Interim Report - REPORT_NO340, March 2006

• el Gobierno, con objeto de volver a imponer un laudo arbitral anulado por el Tribunal Supremo de la Columbia Británica, ha adoptado, de manera unilateral y sin celebrar consulta alguna con los interlocutores sociales, legislación con efecto retroactivo (ley núm. 19/2004) por la que se modifican o suprimen numerosas disposiciones de convenios colectivos del sector de la enseñanza negociados libremente. Estas acciones privan a los docentes de medios lícitos para promover y defender sus intereses profesionales, y menoscaban el derecho de las organizaciones querellantes a actuar en calidad de agentes negociadores en representación de sus afiliados
  433. 433 La queja figura en una comunicación de fecha 31 de enero de 2005 enviada por la Internacional de la Educación (IE) en nombre de la Federación de Docentes de la Columbia Británica (FDCB). La IE envió alegatos adicionales por comunicación de 7 de febrero de 2006.
  434. 434 El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 17 de agosto de 2005.
  435. 435 Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 436. En su comunicación de 31 de enero de 2005, la organización querellante indica que la Federación de Docentes de la Columbia Británica (FDCB) representa a 42.000 docentes y profesionales asociados del sector de la enseñanza pública de la Columbia Británica, de niveles que van desde el jardín de infantes hasta el grado 12 (último curso de secundaria). La FDCB es interlocutora de la Asociación de Empleadores de la Escuela Pública de la Columbia Británica, principal agente negociador de los 60 consejos directivos de centros escolares que hay en la provincia.
2. 437. Las organizaciones querellantes recuerdan que, en los tres últimos años, se ha promulgado en Columbia Británica legislación que afecta a decenas de miles de trabajadores de la provincia, y que no está en conformidad con los principios fundamentales de la libertad sindical y la libre negociación colectiva. Hacen referencia, en particular, a una queja presentada anteriormente por la FDCB (caso núm. 2173), en vista de la estrecha relación que guarda ésta con el presente caso, así como a la recomendación que emitió al respecto el Comité [marzo de 2003, 330.º informe, párrafos 239 a 305].
3. 438. Las organizaciones querellantes resumen la cuestión como sigue (se adjunta una cronología detallada en anexo al presente documento): el Gobierno había promulgado legislación en virtud de la cual se confería a un árbitro jurisdicción para suprimir cientos de disposiciones del convenio colectivo suscrito por las partes; el árbitro designado por el Gobierno suprimió estas disposiciones del convenio colectivo el 30 de agosto de 2002; la FDCB solicitó la revisión judicial de ese laudo arbitral; el 22 de enero de 2004, el Tribunal Supremo de Columbia Británica falló a favor de la solicitud de revisión, y restableció muchas de las disposiciones del convenio colectivo suprimidas por el árbitro; por último, en respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo, el Gobierno adoptó la ley núm. 19/2004, por la cual se suprimían del convenio colectivo de las partes las disposiciones que había restablecido el Tribunal Supremo de la Columbia Británica.
