amenazas, intimidaciones y requisas por parte del Gobierno y de los empleadores, a raíz de la participación en una huelga general para apoyar diversas reivindicaciones de carácter socioeconómico, medidas basadas en una definición restrictiva de la huelga en la legislación.
2. Aspectos legislativos
3. 406. El Comité observa que los querellantes alegan que, a pesar de que el derecho de huelga está protegido por la Constitución, le ley núm. 33/2004/AN relativa a los artículos 351 a 358 del Código del Trabajo reconoce este derecho de manera muy restrictiva a raíz de la estrecha definición de su objeto, lo cual se contrapone a la Constitución Nacional y al Convenio núm. 87. En particular, el hecho de exigir que la huelga esté motivada por reivindicaciones profesionales, en el marco de una relación entre los trabajadores y su empleador respectivo, pone en cuestión, en opinión de los querellantes, la propia existencia de los sindicatos de trabajadores que abarcan a diversos empleadores, tales como las uniones de sindicatos y las federaciones y confederaciones sindicales, los cuales se verían privados de la posibilidad de ejercer el derecho de huelga. El Comité observa que, por su parte, el Gobierno declara que los artículos denunciados no cuestionan en absoluto el derecho de huelga, sino que establecen las condiciones para su ejercicio, lo cual se ajusta a las disposiciones del artículo 22 de la Constitución, según el cual «el derecho de huelga se ejerce de conformidad con la legislación en vigor», y a las disposiciones del Convenio núm. 87. El Comité observa además que, según el Gobierno, las numerosas huelgas organizadas sin dificultad desde que se presentara la queja apoyan sus afirmaciones.
4. 407. El Comité observa que el artículo 351 del Código del Trabajo dispone que: «la huelga es una interrupción concertada y colectiva del trabajo con el fin de apoyar reivindicaciones profesionales previamente determinadas, que el empleador se niega a satisfacer. La interrupción del trabajo que no corresponde a ninguna reivindicación profesional es ilícita». El Comité recuerda a este respecto que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para la defensa de sus intereses económicos y sociales, intereses que abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional (según lo dispuesto en el artículo 351), sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 522 y 526]. El Comité subraya que, en el pasado, ya ha llamado en dos ocasiones la atención del Gobierno sobre los citados principios en relación con disposiciones legislativas actualmente derogadas, que imponían limitaciones similares en lo que atañe a los objetivos perseguidos por los trabajadores durante el ejercicio del derecho de huelga [véase 217.º informe, caso núm. 1089, párrafo 239, y 218.º informe, caso núm. 1131, párrafo 776].
5. 408. Tomando nota del alegato de las organizaciones querellantes, según el cual esta disposición impediría el ejercicio del derecho de huelga de las organizaciones sindicales que abarcan a varios empleadores tales como las uniones de sindicatos, las federaciones y confederaciones sindicales, el Comité recuerda que la prohibición de toda huelga no vinculada a un conflicto colectivo en el que sean parte los trabajadores o el sindicato está en contradicción con los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 538]. El Comité pide pues al Gobierno que revise su legislación con los interlocutores sociales a efectos de ponerla en conformidad con los citados principios de la libertad sindical.
6. Aspectos vinculados con los hechos
7. 409. El Comité observa que, tras una ruptura de las negociaciones entre el Gobierno y los sindicatos, que se habían iniciado el 4 de mayo de 2006, las centrales sindicales y los sindicatos autónomos habían convocado una huelga para los días 23 y 24 de mayo de dicho año. Según los términos del preaviso de huelga, que afectaba a los sectores público, privado, parapúblico e informal, ésta tenía como finalidad exigir al Gobierno el respeto de los trabajadores y sus organizaciones sindicales; la anulación de la medida del 4 de mayo por la que se aumentaban los precios de los hidrocarburos y la reconsideración de las respuestas ofrecidas a los distintos puntos de su plataforma (relacionados concretamente con el aumento de los salarios y las pensiones, la tramitación de los distintos expedientes en espera relativos a la aplicación de sentencias favorables a los trabajadores, la reducción de los impuestos que gravaban los productos de gran consumo, la creación de un subsidio de desempleo, la elevación de los subsidios familiares, la regularización de los retrasos en los ascensos de los funcionarios, la aplicación en el sector privado de los aumentos salariales decididos por el Gobierno en 2004, y el respeto de la libertad sindical y del derecho de huelga y, en consecuencia, la anulación de las sanciones y la interrupción de las amenazas de sanción contra los trabajadores huelguistas).
