Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO335, November 2004

1. 389. La queja figura en una comunicación de fecha 30 de mayo de 2003, presentada por la Confederación de Sindicatos de Burundi (COSYBU).
2. 390. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 5 de mayo de 2004.
3. 391. Burundi ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135). Burundi no ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 392. En su comunicación, de fecha 30 de mayo de 2003, la COSYBU alega que el Gobierno de Burundi se niega a reconocer al Dr. Pierre Claver Hajayandi como presidente de la organización, a pesar de que fue elegido de manera democrática, y lo despidió por motivos antisindicales; además, el Gobierno designa a los representantes de los trabajadores ante los consejos de administración de las instituciones tripartitas, así como ante la Conferencia Internacional del Trabajo, haciendo caso omiso de la elección de la COSYBU, que es la organización de trabajadores más representativa. Asimismo, la COSYBU afirma que el Gobierno aprobó, sin consultas tripartitas, la ley núm. 1/015 de 29 de noviembre de 2002 relativa a la reglamentación del ejercicio del derecho de sindicación y del derecho de huelga en la administración pública, que entraña varias violaciones de la libertad sindical.
2. 393. Por lo que atañe a la situación del Dr. Hajayandi, la COSYBU declara que fue electo conforme al reglamento junto con una nueva junta directiva el 29 de abril de 2000 en una asamblea extraordinaria convocada en un contexto de amplia movilización social provocada por una suba generalizada de los precios de los artículos y servicios de primera necesidad y durante el cual el Sr. Niyongabo, ex presidente de la COSYBU, se retiró del movimiento, «por conveniencias personales», tres días antes de declararse una huelga general. A partir del 1.º de mayo de 2000, el Gobierno manifestó su hostilidad contra el Dr. Hajayandi, insistiendo en mantener al Sr. Niyongabo en su cargo de presidente de la COSYBU y designándole para representar a los trabajadores en las 89.ª y 90.ª reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo. En 2003, el Gobierno volvió a hacer caso omiso, una vez más, del nombramiento del Dr. Hajayandi por parte de la junta directiva de la COSYBU como delegado ante la Conferencia, sustituyéndole por el vicepresidente de la organización. Tan sólo al retirarse el presidente Buyoya, en abril de 2003, pudo el Dr. Hajayandi representar normalmente a los trabajadores en las festividades del 1.º de mayo y en la Conferencia Internacional del Trabajo.
3. 394. El Dr. Hajayandi fue despedido el 29 de mayo de 2000, a saber, 30 días después de su elección como presidente de la COSYBU. El expediente relativo a este despido evidencia que no había razón alguna de peso para una acción tan grave: la única explicación posible era la determinación que habían tomado las autoridades gubernamentales de apartarlo del movimiento sindical. La COSYBU solicita la reintegración del Dr. Hajayandi en su puesto de trabajo.
4. 395. Asimismo, la COSYBU alega que las actividades del Consejo Nacional del Trabajo quedaron paralizadas, del 27 de marzo de 2000 al 19 de mayo de 2003, por negarse el Ministro a nombrar a los representantes elegidos por los trabajadores para participar en las labores del Consejo. La situación se normalizó con la llegada del Gobierno, ya que el Consejo había celebrado dos reuniones para la fecha en que se formuló la queja. Por el contrario, no hubo cambio alguno en la situación relativa al nombramiento de los representantes de los trabajadores ante las instituciones tripartitas, que incumbe a la organización más representativa. La COSYBU solicita la regularización de esta situación.
5. 396. Por lo que respecta a la ley núm. 1/015, de 29 de noviembre de 2002, relativa a la reglamentación del ejercicio del derecho de sindicación y del derecho de huelga en la administración pública, la COSYBU considera que ésta obstaculiza la creación de organizaciones de trabajadores, restringe la libertad de acción de los representantes de los funcionarios, se presta a injerencias en la gestión y en el funcionamiento de los sindicatos en general y en los de la administración pública en particular, da pie para causar perjuicio a los sindicalistas por su participación en las actividades sindicales y restringe la libertad de unión y de reunión sindicales, así como el derecho de huelga. La COSYBU recalca que la ley no fue objeto de las debidas consultas con los interlocutores sociales.
