Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO336, March 2005

1. 722. La queja figura en una comunicación de fecha 20 de agosto de 2004 presentada por la Asociación de Funcionarios de Prisiones (POA).
2. 723. El Gobierno envió sus respuestas en una comunicación de fecha 1.º de noviembre de 2004.
3. 724. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la asociación querellante

1. 725. En su comunicación de fecha 20 de agosto de 2004, la asociación querellante señala que la prohibición de que los funcionarios de prisiones emprendan acciones de protesta contenida en el artículo 127 de la Ley de Justicia Penal y Orden Público de 1994 (la ley de 1994 — véase el anexo ) constituye una violación del derecho de huelga, ya que los funcionarios de prisiones no ejercen ninguna función de autoridad en nombre del Estado y no prestan servicios esenciales en sentido estricto, y no se han aplicado medidas compensatorias que garanticen la protección de los intereses de los funcionarios de prisiones o sus sindicatos en ausencia del derecho de huelga.
2. 726. La asociación querellante indica que, aunque ha podido iniciar acciones de protesta durante más de un siglo, ese derecho se ha visto restringido desde 1993 como consecuencia, en primer lugar, de una serie de decisiones judiciales y, en segundo lugar, del artículo 127 de la ley de 1994. En el artículo 127 se establece la prohibición, bajo cualquier circunstancia, de que los funcionarios de prisiones convoquen una huelga u otra forma de acción de protesta. Ello induciría inevitablemente a los funcionarios de prisiones a dejar de prestar sus servicios o cometer una falta disciplinaria y, por tanto, expondría al sindicato a ser demandado por el Secretario de Estado en virtud del párrafo 3 del artículo 127. La demanda podría incluir una acción o reclamación por daños.
3. 727. La asociación querellante añade que, si bien se han formulado propuestas para modificar el artículo 127 a fin de que no se aplique a Inglaterra, Gales y Escocia, esas propuestas se basan en la existencia de un acuerdo antihuelga de obligado cumplimiento entre la asociación querellante y los empleadores del sector público de Inglaterra, Gales y Escocia. Con respecto a Irlanda del Norte, donde no hay ningún acuerdo antihuelga de obligado cumplimiento, el Gobierno ha reiterado su intención de mantener el artículo 127. Además, dado que no existe ningún acuerdo antihuelga obligatorio aplicable a los guardias penitenciarios que trabajan en el sector privado, no está claro si los guardias penitenciarios del sector privado formarán parte de la excepción propuesta del artículo 127 o si, como los guardias penitenciarios de Irlanda del Norte, continuarán sujetos a lo dispuesto en ese artículo. La asociación querellante señala que el respeto del derecho de huelga no debería basarse en un acuerdo firmado para no ejercer ese derecho, ya que el carácter voluntario del acuerdo se ve socavado si se amenaza con restablecer la prohibición judicial en caso de poner fin al acuerdo.
   • El ejercicio de la función de autoridad en nombre del Estado
4. 728. La asociación querellante aduce que la restricción del derecho de huelga a los funcionarios de prisiones sobre la base de que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado no está justificada. En primer lugar, los guardias penitenciarios contratados por empresas privadas deben lealtad a su empleador, reciben instrucciones de su empleador y actúan en nombre de su empleador. No son funcionarios públicos y no están sujetos al Código de Conducta que se aplica a los funcionarios de prisiones del sector público, ni tienen las competencias de los agentes de policía que se otorgan a los funcionarios de prisiones del sector público.
5. 729. En segundo lugar, los funcionarios de prisiones del sector público no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado: primero, porque realizan el mismo trabajo que los guardias penitenciarios del sector privado, y sería ilógico considerar que un grupo ejerce su autoridad en nombre del Estado y el otro no, y, segundo, porque no pueden tomar decisiones en nombre del Estado sino sencillamente desempeñar funciones públicas. Los funcionarios de prisiones están sometidos a un Código de Conducta estricto y trabajan bajo las órdenes del director de la prisión, pero no ejercen funciones de autoridad de manera activa en el sentido de tomar decisiones en nombre del Estado.
6. 730. La asociación querellante subraya que el hecho de que el artículo 8 de la Ley de Prisiones de 1952 otorgue las competencias, la autoridad, la protección y los privilegios de los agentes de policía a los funcionarios de prisiones del sector público no cambia esa posición. Conforme al common law, los agentes de policía están habilitados para realizar arrestos e investigaciones, funciones que ahora están muy reglamentadas por la ley y corresponden casi exclusivamente a la policía, por lo que los funcionarios de prisiones sólo pueden, de acuerdo con la ley, detener a los presos dados a la fuga. Incluso al ejercer esa función, los funcionarios de prisiones siguen sometidos a las órdenes del director de la prisión y al Código de Conducta de la prisión. Además, los funcionarios de prisiones de Escocia no ostentan las competencias de los agentes de policía, y sería irregular considerar que los funcionarios de prisiones de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado sobre la base de las competencias de los agentes de policía, a diferencia de los funcionarios de prisiones de Escocia.
   • La prestación de servicios esenciales
7. 731. La asociación querellante considera que el servicio penitenciario no es estrictamente esencial. La interrupción del mismo por acciones de protesta ha causado molestias e inconvenientes, ya que ha obligado a los presos a permanecer en sus celdas más tiempo del debido o les ha privado temporalmente de diversas actividades, pero no ha puesto en peligro ni su vida, ni su seguridad personal, ni su salud.