4. 439. El proyecto de ley núm. 19/2004 venía a modificar la legislación anterior, a saber, la Ley sobre el Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación (ESCAA, por sus siglas en inglés) y la Ley sobre el Sistema Escolar, de tal forma que quedaban suprimidos, con efecto a partir del 1.º de julio de 2002, cientos de disposiciones del convenio colectivo de las partes. Este proyecto de ley pasó de la primera a la tercera lectura en el lapso de tres días (20 a 22 de abril de 2004), y el 29 de abril obtuvo la sanción real, tras la cual se convirtió en la Ley de Enmienda al Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación, de 2004 (ESCAAA). Al dejar sin validez la sentencia recaída en 2004 en el Tribunal Supremo de Columbia Británica, la ESCAAA cumplía tres objetivos del Gobierno: 1) suprimir las disposiciones del convenio colectivo restablecidas, en parte, por el Tribunal Supremo; 2) suprimir de la Ley sobre el Sistema Escolar (con efecto retroactivo, a partir del 1.º de julio de 2002) el artículo en que se confería al árbitro jurisdicción para suprimir disposiciones del convenio colectivo, y 3) disponer la aplicación de la ley «pese a toda decisión en contrario de un tribunal de justicia». En el artículo 5 del proyecto convertido en ley, se dispone también su aplicación con efecto retroactivo. De este modo, en él se garantiza que, pese a que el Tribunal Supremo sentenciara la existencia de «defectos jurídicos fundamentales», ninguna de las partes pueda acceder a un proceso judicial con el fin de impugnar el texto de la ley y combatir sus efectos sobre docentes y alumnos. Ello impide el enjuiciamiento de toda pretensión legal basada en las disposiciones del convenio que fueron suprimidas, independientemente de cuándo se dedujera tal pretensión.
5. 440. Las organizaciones querellantes dan algunos ejemplos de disposiciones que se han suprimido de acuerdos en cumplimiento de la ESCAAA. Se trata de disposiciones relativas a los procedimientos de evacuación y simulacros de incendio para alumnos con necesidades especiales (acuerdo de Kamloops-Thompson), la escolarización de alumnos con necesidades especiales (acuerdo de Cariboo-Chilcotin), el número de alumnos en los laboratorios y otras decisiones en las que entra en juego la seguridad (acuerdo de Qualicum) y la integración en clases ordinarias de los alumnos con necesidades especiales (acuerdo de Delta).
6. 441. Las organizaciones querellantes señalan que el Comité ya ha criticado al Gobierno de Columbia Británica por la promulgación de las leyes núms. 27/2002 y 28/2002 y por la indiferencia con que reaccionó a su queja anterior. En aquella ocasión, el Comité afirmó que, cuando un Estado decide ser Miembro de la Organización, acepta los principios fundamentales definidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, incluidos los relativos a la libertad sindical [330.º informe, párrafo 288]. Pese a la inequívoca condena del Comité, el Gobierno sigue violando las normas internacionales del trabajo. Cuando el Tribunal Supremo de Columbia Británica falló que estaba viciado el procedimiento con que habían sido eliminadas las disposiciones del convenio colectivo, el Gobierno impuso, de manera unilateral, un texto legislativo por el cual se invalidaba esa sentencia, poniéndose así por encima del Estado de derecho. Como demuestran las declaraciones efectuadas por el Ministro en el Parlamento, el objetivo era evitar «el embrollo de los pleitos» (Hansard — actas del Parlamento canadiense —, 22 de abril de 2004).
7. 442. El Gobierno no ha seguido las recomendaciones anteriores del Comité, a saber, que evitase los acuerdos impuestos por ley [330.º informe, párrafo 305, c)], que respetase la autonomía de las partes en la negociación para llegar a la conclusión de acuerdos [330.º informe, párrafo 305, c)] y que se llevasen a cabo consultas significativas con las organizaciones representativas cuando los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores pudieran verse afectados [330.º informe, párrafo 305, d)]. En lugar de seguir estas recomendaciones, el Gobierno volvió a adoptar, unilateralmente, legislación draconiana. El Gobierno, de este modo, ha impuesto condiciones de empleo a los docentes sin discusión ni consultas, en contra de lo fallado por el Tribunal Supremo de su provincia, y privado así a esos docentes de medios lícitos con que promover y defender sus intereses profesionales.
8. 443. Las organizaciones querellantes sostienen que el Gobierno ha demostrado un desprecio absoluto tanto por la OIT como por el Tribunal Supremo. Al disponer la aplicación de la ley «pese a toda decisión en contrario de un tribunal de justicia», ha demostrado su desdén por el Estado de derecho y cualquier limitación a su poder. Sus últimas acciones socavan el sistema democrático de negociación colectiva, en contra de las normas internacionales de la OIT ratificadas por Canadá. Asimismo, confirman y acrecientan su alarmante indiferencia por los principios fundamentales de la libertad sindical, la libre negociación colectiva y el imperio de la ley.