6. 397. La COSYBU adjunta a su queja abundante documentación y elementos probatorios en apoyo de sus alegatos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 398. En su comunicación de fecha 5 de mayo de 2004, el Gobierno declara que actualmente se reconoce al Dr. Hajayandi como presidente de la COSYBU. En representación de su cargo participó en las festividades del 1.º de mayo de 2003 y 2004 y formó parte de la delegación tripartita de Burundi ante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 2003. No se plantea un problema de liderazgo en esta organización y sorprende al Gobierno que se hayan formulado las mencionadas alegaciones puesto que se han normalizado las relaciones con la COSYBU.
2. 399. El Dr. Hajayandi interpuso una querella por despido ante los tribunales, despido que su empleador considera justificado. La causa sigue pendiente y el Gobierno velará por que se aplique la decisión que se adopte.
3. 400. El Gobierno se aviene a la elección de los trabajadores en las instituciones tripartitas, que incumbe a la organización más representativa. Se compromete a rectificar cualquier error que se haya podido cometer.
4. 401. Por lo que respecta a la ley núm. 1/015, el Gobierno declara que los sindicatos participaron en su formulación, de lo cual dan fe las actas de las reuniones (que no fueron adjuntadas a su comunicación). La ley prohíbe las huelgas de solidaridad, ya que ponen en grave peligro la vida, la salud y la seguridad de la población. Queda por debatir en los medios interesados la enmienda al artículo 14 del Código del Trabajo, por la cual se autoriza el registro y el control de los sindicatos del sector público; de todas formas, los sindicatos de este sector que ya están inscritos en el registro del Ministerio de Trabajo fueron registrados en violación a lo dispuesto por el artículo 14 del Código; además, el artículo 14 de la ley núm. 1/015 confiere a los sindicatos el derecho a recurrir ante la Sala de lo Administrativo del Tribunal Supremo, en el supuesto de que el Ministro de las Administraciones Públicas se negase a inscribirlos en el registro. Por último, pese a la derogación del artículo 29 de los Estatutos de los funcionarios el derecho de huelga sigue vigente, en virtud de la ley núm. 1/015, de 29 de noviembre de 2002.

C. Conclusiones del Comité

1. 402. El Comité toma nota de que la queja se refiere a los siguientes alegatos: a) la injerencia del Gobierno en las actividades internas de la COSYBU y la negativa a reconocer al Dr. Hajayandi como presidente de esta organización; b) el rechazo del Gobierno a respetar las elecciones de la organización más representativa para el nombramiento de los trabajadores en las instituciones tripartitas; c) el despido del Dr. Hajayandi, que la organización querellante considera injusto y antisindical; d) las restricciones excesivas a la libertad sindical introducidas por la ley núm. 1/015, de 29 de noviembre de 2002, relativa a la reglamentación del ejercicio del derecho de sindicación y del derecho de huelga en la administración pública.
2. 403. Por lo que se refiere a la primera serie de alegatos, el Comité observa que en la actualidad se trata, al parecer, de hechos que han sido superados. Los documentos probatorios, que acompañan a la queja, evidencian que hubo rivalidades intersindicales en el seno de la COSYBU, en los años 1999-2000, y cierta vacilación en la presidencia de la misma, a la que la asamblea extraordinaria, de 29 de abril de 2000, pretendía poner fin. No obstante, el Ministerio de Trabajo quiso velar por la regularidad del procedimiento de destitución del Sr. Niyongabo, ex presidente de la COSYBU (carta de 10 de febrero de 2000), y siguió reconociendo a este último como presidente durante cierto tiempo (decisión de 10 de mayo de 2000, núm. 570/400/CAB/2000). Por lo demás, se impidió que el Dr. Hajayandi participase directamente como presidente de la COSYBU en las festividades del 1.º de mayo. Al parecer la situación mejoró posteriormente, ya que, tras una reunión celebrada el 8 de enero de 2002, bajo los auspicios del Ministro de Trabajo, en la que los representantes sindicales presentes (salvo el Sr. Niyongabo) restituyeron al Dr. Hajayandi en su cargo, el ministro dirigió un escrito, el 24 de enero de 2002, a este último, como presidente de la COSYBU, informándole que estimaría «... en los seis meses siguientes, el resultado de [su] labor para paliar las repercusiones de la crisis de liderazgo en el seno de la dirección de la COSYBU y de las organizaciones sindicales afiliadas». Pese a ciertas dificultades iniciales, que dieron lugar en particular a la interposición de un recurso ante la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Dr. Hajayandi fue delegado de los trabajadores en las reuniones de la Conferencia de 2003 y 2004, años en los que participó igualmente como presidente de la COSYBU, en las festividades del 1.º de mayo en el país.