   • Garantías compensatorias
8. 732. La asociación querellante sostiene que, aunque se defienda que los funcionarios de prisiones son funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, por lo que la limitación del derecho a emprender acciones de protesta estaría justificada, la condición necesaria para dicha limitación, esto es, la existencia de garantías compensatorias adecuadas, no se cumple.
9. 733. La asociación querellante señala que no existe ningún mecanismo compensatorio en el sector privado. El órgano de revisión salarial establecido para los funcionarios de prisiones de Inglaterra y Gales no lleva a cabo revisiones salariales en los nueve centros penitenciarios del sector privado, y no existen procedimientos para solucionar diferencias o conflictos colectivos como los previstos en el Acuerdo de procedimiento sobre las relaciones laborales para las prisiones del sector público de Inglaterra y Gales.
10. 734. Asimismo, la asociación querellante observa que en Inglaterra y Gales se han establecido dos tipos de mecanismos para fijar las condiciones en el servicio penitenciario. El órgano de revisión salarial (que no se creó hasta marzo de 2001, aunque la posibilidad de hacerlo ya se contemplaba en la ley de 1994) se encarga de determinar los salarios. El Acuerdo de procedimiento sobre las relaciones laborales (IRPA), también conocido como «el Acuerdo voluntario», se ocupa de otros conflictos. En Irlanda del Norte, el órgano de revisión salarial (que se estableció en febrero de 2001 y presentó su primer informe en febrero de 2003) sólo tiene poder de recomendación, y no existe ningún mecanismo de solución de conflictos salariales.
11. 735. En Escocia no existe ningún órgano de revisión salarial. Hay un acuerdo sobre procedimientos de solución de conflictos de obligado cumplimiento, parecido al de Inglaterra y Gales, en el que se hace referencia a un procedimiento provisional en relación con los salarios. También hay un «acuerdo de asociación».
12. 736. En relación con el órgano de revisión salarial de Inglaterra y Gales, la asociación querellante indica que ese órgano está previsto en el artículo 128 de la ley de 1994. Su cometido es «llevar a cabo un examen e informar de cuestiones relacionadas con las escalas salariales y las prestaciones aplicables al servicio penitenciario de Inglaterra y Gales e Irlanda del Norte, cada vez que el Secretario de Estado se las remita» (artículo 2 del Reglamento del servicio de prisiones (órgano de revisión salarial), 2001). Las recomendaciones que formula y el asesoramiento que brinda el órgano se basan en su opinión independiente, pero tiene que dar la oportunidad a las organizaciones representativas de presentar pruebas y elevar protestas (artículo 5 del Reglamento del servicio de prisiones (órgano de revisión salarial), 2001). Entre esas organizaciones, cabe citar al servicio penitenciario, a la asociación querellante (POA) y al personal. El órgano de revisión salarial realiza revisiones salariales en los nueve centros penitenciarios del sector privado.
13. 737. La asociación querellante sostiene que el órgano de revisión salarial incumple los criterios establecidos en relación con las medidas compensatorias adecuadas en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, sus miembros, incluido el presidente, son nombrados por el Primer Ministro (anexo del Reglamento del servicio penitenciario (órgano de revisión salarial), 2001). En segundo lugar, no está facultado para tomar decisiones salariales de obligado cumplimiento. Su misión se reduce a informar y formular recomendaciones. El artículo 8 del Reglamento del servicio penitenciario (órgano de revisión salarial), 2001, prevé que «cuando, tras la remisión de un asunto al órgano de revisión salarial, ésta redacte un informe, el Secretario de Estado podrá determinar las escalas salariales y las prestaciones aplicables al servicio penitenciario de Inglaterra y Gales e Irlanda del Norte de conformidad con las recomendaciones formuladas por dicho órgano, o tomar una determinación distinta a la del informe, según considere oportuno». En tercer lugar, el ministro no tiene la obligación de aplicar las decisiones del órgano de forma inmediata ni imperativa. En el primer informe del órgano de revisión salarial (presentado al Parlamento en enero de 2002) se recomendaba efectuar un incremento general de los salarios básicos que suponía un aumento anual del 4,8 por ciento, con efecto a partir del 1.º de enero de 2002. Sin embargo, aunque en principio se aceptaron las recomendaciones, se decidió que la recomendación relativa al aumento general de los salarios se llevase a cabo en dos fases. Así pues, en enero de 2002 sólo se concedió una subida del 3,5 por ciento, y el resto se pagó en enero de 2003 (órgano de revisión salarial del servicio penitenciario, segundo informe sobre Inglaterra y Gales, 2003, párrafos 1.3 a 4 — en inglés solamente).
14. 738. Además, la asociación querellante añade que en Inglaterra y Gales los conflictos no salariales entre el servicio penitenciario, que actúa en nombre del Secretario de Estado del Ministerio de Interior, y la asociación querellante se rigen por el Acuerdo voluntario que entró en vigor el 11 de abril de 2001. El objetivo del acuerdo es establecer procedimientos para solucionar todos los conflictos o reclamaciones colectivos, excepto los relacionados con los salarios, las quejas individuales y las medidas disciplinarias. Si las partes no llegan a un acuerdo informal, la cuestión se somete a un proceso de conciliación a cargo del Servicio de Asesoramiento, Conciliación y Arbitraje (ACAS). Si no se alcanza un acuerdo mediante la conciliación, cualquiera de las partes podrá remitir la cuestión al director general del servicio de prisiones y al secretario general de la POA para que decidan si se somete o no a un proceso de arbitraje. El ACAS designa al arbitro. Sin embargo, el laudo arbitral no tiene un efecto plenamente vinculante para el Secretario de Estado. En el párrafo 14 del anexo del Acuerdo voluntario se faculta al Secretario de Estado para que revoque el laudo arbitral por razones de seguridad nacional o de interés público. Para ello, el Secretario de Estado debe ofrecer una explicación fundada a la Cámara de los Comunes o al Primer Ministro. Si el Secretario de Estado no hace uso de su potestad para revocarlo, el laudo se aplicará.