8. 410. El Comité toma nota de la respuesta del Director General Adjunto de Trabajo y Seguridad Social al preaviso de huelga (copia del cual se adjunta a la reclamación), en la que, por una parte, ha recordado a los sindicatos que el apartado 2 del artículo 351 del Código del Trabajo estipula que «La interrupción del trabajo que no corresponde a ninguna reivindicación profesional es ilícita», señalando que debe tratarse de una reivindicación profesional dirigida por los trabajadores a los empleadores, cosa que no ocurría con los trabajadores convocados a la huelga en cuestión (especialmente en lo que se refiere a los sectores privado e informal); por otra parte, en el artículo 357 se establece que «queda prohibido proceder a cualquier cierre patronal o huelga antes de haber agotado los procedimientos de conciliación y arbitraje», lo cual se aplica a los conflictos colectivos que oponen a los trabajadores a sus empleadores respectivos, circunstancia que tampoco se da en este caso. Invita pues a los sindicatos a considerar todas las consecuencias legales del preaviso de huelga, con el fin de que los trabajadores no pierdan las garantías de protección que les ofrece la ley. El Comité de observa asimismo que ha sido la misma interpretación que ha hecho el presidente del Consejo Patronal Nacional de Burkina Faso en una carta publicada en la prensa el lunes 22 de mayo, víspera de la huelga.
9. 411. El Comité toma nota de que, para los querellantes, la respuesta del Director General constituye una interpretación muy cuestionable del Código de Trabajo, a partir de la cual los empleadores se han visto alentados por la administración del trabajo y por el Gobierno a adoptar sanciones contra los trabajadores que respondieron a la convocatoria de huelga. El Comité observa que, al margen de las amenazas, los querellantes no alegan que se hayan aplicado efectivamente sanciones contra los trabajadores. El Comité observa asimismo que, según el Gobierno, el Director General de Trabajo y Seguridad Social se ha limitado a informar a las organizaciones sindicales del incumplimiento de las disposiciones legales en vigor en materia de huelga, habida cuenta de que no se había agotado el procedimiento instituido por los artículos 336 a 347 del Código del Trabajo, en particular en lo que se refiere a la conciliación y el arbitraje. El Comité recuerda que aunque, según plantea el Gobierno, es cierto que el párrafo 1 del artículo 8 del Convenio núm. 87 dispone que el ejercicio de los derechos reconocidos por el Convenio deben ejercerse respetando la legalidad, en el párrafo 2 se estipula que «La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio». Según la interpretación facilitada por el Director General de Trabajo y Seguridad Social, el agotamiento de los procedimientos de conciliación y arbitraje (artículo 357 del Código del Trabajo) se aplica a los conflictos colectivos que oponen a los trabajadores a sus empleadores respectivos, cosa que no ocurría en este caso. El Comité concluye pues que las centrales sindicales y los sindicatos autónomos no estaban en condiciones de poder agotar dichos procedimientos dado que, por razón de su objeto, la medida de los días 23 y 24 de mayo no se correspondía con la noción de huelga definida en el Código del Trabajo.
10. 412. Por último, el Comité toma nota de la contradicción entre la postura de la organizaciones querellantes, que hacen hincapié en que la huelga de los días 23 y 24 de mayo de 2006 ha dado lugar a amenazas, intimidaciones y requisas masivas, y la postura del Gobierno, según la cual las organizaciones sindicales han podido seguir su consigna de huelga sin obstrucción alguna por su parte. Al no haber facilitado las organizaciones querellantes ninguna información específica sobre el recurso a requisas, el Comité pide a las organizaciones querellantes que comuniquen informaciones detalladas al respecto para que pueda proceder al examen de este alegato.
11. 413. En lo que se refiere a los alegatos de amenazas e intimidación, el Comité considera que tanto el lenguaje utilizado por el Director General en su respuesta al preaviso de huelga, invitando «a los sindicatos a considerar todas las consecuencias legales del movimiento de huelga con el fin de que los trabajadores no pierdan las garantías y la protección que les ofrece la ley», como la carta publicada por el Consejo Patronal Nacional de Burkina Faso la víspera de la huelga, indicando que no se trataba de un conflicto colectivo que les enfrentara a los trabajadores ya que el Consejo no participaba en las negociaciones entre el Gobierno y los sindicatos, e invitando por tanto a sus afiliados a atenerse a las disposiciones legales en esta materia, han podido tener un efecto intimidatorio sobre los trabajadores que deseaban participar en la huelga. El Comité recuerda que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían en principio poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Recopilación, op. cit., párrafo 527], el Comité pide al Gobierno que, de conformidad con los principios de la libertad sindical se asegure que no exista un nuevo obstáculo al ejercicio del derecho de huelga
12. 414. El Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.