3. 404. Habida cuenta de las dificultades iniciales que surgieron entre el Dr. Hajayandi y el nuevo ejecutivo de la COSYBU tras su elección, en abril de 2000, el Comité recuerda que corresponde a las organizaciones de trabajadores y de empleadores la determinación de las condiciones de elección de sus dirigentes sindicales y que las autoridades deberían abstenerse de toda injerencia indebida en el ejercicio del derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores de elegir libremente a sus representantes, garantizado por el Convenio núm. 87 [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 351], ya que la idea fundamental del artículo 3 de este Convenio es que los trabajadores y los empleadores puedan decidir por sí mismos las reglas que deberán observar para la administración de sus organizaciones y para las elecciones que llevarán a cabo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 354]. En estas circunstancias, el Comité estima que esta cuestión ha sido superada y considera que este aspecto del caso no requiere un examen más exhaustivo.
4. 405. Por lo que se refiere al alegato de que el Gobierno se negó a respetar la elección de la organización más representativa para designar a los representantes de los trabajadores ante las instituciones tripartitas, el Comité observa que, según las propias declaraciones de la organización querellante, la situación volvió a la normalidad en el Consejo Nacional del Trabajo. No obstante, el querellante pide que se regularice la situación en el seno de las otras instituciones tripartitas. Por su parte, el Gobierno declara que respeta la designación de los representantes de los trabajadores en las instituciones tripartitas hecha por la organización más representativa y se compromete a rectificar cualquier error que eventualmente se hubiese podido cometer. El Comité toma nota de este compromiso formal del Gobierno y, observando que el Gobierno de Burundi ratificó el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), recuerda la importancia que confiere a la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en los distintos órganos consultivos, paritarios o tripartitos [véase Recopilación, op. cit., párrafos 942-949]. El Comité espera que el Gobierno tendrá plenamente en cuenta estos principios al designar a los representantes de los trabajadores ante dichos órganos.
5. 406. Por lo que respecta al despido del Dr. Hajayandi, el Comité señala que el mismo tuvo origen en una carta que el dirigente envió al Ministro de Trabajo el 24 de marzo de 2000, y en la que, como primer secretario del Sindicato Libre de Trabajadores del Instituto Nacional de la Seguridad Social (STL-INSS), expresaba la inquietud de los trabajadores y del sindicato ante las anomalías observadas en la composición y en la representatividad de ciertos miembros del consejo de administración del INSS, que también era su empleador en aquel entonces; la carta concluía en los siguientes términos: «... nuestra gran preocupación es que el INSS pueda dotarse de un consejo de administración más dinámico, que no padezca el antiguo monopolio ni las taras que le han caracterizado estos últimos años». El director general del INSS, con el apoyo del consejo de administración, pidió aclaraciones suplementarias al Dr. Hajayandi (carta de 12 de mayo de 2000), recordándole que, en octubre de 1998, había sido despedido por falta de ética en el lenguaje, medida disciplinaria que, posteriormente, fue conmutada, aplicándosele en vez un cese temporal de 15 días. Las explicaciones suplementarias fueron consideradas insatisfactorias, razón por la cual el director general del INSS decidió despedir al Dr. Hajayandi por falta grave, sin indemnización por preaviso o despido, el 29 de mayo de 2000 (decisión núm. DG/2973/2000). Asimismo, en dicha decisión se menciona el deterioro de las relaciones laborales entre la jerarquía y el Dr. Hajayandi, así como un cambio de itinerario no autorizado con motivo de una misión que tuvo que efectuar en mayo de 2000, pero que él justificaba, alegando la inseguridad que habían provocado los rebeldes en la carretera en cuestión.