15. 739. La organización querellante añade que el Acuerdo voluntario es particular en el ámbito de las relaciones laborales de Gran Bretaña por tener fuerza ejecutoria (párrafo 4.1). No obstante, los recursos son desiguales. En caso de incumplimiento por parte de la asociación querellante, el servicio penitenciario podrá solicitar un mandato judicial. Si el incumplimiento proviene del servicio penitenciario, la asociación querellante sólo podrá solicitar una orden declaratoria (párrafo 4.10). La asimetría del Acuerdo voluntario queda aún más patente por la inclusión de un compromiso antihuelga de gran alcance asumido por la asociación querellante. Según el párrafo 4.11, ésta accede a no inducir, autorizar o apoyar ningún tipo de acción de protesta de sus miembros por una controversia sobre cualquier tema, previsto o no en el acuerdo, que provoque una interrupción de la labor del servicio penitenciario. De conformidad con el párrafo 4.13, si hay discrepancia de opiniones en cuanto a si la acción provocaría la interrupción de dicha labor, el Secretario de Estado tomará una decisión al respecto, que será inapelable. No hay ninguna cláusula antihuelga más amplia que la que se establece en el artículo 127 de la ley de 1994, ya que ésta sólo se aplica a la inducción a los funcionarios de prisiones a dejar de prestar servicio como funcionarios o a cometer una falta disciplinaria, mientras que en la cláusula 4 se hace referencia a cualquier interrupción de la labor del servicio penitenciario. El resultado es que, a cambio de una renuncia general al derecho de huelga, el único recurso de la asociación querellante es un fallo declaratorio del tribunal en caso de incumplimiento por parte del servicio penitenciario.
16. 740. La asociación querellante señala que firmó el Acuerdo voluntario en un momento de debilidad, cuando su fuerza negociadora no era comparable a la del servicio penitenciario (entre otras cosas, por la prohibición legal de emprender acciones de protesta). La asociación ha considerado (y podría volver a considerar) la posibilidad de notificar su voluntad de poner fin al Acuerdo voluntario por su falta de equilibrio en las esferas arriba señaladas. Hasta que el plazo de esa notificación, en caso de que se produzca, expire, la POA debe cumplir las condiciones establecidas en el Acuerdo voluntario. Sin embargo, dado que en el artículo 127 se prohíbe emprender acciones de protesta, la asociación querellante sigue careciendo de un medio fundamental para ejercer presión laboral a fin de negociar un acuerdo mejor que el vigente o, sencillamente, un nuevo acuerdo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 741. En su comunicación de fecha 1.º de noviembre de 2004, el Gobierno expone sucintamente que los funcionarios de prisiones son funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y/o presten servicios esenciales. Así pues, conforme a los Convenios núms. 87 y 98 se les puede prohibir que emprendan acciones de huelga y, en cualquier caso, se han adoptado medidas adecuadas para compensarles por esta limitación de su derecho a la libertad sindical.
2. 742. El Gobierno explica que el origen de la promulgación de los artículos 126 a 128 de la Ley de Justicia Penal y Orden Público de 1994 (ley de 1994) fueron las acciones de protesta llevadas a cabo en varias prisiones en todo el Reino Unido a finales de 1980 y principios de 1990, que tuvieron efectos muy negativos tanto en los presos como en la administración de la justicia. En el artículo 126 de la ley de 1994 se especifica que los funcionarios de prisiones son «trabajadores» y, en consecuencia, la asociación querellante (POA) es «una organización de trabajadores» y, por consiguiente, un sindicato tal como se define en el artículo 1 de la Ley (refundida) de Sindicatos y Relaciones Laborales de 1992 (ley de 1992). Así pues, la POA y sus afiliados tienen el mismo derecho a la libertad sindical que cualquier otro trabajador en virtud de la legislación del Reino Unido. En el artículo 127 de la ley de 1994 se establece el deber legal, para con el ministro o ministros pertinentes, de abstenerse de inducir a los funcionarios penitenciarios a que dejen de prestar servicio o cometer una falta disciplinaria. Así pues, el artículo establece el deber legal de no organizar acciones reivindicativas en el servicio penitenciario. Así, se prohíbe a los funcionarios de prisiones que organicen huelgas, ya estén empleados por el Estado o por empresas del sector privado a las que se ha subcontratado parte de las funciones de los servicios penitenciarios. Esta prohibición se aplica a todo el Reino Unido. Por último, el artículo 128 de la ley de 1994 preparó el terreno para la creación del órgano de revisión salarial de los servicios penitenciarios.
3. 743. El Gobierno añade que en Inglaterra, Gales y Escocia la aplicación continua del artículo 127 ha dado lugar, hasta hace pocos meses, a una mejora notable de las relaciones entre el Gobierno y la asociación querellante, y ha propiciado un entorno estable para las relaciones laborales. Las buenas relaciones en curso han dado lugar, en Inglaterra, Gales y Escocia, al establecimiento de acuerdos voluntarios, que contienen una disposición en la que se prohíbe la organización de acciones reivindicativas por parte de los funcionarios de prisiones y de acuerdos de procedimiento sobre la solución de conflictos laborales (en Inglaterra y Gales, el Acuerdo de procedimiento sobre las relaciones laborales (IRPA), y en Escocia, el Acuerdo voluntario de relaciones laborales (VIRA)). El Gobierno procedió al establecimiento de un órgano de revisión salarial en Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte que estaba indisolublemente ligado a la introducción de los acuerdos voluntarios dado que el servicio de prisiones renunciaba al derecho de fijar los aumentos salariales a cambio de un acuerdo de la asociación querellante de no organizar acciones reivindicativas.