9. 444. En su comunicación de 7 de febrero de 2006, la IE envía información en relación con violaciones de la libertad sindical y del derecho de negociación colectiva.
10. B. Respuesta del Gobierno
11. 445. En su comunicación de 17 de agosto de 2005, el Gobierno manifiesta su desacuerdo con los alegatos formulados por la Federación de Docentes del Canadá (FDC) y la Federación de Docentes de la Columbia Británica (FDCB). Según el Gobierno, la Ley de Enmienda al Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación (ESCAAA) no viola el Convenio núm. 87, como tampoco limita el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes ni el derecho de estas organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos, elegir a sus representantes, organizar su administración o formular sus programas. Tampoco disuelve ni suspende organizaciones de trabajadores, ni infringe el derecho de estas organizaciones a afiliarse a federaciones, ni impide que las mismas adquieran personalidad jurídica o contraviene la legislación interna.
12. 446. Según el Gobierno, la ESCAAA no anula la sentencia del Tribunal Supremo de Columbia Británica, tal como lo alegan las organizaciones querellantes. En julio de 2002, se nombró a un árbitro para que determinara qué disposiciones de los 60 convenios colectivos suscritos por los docentes se debían modificar porque contradijesen la Ley sobre el Sistema Escolar, después de que esta última se hubiera reformado mediante la Ley sobre Flexibilidad y Posibilidad de Elección en la Enseñanza Pública (PEFCA, por sus siglas en inglés). En la PEFCA figuran limitaciones al número de alumnos por clase, que el Gobierno consideró un asunto de política pública provincial, y no algo que debiera tratarse en la mesa de negociación. La PEFCA, además, deja en manos de los consejos escolares locales las decisiones sobre el calendario académico, y permite que sean las necesidades de los alumnos, las inquietudes de los padres y las prioridades de cada zona las que motiven las decisiones referidas a otras cuestiones (por ejemplo, a los miembros de la comunidad educativa que no ejercen su actividad en el aula de clase, tales como bibliotecarios, orientadores, asistentes encargados de alumnos con necesidades especiales y profesores de inglés como segunda lengua), antes de que lo hagan medidas inflexibles acordadas en la mesa de negociación e impuestas a toda la provincia.
13. 447. En virtud de la ESCAAA, se suprimen aquellas disposiciones contractuales que el árbitro indique sean incompatibles con la Ley sobre el Sistema Escolar. El Tribunal Supremo de Columbia Británica rechazó las acusaciones de parcialidad presentadas por la FDCB, así como su recusación respecto de la legalidad del nombramiento del árbitro, y dijo que éste no debería haber suprimido del convenio artículos enteros en aquellos casos en que esos artículos sólo eran parcialmente incompatibles con la PEFCA. Asimismo, sentenció que el árbitro debería haber intentado poner en conformidad dichos artículos con esta ley, cambiando la formulación utilizada en las oraciones y párrafos correspondientes, y revocó su laudo. Esto dejaba los convenios colectivos suscritos por los docentes en la misma situación en que se encontraban antes de que el laudo fuera emitido, esto es, con topes al número de alumnos por clase distintos de los actualmente recogidos en la Ley sobre el Sistema Escolar.
14. 448. El tribunal confirmó tanto la validez de la legislación por la que se suprimía la regulación en los convenios colectivos del número de alumnos por clase como la autoridad arbitral para introducir cambios en los mismos. Sentenció que el árbitro había hecho una interpretación excesivamente simplista de su mandato y, por ese mismo motivo, revocó su laudo. Si bien, en virtud de la ESCAAA se suprimen de los convenios colectivos todos los artículos señalados por el árbitro, las partes tienen la posibilidad de negociar cambios en su redacción, siempre y cuando lo acordado no contradiga la Ley sobre el Sistema Escolar.