6. 407. El Dr. Hajayandi interpuso un recurso contra su despido. Dentro de la voluminosa documentación presentada, el Comité toma nota en particular de los «Dictámenes y consideraciones» del director de la Inspección del Trabajo que, tras oír a ambas partes, concluyó: «... la dirección del INSS no distingue, en modo alguno, las actividades sindicales de las actividades profesionales del Dr. Pierre Claver Hajayandi, razón por la cual se remite al artículo 58 del Código del Trabajo para sancionarlo como a un simple trabajador del INSS. La dirección del INSS no parece reconocerle como representante sindical, aunque él remitiese la carta (de 24 de marzo) como primer secretario del sindicato del INSS. En mi opinión, por lo que respecta a la primera falta que se le reprocha, habría que tratar al querellante como responsable sindical, otorgándosele la protección en virtud del artículo 282 del Código del Trabajo. En este artículo se dispone, en efecto, que los responsables de los sindicatos en todos los niveles no pueden ser objeto de reclamaciones por vía judicial, administrativa ni de cualquier otra índole, por haber ejercido debidamente los derechos sindicales que se les reconoce en virtud de la ley. En cuanto a faltar a sus obligaciones profesionales, considero que al valorar su gravedad habría que tener en cuenta las relaciones conflictivas entre el primer secretario del Sindicato de Trabajadores del INSS, Dr. Pierre Claver Hajayandi, y las autoridades del INSS» (laudo por falta de consentimiento núm. 29/2001, de 14 de junio de 2001).
7. 408. El Comité toma nota de la opinión del director de la Inspección del Trabajo, instancia competente sobre el particular, que se pronunció en favor del querellante, habida cuenta de las distinciones necesarias por razón de su doble condición, y ello tras haberse informado de todos los hechos y pruebas y escuchado a ambas partes. Sobre este particular, el Comité recuerda que, si bien el hecho de tener un mandato sindical no confiere a su titular una inmunidad que le permita transgredir las disposiciones legales en vigor, éstas a su vez no deben menoscabar las garantías básicas en materia de libertad sindical, ni sancionar actividades que conforme a los principios generalmente reconocidos en la materia deberían considerarse como actividades sindicales lícitas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 726]. Ahora bien, de los documentos presentados se deduce que la comunicación que se le reprocha al querellante se inscribía en el ámbito de actividades sindicales normales.
8. 409. Asimismo, el Comité llama la atención sobre el Convenio núm. 135, ratificado por el Gobierno de Burundi, y sobre la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143) en los que se establece expresamente que los representantes de los trabajadores en la empresa deberán gozar de protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el despido por razón de su condición de representantes de los trabajadores, de sus actividades como tales, de su afiliación al sindicato, o de su participación en la actividad sindical, siempre que actúen conforme a las leyes, contratos colectivos u otros acuerdos comunes en vigor [véase Recopilación, op. cit., párrafo 732]. Tomando nota de que el recurso que interpuso el Dr. Hajayandi está en trámite, el Comité confía en que, habida cuenta de los principios ya enunciados y de las circunstancias del caso, incluida la opinión dictada por el director de la Inspección de Trabajo, el Dr. Hajayandi será reintegrado en sus funciones sin pérdida de salario. Si el tribunal competente concluyera, sin embargo, que el reintegro no es posible en vista de las circunstancias específicas del caso, en particular en razón del largo tiempo transcurrido desde el despido del Dr. Hajayandi, el Comité espera que el tribunal ordenará una reparación apropiada, teniendo en cuenta tanto el perjuicio sufrido por el representante sindical como la necesidad de prevenir la repetición de tales situaciones en el futuro, por medio de una indemnización adecuada. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación y que le transmita copia de la sentencia que se dicte al respecto.
9. 410. Por lo que atañe a ley núm. 1/015, de 29 de noviembre de 2002, relativa a la reglamentación del ejercicio del derecho de sindicación y del derecho de huelga en la administración pública (en adelante «la ley»), el Comité toma nota de que la COSYBU, mediante escrito de fecha 3 de noviembre de 2003, formuló comentarios acerca de esta legislación ante la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones [Comisión de Expertos, Informe III (1A), 2004, págs. 55-56], la cual podrá tratarlos en su totalidad luego de recibir respuesta del Gobierno acerca de los problemas que plantea la ley que nos ocupa. No obstante, en cuanto a los aspectos que se relacionan concretamente con la presente queja, el Comité observa que existe una contradicción respecto de las consultas relativas a la ley. La COSYBU alega que no hubo consulta alguna sobre el particular; por su parte, el Gobierno declara que los sindicatos participaron en la formulación de la misma, tal y como evidencian las actas de las reuniones, pero no adjunta copia de las mismas o sus observaciones. En este sentido, el Comité ha señalado a la atención de los gobiernos la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del derecho del trabajo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 930]. El Comité invita al Gobierno a que, en adelante, celebre las oportunas consultas con las organizaciones de los trabajadores y de los empleadores en el momento de formular y promulgar esta clase de leyes.