4. 744. El Gobierno añade que el 27 de enero de 2004, la asociación querellante presentó el preaviso requerido de un año para retirarse del Acuerdo voluntario aplicable a Inglaterra y Gales. Los miembros de la asociación querellante aprobaron por votación el nuevo acuerdo voluntario, que se denominará Acuerdo de procedimiento conjunto sobre las relaciones laborales (JIRPA), pero todavía tienen que firmarlo ambos signatarios. En los últimos meses, la asociación querellante ha manifestado su intención de organizar acciones reivindicativas (en contra de los principios del actual Acuerdo voluntario y del futuro acuerdo JIRPA) por cuestiones como la salud y seguridad de sus miembros en el servicio de prisiones de Irlanda del Norte y también ha indicado recientemente que procederían a un estudio de mercado.
5. 745. El Gobierno indica que su posición actual es que considera que el trabajo de los funcionarios de prisiones y las circunstancias en que se lleva a cabo son tales que las acciones de protesta en el servicio penitenciario no son adecuadas, en particular porque existen otros medios disponibles para la solución de diferencias. Sin embargo, preferiría lograr este objetivo de forma voluntaria y, por consiguiente, ha indicado que estaba dispuesto a revocar el artículo 127 en relación con aquellas partes del servicio penitenciario en las que existe un acuerdo voluntario en virtud del cual la asociación querellante se compromete a no organizar acciones de protesta. Sin embargo, se plantean dificultades porque la asociación querellante ha presentado un preaviso para poner fin al acuerdo voluntario vigente aplicable a Inglaterra y Gales, pero todavía no se ha firmado el JIRPA. No existe ningún acuerdo voluntario en Irlanda del Norte, y por esta razón no se propone revocar el artículo 127 en relación con Irlanda del Norte. En ausencia de un acuerdo voluntario aplicable, el artículo 127 seguirá aplicándose cuando parte de las funciones del servicio penitenciario se subcontrate a empresas del sector privado.
   • El ejercicio de funciones de autoridad en nombre del Estado
6. 746. El Gobierno considera que no cabe duda de que los funcionarios de prisiones pertenecen a la categoría de funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, tanto por las funciones que ejercen como por las competencias especiales y la protección que le han sido conferidas para poder desempeñar su labor. Además, no existe ninguna distinción sustancial al respecto entre los funcionarios de prisiones empleados por la Corona y los guardias de prisión empleados por las empresas del sector privado a las que se subcontrata parte de las funciones del servicio penitenciario.
7. 747. En lo que respecta a las funciones desempeñadas por los funcionarios de prisiones y por los guardias de prisión, el Gobierno sostiene que son agentes a través de los cuales el Estado priva de libertad a los súbditos que están en espera de juicio o que han sido condenados por un delito y que también se ocupan de garantizar su bienestar. En todos los casos, contribuyen a aplicar la decisión del tribunal de mantener bajo custodia al individuo. En el contexto de la prisión, son responsables de garantizar que los presos no se escapen, no se autolesionen, no agredan a otros presos, al personal o a los visitantes de la prisión. Asimismo, tienen poder sobre los presos en relación con sus actividades diarias, y el grado de libertad de que gozan en prisión y sus privilegios y derechos. Los guardias penitenciarios desempeñan también una función importante al acompañar a los presos a las comisarías y tribunales, y están encargados de impedir que los presos se escapen o agredan a la población, al personal de los tribunales o del poder judicial. El Gobierno llega así a la conclusión de que los funcionarios de prisiones y los guardias penitenciarios tienen una función esencial que desempeñar en la administración de la justicia y, al ocupar ese cargo, ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.
8. 748. El Gobierno añade que se otorga a los funcionarios de prisiones competencias especiales para que puedan realizar su trabajo. En el caso de los funcionarios de prisiones empleados por la Corona, en el ejercicio de sus funciones, tienen las mismas competencias que los agentes de policía (funcionarios policiales), incluidos los poderes de arresto e investigación con arreglo al common law. También gozan de la protección que se concede a los funcionarios policiales. Una agresión a un funcionario de prisiones constituye una agresión a un agente de policía en el ejercicio de sus funciones y entraña una sanción penal. En el caso de los guardias penitenciarios empleados por empresas del sector privado, la Ley de Justicia Penal de 1991 les otorga competencias especiales. Tienen que estar autorizados y disponer de un certificado emitido por el Secretario de Estado para ejercer funciones de custodia y de escolta. Entre sus competencias, se encuentra la de investigar al preso, impedir que se escape de la custodia legal, garantizar el orden y la disciplina y llevar a efecto las instrucciones que dicte el tribunal en cuanto al trato de los presos. Asimismo, tienen el deber de prevenir y de descubrir cualquier delito que pudieran cometer los presos y también de velar por su bienestar. Los guardias penitenciarios tienen el derecho de utilizar una fuerza razonable cuando sea necesario y están especialmente amparados por el derecho penal contra las agresiones de los presos y la obstrucción deliberada. Así, el Gobierno llega a la conclusión de que tanto los funcionarios de prisiones empleados por la Corona como los guardias penitenciarios empleados por una empresa del sector privado ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y la legislación les otorga competencias y una protección especial para el desempeño de sus funciones. Es evidente que los funcionarios de prisiones adoptan «decisiones en nombre del Estado», criterio utilizado por la asociación querellante en sus alegatos, ya que tienen la responsabilidad de adoptar decisiones que afectan a las actividades, la libertad y demás derechos y privilegios de los presos, incluidas las decisiones disciplinarias.