C. Conclusiones del Comité

1. 449. El Comité observa que la presente queja se refiere a alegatos de intervención por vía legislativa en el proceso de negociación colectiva del sector de la enseñanza en la provincia de Columbia Británica. Por consiguiente, las declaraciones del Gobierno en relación con el Convenio núm. 87 no tienen aplicación en este contexto.
2. 450. Al tiempo que observa que este caso se refiere a la provincia de Columbia Británica, el Comité lamenta tener que recordar al Gobierno federal que los principios de la libertad sindical deben ser respetados en todo su territorio.
3. 451. El Comité señala también que este caso no puede ser considerado aisladamente de la decisión a que llegó anteriormente en los casos núms. 2166, 2173, 2180 y 2196 [véase 330.º informe, párrafos 239 a 305], y más concretamente en el caso núm. 2173, en que la FDCB era una de las organizaciones querellantes y en la que se hacía referencia a la legislación estrechamente relacionada con la del caso presente, a saber, la Ley sobre el Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación [ESCAA, presentada en el Parlamento como «proyecto de ley núm. 27»] y la Ley sobre Flexibilidad y Posibilidad de Elección en la Enseñanza Pública [PEFCA, presentada en el Parlamento como «proyecto de ley núm. 28» ]. Por lo tanto, el Comité, se remite a modo de antecedente, a las conclusiones y recomendaciones formuladas entonces respecto de estas dos leyes [véase 330.º informe, párrafos 295 a 300].
4. 452. Más concretamente, en lo que respecta a los alegatos formulados en el presente caso, el Comité toma nota de que el Gobierno, una vez más, intervino por vía legislativa con el fin de modificar o suprimir disposiciones de convenios colectivos negociados. El Comité expresa una particular preocupación por esta nueva intervención unilateral, en un lapso muy breve de tiempo, habida cuenta de las conclusiones a las que llegó en el caso núm. 2173 y de sus observaciones finales, que ahora reitera: «El Comité observa que las leyes cuestionadas en el presente caso implican la injerencia legislativa del Gobierno en el proceso de negociación colectiva, ya sea para poner fin a una huelga legal, para imponer niveles salariales y condiciones de trabajo, circunscribir el ámbito material de la negociación colectiva o reestructurar el procedimiento de negociación. Recordando que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto, la autonomía de las partes en la negociación constituyen un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 844], el Comité lamenta que el Gobierno se haya sentido obligado a recurrir a tales medidas y espera que se abstenga de hacerlo en las futuras negociaciones. El Comité señala asimismo que el recurso reiterado a restricciones legislativas de la negociación colectiva sólo puede tener, a largo plazo, un efecto nefasto y desestabilizador sobre el clima de las relaciones laborales si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos a los sindicatos y a sus miembros. Además, esto puede minar la confianza de los trabajadores en el significado de la afiliación a un sindicato. Los posibles miembros o adherentes pueden verse así inducidos a considerar que es inútil adherirse a una organización cuya finalidad principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas si comprueban que los resultados de las mismas se anulan a menudo por vía legislativa» [véase 330.º informe, párrafo 304].
5. 453. En este caso concreto, el Comité estima que, tras la decisión recaída en el Tribunal Supremo, cualquiera de los cambios realizados debería, al menos, haber sido objeto de negociaciones amplias y sinceras con la FDCB, especialmente en lo que concierne a las diversas opciones que habían de considerarse. Además, teniendo en cuenta la falta notable de consideración por parte del gobierno de la decisión de la Corte Suprema de la provincia, el Comité recuerda que el respeto del debido proceso implica igualmente el respeto del resultado final del procedimiento judicial nacional y también implica evitar recurrir a una intervención retroactiva en los convenios colectivos por vía legislativa. El Comité espera igualmente que en el futuro se celebren consultas transparentes y significativas con los representantes de las organizaciones en todas las instancias en las que se vean afectados los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva.