9. 749. Además, según el Gobierno, el derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones no es indisociable del derecho de huelga. No es incoherente, y de hecho está de conformidad con los principios de libertad sindical, sostener que los funcionarios de prisiones deberían tener derecho a constituir y afiliarse a sindicatos y participar en actividades sindicales, dado que se les aplica la legislación del Reino Unido, pero no deberían tener derecho a la huelga.
10. 750. En lo que respecta a la situación en Escocia, el Gobierno indica que, aunque los funcionarios de prisiones no tienen las competencias de los agentes de policía, desempeñan las mismas funciones que los funcionarios de prisiones en Inglaterra y Gales y la ley les otorga competencias análogas para que puedan ejercer eficazmente sus funciones.
    • La prestación de servicios esenciales
11. 751. El Gobierno declara que es obvio que la interrupción de los servicios que prestan los funcionarios y los guardias penitenciarios pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en parte de la población, sobre todo de los presos, pero también de la población en general. Es evidente que una gran proporción de la población penitenciaria son individuos que representan un peligro para los demás. Una parte importante de las funciones de los funcionarios de prisiones es velar por que, por ejemplo, se impida que los presos agredan a otros presos o a otras personas que se encuentren en prisión, se les impida escapar (para garantizar la protección de las vidas y seguridad personal de al menos parte de la población), se garantice la salud y el bienestar de los presos (por ejemplo, impidiendo que se autolesionen o cometan suicidio o impidiendo el tráfico y el consumo de drogas ilegales y de alcohol), los presos tengan acceso a actividades para garantizar su bienestar general, su seguridad personal, su salud, su rehabilitación y reinserción definitiva en la comunidad, los presos estén bien alimentados, y reciban un tratamiento médico correcto, educación, formación y visitas de sus familiares y puedan hacer ejercicio.
    • Garantías compensatorias
12. 752. El Gobierno sostiene que existen medidas compensatorias adecuadas. En Inglaterra y Gales, todas las cuestiones litigiosas con excepción de las relativas al salario, las reclamaciones individuales y cuestiones disciplinarias se rigen por el acuerdo voluntario concertado entre el Servicio de Prisiones de la Corona y la asociación querellante. Las cuestiones salariales incumben al órgano de revisión salarial y las reclamaciones individuales y cuestiones disciplinarias se rigen por los procedimientos establecidos en el manual del personal. En Escocia, los salarios se negocian mediante un sistema de negociación colectiva y el mecanismo del órgano de revisión salarial no es aplicable. Las controversias pueden someterse al Servicio de Asesoramiento, Conciliación y Arbitraje (ACAS) y, en última instancia, al arbitraje vinculante mediante el mecanismo de solución de diferencias previsto en el VIRA.
13. 753. En lo que respecta a las críticas formuladas por la asociación querellante en relación con el IRPA, el Gobierno considera que no son significativas. El Gobierno declara que el laudo del árbitro es vinculante para el Secretario de Estado a no ser que se decida revocarlo por razones de seguridad nacional o de interés público. Esto nunca se ha invocado en la práctica y es difícil imaginar en qué circunstancias podría ocurrir, ya que el árbitro es nominado por ACAS y es extremadamente improbable que una decisión del árbitro afecte la seguridad nacional o vaya en contra del interés público. De hecho, esto no ha ocurrido en ninguno de los 31 arbitrajes que han tenido lugar conforme a esta disposición.
14. 754. En lo que respecta al argumento de que la asociación querellante pudiera sólo tratar de obtener una orden declarativa en lugar de un mandato judicial, el Gobierno sostiene que es desacertado y que no es pertinente. En primer lugar, en el párrafo 4, 10) del IRPA se establece que la reparación que puede solicitar la asociación querellante incluye tratar de obtener una orden declarativa. No se limita la reparación que se puede obtener y, en cualquier caso, el tribunal impondrá la rectificación que considere oportuna cuando se produzca un incumplimiento. En segundo lugar, una orden declarativa es siempre una declaración vinculante que se refiere a los derechos de las partes y es inconcebible que el Gobierno actúe en contra de dicha orden. Por consiguiente, no hay una diferencia sustancial entre dicha orden y un mandamiento judicial.
15. 755. En lo que respecta al órgano de revisión salarial, el Gobierno indica que el hecho de que los miembros de dicho órgano sean nombrados por el Primer Ministro no afecta a su independencia ni compromete la imparcialidad. En muchas circunstancias, los miembros de los órganos arbitrales son designados por el Estado, y dichos miembros tienen que tomar decisiones en conflictos en los que el propio Estado es parte. En todos estos casos, el órgano en cuestión ha llevado a cabo su labor de forma justa e imparcial. Si bien las recomendaciones del órgano de revisión salarial no son vinculantes por ley, en la práctica sólo dejan de aplicarse en circunstancias excepcionales. La práctica y el procedimiento del órgano de revisión salarial es tal que se puede aplicar, y de hecho se han aplicado conciliaciones adecuadas, imparciales y expeditas, con resultados satisfactorios para ambas partes. En cuanto a la declaración de la asociación querellante conforme a la cual el ministro no tiene la obligación de aplicar a la mayor brevedad el laudo, y ni siquiera de aplicarlo en absoluto, el Gobierno declara que aunque la recomendación del órgano de revisión salarial no son jurídicamente vinculantes, se aplican en la práctica. En lo que respecta a la referencia que hizo la asociación querellante a la decisión de aplicar la recomendación de 2002 en dos fases, el Gobierno observa que la aplicación del contenido de la recomendación corría a cargo, en la teoría y en la práctica, del Secretario de Estado. El hecho de que las decisiones presupuestarias correspondan, por necesidad, a la autoridad legislativa dio lugar a una alteración de las consecuencias prácticas de la recomendación pero, en última instancia, no impidió que se cumplieran las disposiciones del laudo dictado por el órgano de revisión salarial.
16. 756. Por último, el Gobierno recuerda que los artículos 126 a 128 de la ley de 1994 están interrelacionados y no pueden juzgarse independientemente uno de otro. El órgano de revisión salarial asume la responsabilidad que antes tenía el servicio de prisiones de determinar los aumentos porcentuales en materia de salario y, desde su creación, siempre ha determinado que los aumentos salariales en el servicio de prisiones deberían ser superiores a la inflación. El Gobierno considera, por consiguiente, que existen las suficientes medidas compensatorias como para justificar la prohibición de huelgas de conformidad con el artículo 127 de la ley de 1994.

C. Conclusiones del Comité

1. 757. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos de que el artículo 127 de la Ley de Justicia Penal y Orden Público de 1994 priva a los funcionarios de prisiones del derecho de huelga y de que no gozan de garantías compensatorias suficientes para proteger sus intereses en ausencia del derecho de huelga.
2. 758. El Comité observa que la asociación querellante sostiene, y el Gobierno reconoce, que conforme al artículo 127 de la ley de 1994 es ilegal en cualquier circunstancia que los funcionarios de prisiones convoquen una huelga o cualquier otra acción de protesta. Una convocación a la huelga llevaría inevitablemente al funcionario de prisiones a dejar de prestar servicio o a cometer una falta disciplinaria y el sindicato quedaría expuesto a una acción legal por parte del Secretario de Estado, incluida una posible acción o requerimiento judicial por daños. El artículo 127 es aplicable a los funcionarios de prisiones empleados por el Estado y a los guardias penitenciarios empleados por empresas del sector privado a las que se han subcontratado parte de las funciones del servicio penitenciario. El Comité señala que el Gobierno está considerando actualmente enmendar el artículo 127 partiendo de la premisa de que se han concertado acuerdos por los que se renuncia voluntariamente a la huelga en Inglaterra, Gales y Escocia entre la asociación querellante y las autoridades penitenciarias. Sin embargo, dado que estos acuerdos no existen en Irlanda del Norte ni se aplican a las nueve prisiones en las que se han subcontratado a empresas del sector privado determinadas funciones, el Gobierno pudiera mantener en estos casos la prohibición prevista en el artículo 127.
3. 759. El Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 526].
4. 760. El Comité observa que, según la asociación querellante, no debería limitarse el derecho a la huelga de los funcionarios de prisiones ya que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y no prestan servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, incluso si se justifican las restricciones del derecho de huelga de los funcionarios de prisiones, no hay suficientes garantías compensatorias al respecto. El Comité también señala que el Gobierno rechaza estos alegatos y sostiene que los funcionarios de prisiones ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y prestan servicios esenciales en el sentido estricto del término y que hay suficientes garantías compensatorias como para poder restringir su derecho de huelga.
   • El ejercicio de la autoridad en nombre del Estado
5. 761. El Comité toma nota de que, según la asociación querellante, los funcionarios de prisiones empleados por el Estado y los guardias penitenciarios empleados por empresas del sector privado no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En lo que respecta a los guardias penitenciarios empleados por empresas privadas a las que se subcontrata parte de las funciones del servicio penitenciario, las asociaciones querellantes señalan que tienen un deber de lealtad para con su empleador (privado), no están sujetos al Código de Disciplina aplicable a los funcionarios de prisiones del sector público y no tienen las competencias de un agente de policía. En cuanto a los funcionarios de prisiones del sector público, la asociación querellante señala que desempeñan las mismas funciones que los del sector privado y no sería lógico considerar que un grupo ejerce funciones de autoridad en nombre del Estado y el otro no. Además, no están en condiciones de adoptar decisiones en nombre del Estado sino simplemente de llevar a cabo funciones públicas. En cuanto a sus competencias como agentes de policía, la asociación querellante considera que estas competencias están ahora muy reglamentadas por ley y se encuentran casi exclusivamente en manos de la policía, de forma que legalmente los funcionarios de prisiones sólo pueden detener a un prisionero en fuga. Por último, los funcionarios de prisiones de Escocia no tienen las competencias de un agente de policía y sería anormal considerar que otros funcionarios de prisiones ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado sobre la base de sus competencias como agentes de policía y que los funcionarios de prisiones de Escocia no ejercen dichas funciones de autoridad. Así, según la asociación querellante, ni los funcionarios de prisiones ni los guardias penitenciarios ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.
6. 762. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, los funcionarios de prisiones pertenecen a la categoría de funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (sin ninguna distinción sustancial entre los funcionarios de prisiones empleados por el Estado y los guardias penitenciarios empleados por empresas del sector privado a las que se subcontrata parte de las funciones del servicio penitenciario) porque son agentes a través de los cuales el Estado priva de libertad a los súbditos que están en espera de juicio o que han sido condenados por un delito. Por consiguiente, tienen una función esencial que desempeñar en la administración de la justicia. Además, se ha otorgado a los funcionarios de prisiones las competencias de un agente de policía para que puedan desempeñar sus funciones, y la legislación concede competencias especiales en este sentido a los funcionarios de prisiones de Escocia y los guardias penitenciarios empleados por empresas del sector privado a las que se subcontrata parte de las funciones del servicio penitenciario. Así pues, todos los funcionarios de prisiones y guardias penitenciarios tienen que adoptar decisiones que afectan a las actividades, la libertad y otros derechos y privilegios de los presos incluidas decisiones disciplinarias y, en este sentido, ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. Por último, según el Gobierno, el derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones no es indisociable del derecho de huelga.