6. 454. Al tiempo que recuerda que la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque constituya una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones de personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 813], el Comité subraya sin embargo que las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo entran en el campo de la negociación colectiva.
7. 455. Subrayando la suma importancia concedida al carácter voluntario de la negociación colectiva y a la autonomía de los interlocutores en la negociación como aspectos fundamentales de los principios de la libertad sindical, el Comité, una vez más, insta firmemente al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a este tipo de intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación de la negociación colectiva en el sector de la enseñanza.
8. 456. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones respecto de la comunicación de la IE y de la BCTF de fecha 7 de febrero de 2006.

Z. Anexo

1. 27 de enero de 2002
   • La ley núm. 27/2002 impuso a las partes, por vía legislativa, un convenio considerado colectivo que venía a introducir en el convenio colectivo de ámbito provincial vigente hasta entonces cambios que, en buena medida, se acomodaban a las condiciones que durante el proceso de negociación había tratado de lograr la Asociación de Empleadores de la Escuela Pública de la Columbia Británica.
2. 28 de enero de 2002
   • El artículo 9 de la ley núm. 28/2002 vino a modificar ampliamente el artículo 27 de la Ley sobre el Sistema Escolar de la Columbia Británica, al enunciar diversas materias que no podrían figurar en un «convenio colectivo». Entre los aspectos que, hasta ese momento, no habían podido incluirse en convenios colectivos, se encontraban:
     • a) la reglamentación de la selección y el nombramiento de los docentes, previstos en la Ley sobre el Sistema Escolar, las clases, los planes de estudio o los métodos y técnicas profesionales empleados por un docente;
     • b) la fijación de limitaciones o normas en lo tocante a la asignación, por un consejo escolar, de tareas lectivas a directores y subdirectores de centro o jefes de estudio;
     • c) la limitación de la competencia de un consejo escolar para contratar a personal no docente con el fin de que éste asistiera a los docentes en el desempeño de las responsabilidades que les incumbían en virtud de la Ley sobre el Sistema Escolar y el reglamento aplicable.
   • La ley núm. 28/2002 añadió a los anteriores aspectos una nueva lista de cuestiones que no pueden incluirse en un convenio colectivo entre las partes. Entre ellas figuran:
     • d) la fijación de limitaciones o normas en lo tocante a la competencia de un consejo escolar para determinar el número de alumnos por clase y la composición de los grupos;
     • e) el establecimiento o la imposición de límites al número de alumnos por clase, de requisitos con relación al promedio de alumnos por clase o de métodos para determinar límites o promedios respecto del número de alumnos por clase;
     • f) la fijación de limitaciones o normas en lo tocante a la competencia de un consejo escolar para asignar un alumno a un grupo, materia o plan de estudios;
     • g) la fijación de limitaciones o normas en lo tocante a la competencia de un consejo escolar para determinar niveles o ratios respecto de la dotación de personal, o el número total de personal docente o de otra naturaleza por él contratado;
     • h) el establecimiento de mínimos en el número total de personal docente o de otra naturaleza;
     • i) la fijación de limitaciones o normas en lo tocante a la competencia de un consejo escolar para determinar el número de alumnos asignado a cada docente; o
     • j) el establecimiento de máximos o mínimos en el número de alumnos, la dotación de personal o la carga lectiva.
   • En virtud de la ley núm. 28/2002, se hizo obligatorio el recurso a un proceso inusual, en el cual quedaba suprimido el modelo de arbitraje por designación consensuada que se había utilizado en la Columbia Británica. En sustitución de este modelo, le fue conferida al Ministro de Competencias Laborales, Desarrollo y Trabajo («el Ministro») la potestad de nombrar al árbitro encargado de determinar si alguna de las disposiciones contenidas en el convenio colectivo suscrito por los docentes de conformidad con la ley núm. 27/2002 era incompatible o se contradecía con el artículo 27, 3, d) – j) promulgado por ley núm. 28/2002. En el artículo 27.1, 2), se exigía que el árbitro «resolviese todos los problemas y adoptase una decisión definitiva y concluyente ...».