7. 763. El Comité ha considerado que los funcionarios de la administración de justicia son funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, por lo que su derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición [Recopilación, op. cit., párrafo 537]. El Comité considera que en la medida en que los funcionarios de prisiones y los guardias penitenciarios ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, su derecho a huelga puede ser restringido o incluso prohibido.
   • La prestación de servicios esenciales
8. 764. El Comité toma nota de que, según la asociación querellante, el servicio de prisiones no es un servicio esencial en el sentido estricto del término, porque la interrupción de dicho servicio por una huelga no pone en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de los presos, aun cuando puede causar molestias e incomodidades.
9. 765. El Comité observa que el Gobierno enumera una lista de funciones desempeñadas por los funcionarios de prisiones y los guardias penitenciarios y sostiene que es evidente que la interrupción de este servicio pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en parte de la población — sobre todo de los presos pero también de la población en general.
10. 766. El Comité recuerda que para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población [Recopilación, op. cit., párrafo 540]. El Comité considera que es evidente que el servicio de prisiones es un tipo de servicio cuya interrupción podría constituir una amenaza inminente para la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, en particular, de los presos pero también de la población en general.
11. 767. Habida cuenta de que el servicio de prisiones constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y de que los funcionarios de prisiones, así como los guardias penitenciarios, en la medida en que desempeñan las mismas funciones, ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, el Comité opina que restringir o prohibir el derecho de huelga en el servicio de prisiones está de conformidad con los principios de la libertad sindical.
    • Garantías compensatorias
12. 768. El Comité toma nota de que, según la asociación querellante, incluso si se considerara que está justificado limitar el derecho de huelga, no existe la condición necesaria para dicha limitación, esto es, no se proporcionan suficientes garantías compensatorias.
13. 769. En lo que respecta a los guardias de prisión empleados por empresas del sector privado a las que se subcontrata parte de las funciones de la prisión, la asociación querellante declara que no existe ningún mecanismo para compensar por la limitación del derecho de huelga. El Comité observa que el Gobierno no proporciona ninguna información al respecto. El Comité recuerda que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios [Recopilación, op. cit., párrafo 546]. El Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para establecer mecanismos adecuados en relación con los guardias penitenciarios empleados por las empresas del sector privado a las que se subcontrata parte de las funciones de la prisión de forma que se les compense por las restricciones impuestas a su derecho de huelga y que le mantenga informado al respecto.
14. 770. Con respecto a Inglaterra y Gales, la asociación querellante señala que se han establecido dos tipos de mecanismos para fijar las condiciones de empleo del servicio penitenciarios. El órgano de revisión salarial (que también se ha establecido en Irlanda del Norte) se encarga de determinar los salarios, y el acuerdo voluntario de relaciones laborales (IRPA), también conocido como el Acuerdo voluntario, se ocupa de otros conflictos.
15. 771. En relación con el órgano de revisión salarial, la asociación querellante indica que las recomendaciones que formula y el asesoramiento que brinda se basan en su opinión independiente, pero tiene que dar la oportunidad a las organizaciones representativas de presentar pruebas y elevar protestas. De acuerdo con la asociación querellante, ese órgano incumple los criterios de medidas compensatorias adecuadas en tres aspectos fundamentales: 1) todos sus miembros, incluido el presidente, son nombrados por el primer ministro; 2) no está facultado para tomar decisiones salariales de obligado cumplimiento, y 3) el ministro no tiene la obligación de aplicar las decisiones del órgano de forma inmediata ni imperativa (la primera recomendación de carácter general de órgano de revisión salarial relativa a los salarios, que se presentó al Parlamento en 2002, se aplicó en dos plazos en vez de en uno, según la asociación querellante).
16. 772. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que: 1) el hecho de que los miembros de dicho órgano sean nombrados por el Primer Ministro no afecta a su independencia ni compromete la imparcialidad, ya que es frecuente que los miembros de los órganos arbitrales sean designados por el Estado y después tengan que tomar decisiones en conflictos en los que el propio Estado es parte; 2) si bien las recomendaciones del órgano de revisión salarial no son vinculantes por ley, en la práctica sólo pueden dejar de aplicarse en circunstancias excepcionales, y 3) en lo que respecta a la aplicación en dos fases de la recomendación de 2002, el hecho de que las decisiones presupuestarias correspondan, por necesidad, a la autoridad legislativa dio lugar a una alteración de las consecuencias prácticas de la recomendación pero, en última instancia, no impidió que se cumplieran las disposiciones del laudo.