   • El árbitro Eric Rice fue designado por el Ministro el 17 de julio de 2002, conforme al artículo 9 de la ley núm. 28/2002, para que determinase cuáles de las disposiciones contenidas en el convenio colectivo de las partes tenían que reformarse o suprimirse a raíz de la promulgación de la ley núm. 28/2002.
3. 30 de agosto de 2002
   • El árbitro Rice dictó su laudo el 30 de agosto de 2002. En el mismo, Rice suprimía del convenio colectivo de las partes cientos de disposiciones. Estas supresiones abarcaban un amplio abanico de disposiciones contractuales convenidas de manera voluntaria, incluidas disposiciones sobre número de alumnos por clase, composición de los grupos, equipos de actuación en el ámbito escolar, servicios especializados, fórmulas en materia de dotación de personal y distribución equitativa del volumen de trabajo, así como limitaciones relativas a los alumnos escolarizados a distancia.
4. 20 de noviembre de 2002
   • La FDCB solicitó ante el Tribunal Supremo de la Columbia Británica la revisión judicial del laudo dictado por Rice. Se conoció de este asunto en otoño de 2003.
5. 22 de enero de 2004
   • Dicta sentencia el magistrado Shaw del Tribunal Supremo de la Columbia Británica. Aunque rechazaba la recusación presentada por la FDCB respecto de la legalidad del nombramiento del árbitro Rice, el magistrado encontró cinco errores de derecho. Sentenció que Rice debería haber aplicado el principio de armonización en un intento por conciliar las diferencias existentes entre la intención legislativa y la formulación del convenio colectivo de las partes. Shaw llegó a la conclusión de que: «Los errores de derecho que he encontrado son de tal importancia para la resolución acertada de las cuestiones sometidas a arbitraje que se cometería una equivocación si se denegase una reparación.» Por consiguiente, anuló el laudo de Rice.
6. 20 de febrero de 2004
   • La Asociación de Empleadores de la Escuela Pública de la Columbia Británica interpuso ante el Tribunal de Apelación de la provincia un recurso de apelación contra la sentencia dictada en enero de ese año por el Tribunal Supremo de la Columbia Británica. La FDCB presentó un contrarrecurso.
7. 22 de abril de 2004
   • El Gobierno de la Columbia Británica promulgó la ley núm. 19/2004, lo que supuso la reimposición efectiva del laudo de Rice, por el que se suprimían cientos de disposiciones del convenio colectivo de las partes.
8. 30 de abril de 2004
   • La Asociación de Empleadores de la Escuela Pública de la Columbia Británica desistió del recurso de apelación que había interpuesto contra la sentencia dictada en enero de ese año por el Tribunal Supremo de la Columbia Británica, puesto que el Gobierno provincial, por vía legislativa, había hecho que el recurso perdiera toda trascendencia práctica. La FDCB desistió de su contrarrecurso.
   • En resumen, el Gobierno de la Columbia Británica promulgó legislación por la que se confería al árbitro Rice jurisdicción para suprimir cientos de disposiciones del convenio colectivo de las partes. Rice suprimió dichas disposiciones el 30 de agosto de 2002. A consecuencia de ello, la FDCB pidió la revisión judicial de su laudo, y el Tribunal Supremo de la Columbia Británica restableció muchas de las disposiciones del convenio colectivo. En respuesta a la sentencia del tribunal, el Gobierno de la Columbia Británica, por vía legislativa, suprimió del convenio colectivo de las partes las disposiciones que había restablecido la sentencia dictada en 2004 por el Tribunal Supremo de la Columbia Británica.