17. 773. En cuanto al punto 1) supra, el Comité observa que el Gobierno no especifica el método (incluido cualquier criterio u orientación pertinentes) empleado para el nombramiento de los miembros del órgano de revisión salarial, y recuerda que en los procedimientos de mediación y arbitraje lo esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también los parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 549]. Con respecto al punto 2) supra, el Comité observa que el Gobierno no especifica las circunstancias excepcionales que pueden justificar que se dejen de aplicar las recomendaciones del órgano de revisión salarial. El Comité también observa de que el artículo 8 del Reglamento del servicio de prisiones (órgano de revisión salarial), 2001, parece dejar a discreción del Secretario de Estado la aplicación de las recomendaciones del órgano de revisión salarial al establecer que «cuando, tras la remisión de un asunto al órgano de revisión salarial, éste redacte un informe, el Secretario de Estado podrá determinar las escalas salariales y las prestaciones aplicables al servicio de prisiones de Inglaterra y Gales e Irlanda del Norte con arreglo a las recomendaciones formuladas por dicho órgano, o tomar una determinación distinta a la del informe, según considere oportuno». El Comité recuerda que, en cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 547]. El Comité solicita al Gobierno que celebre consultas con la asociación querellante y el servicio penitenciario para mejorar el mecanismo actual de determinación de los salarios de los funcionarios de prisiones de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte. En particular, el Comité pide al Gobierno que continúe garantizando que: i) las decisiones del órgano de revisión salarial del servicio penitenciario sean de obligado cumplimiento para las partes y sólo puedan dejar de aplicarse en circunstancias excepcionales, y ii) los miembros del órgano de revisión salarial del servicio penitenciario sean independientes e imparciales, sean nombrados sobre la base de criterios u orientaciones específicos y que cuenten con la confianza de todas las partes interesadas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
18. 774. En cuanto al Acuerdo voluntario, que rige los conflictos en Inglaterra y en Gales no relacionados con los salarios, la asociación querellante señala que: 1) el arbitraje previsto en el Acuerdo no es vinculante (en el párrafo 14 del anexo del Acuerdo voluntario se faculta al Secretario de Estado para que revoque el laudo arbitral por motivos de seguridad nacional o de interés público; para ello, el Secretario de Estado debe ofrecer una explicación fundada a la Cámara de los Comunes o al Primer Ministro), y 2) aunque el Acuerdo voluntario tiene fuerza ejecutoria, los recursos son desiguales: en caso de incumplimiento por parte de la asociación querellante, el servicio de prisiones puede solicitar un mandato judicial, mientras que si el incumplimiento proviene del servicio de prisiones, la asociación querellante sólo puede solicitar una orden declaratoria. Según la asociación querellante, esa asimetría queda aún más patente por la inclusión de un compromiso antihuelga de gran alcance.
19. 775. El Comité observa que, de acuerdo con el Gobierno: 1) el laudo del árbitro es vinculante para el Secretario de Estado a no ser que se decida revocarlo por razones de seguridad nacional o de interés público; eso nunca se ha hecho en la práctica y es difícil imaginar en qué circunstancias podría ocurrir; 2) la reparación que puede obtenerse no se limita a una orden declarativa, y, en cualquier caso, el tribunal impondrá la rectificación que considere oportuna cuando se produzca un incumplimiento. En cualquier caso, una orden declarativa es una declaración vinculante, y es inconcebible que el Gobierno actúe en contra de dicha orden. El Comité toma nota de esa información y confía en que el Gobierno continuará actuando en conformidad con toda orden declarativa.
20. 776. Con respecto a Escocia, la asociación querellante señala que existe un acuerdo sobre procedimientos de solución de conflictos de obligado cumplimiento, en el que se hace referencia a un procedimiento provisional en relación con los salarios y a un acuerdo de asociación. En ese sentido, el Gobierno indica que en Escocia los salarios se negocian mediante un sistema de negociación colectiva, y las controversias pueden someterse al Servicio de Asesoramiento, Conciliación y Arbitraje (ACAS) y, en última instancia, al arbitraje vinculante mediante los mecanismos de solución de diferencias previstos en el Acuerdo voluntario de relaciones laborales (VIRA). El Comité toma nota con satisfacción de esta información.

Z. Anexo

• Artículo 127 de la Ley de Justicia Penal y Orden Público de 1994:
  1. «1) Toda persona contravendrá el presente párrafo si induce a un funcionario de prisiones a: a) dejar de prestar servicio como funcionario, o b) cometer una falta disciplinaria.
  2. 2) La obligación de no contravenir el párrafo 1) supra constituirá un deber para con el Secretario de Estado [...].
  3. 3) Sin perjuicio del derecho del Secretario de Estado [...], en virtud de la disposición precedente del presente artículo, a entablar acciones civiles respecto de cualquier contravención del párrafo 1) supra, cualquier deber mencionado en el párrafo 2) supra que provoque daños o pérdidas al Secretario de Estado, podrá ser objeto de acciones legales [...] contra el infractor.
  4. 4) A los fines del presente artículo, se entenderá por «funcionario de prisiones» cualquier persona que:
     • a) ocupe un puesto, distinto al de capellán, ayudante de capellán o funcionario de los servicios médicos, para el que haya sido nombrado para los fines del artículo 7 de la Ley de Prisiones de 1952 [1952 c.52] o en virtud del párrafo 2 del artículo 2 de la Ley de Prisiones (Irlanda del Norte) de 1953 [1953 c.18 (N.I.)] (nombramiento de los funcionarios de prisiones);
     • b) ocupe un puesto que no forme parte de los servicios médicos para el que se le haya nombrado en virtud del párrafo 1 del artículo 3 de la Ley de Prisiones (Escocia) de 1989, o
     • c) sea un funcionario policial en el sentido de la parte I de la presente ley o un funcionario penitenciario en el sentido de la parte IV de la Ley de Justicia Penal de 1991 o de los capítulos 2 y 3 de dicha parte.
  5. 5) La referencia del párrafo 1 supra a la comisión de una falta disciplinaria por un funcionario de prisiones alude al incumplimiento por un funcionario de prisiones de cualquier obligación establecida en las normas penitenciarias, cualquier código de conducta que tenga efecto en virtud de esas normas o cualquier otra infracción de dichas normas.»