Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO337, June 2005

1. 1223. La queja figura en una comunicación de la Confederación Rusa del Trabajo (KTR) de fecha 11 de diciembre de 2002.
2. 1224. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 5 de septiembre de 2003 y 1.º de marzo de 2005.
3. 1225. La Federación de Rusia ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1226. En su comunicación de fecha 11 de diciembre de 2002, la KTR alega la violación de los derechos sindicales del Sindicato del Personal de Locomotoras de la Federación de Rusia (RTUREC), afiliado a la KTR.
2. 1227. La KTR afirma que el RTUREC, que representa al personal de locomotoras de las empresas de transporte ferroviario de la Federación de Rusia, fue constituido en enero de 1992. En la fecha de la queja tenía la condición de un sindicato ruso y representaba a más de 3.500 personas. Antes de 1992, por aproximadamente 70 años, existía sólo un sindicato activo en el sector del transporte ferroviario: el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios y Constructores de Transporte de Rusia (Rosprofzhel).
3. 1228. Asimismo, el querellante manifiesta que el Ministerio de Líneas de Comunicación (MLC) está a cargo de todas las empresas de transporte ferroviario. El MLC es un órgano ejecutivo federal encargado de aplicar la política estatal en el sector del transporte ferroviario, así como de regular las actividades económicas de los ferrocarriles de la Federación de Rusia. La KTR sostiene que como todas las directrices del MLC son vinculantes para las empresas de ferrocarriles, el MLC es la entidad que regula las condiciones de trabajo en estas empresas.
4. 1229. Según la KTR, el surgimiento de un sindicato independiente en el sector del transporte ferroviario suscitó una reacción extremadamente negativa de los empleadores, en todos los niveles, desde la administración de distintas subdivisiones de transporte ferroviario, hasta los funcionarios del MLC. El querellante alega que desde que se estableció el RTUREC, nunca fue reconocido y sus actividades fueron entorpecidas por el MLC. En particular, el querellante alude a la ausencia de consultas con los representantes de los trabajadores en torno a cuestiones que afectan sus derechos sociales y laborales; el rechazo a negociar colectivamente; la denegación de registro de organizaciones recientemente formadas y de las enmiendas incluidas en los reglamentos de las organizaciones existentes; la intervención de las autoridades en las actividades sindicales y la violación del derecho a redactar sus reglamentos con total libertad; la prohibición de huelgas; y el favoritismo para con el Rosprofzhel y la discriminación con el resto de los sindicatos que existen en el sector del transporte ferroviario.
5. Ausencia de consultas con los representantes
6. de los trabajadores en torno a cuestiones
7. que afectan sus derechos sociales y laborales
8. 1230. El querellante sostiene que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Sindicatos, sus derechos y garantías de actividad, de 12 de enero de 1996 (en adelante, Ley de Sindicatos), «los proyectos de ley que afecten los derechos sociales y laborales de los trabajadores deberán ser examinados y adoptados por los órganos municipales ejecutivos y locales teniendo debidamente en cuenta la opinión de los respectivos sindicatos». Sin embargo, el 8 de mayo de 2001 el Gobierno adoptó el Programa de reforma estructural del transporte ferroviario que influía directamente en los derechos sociales y sindicales de los trabajadores ya que en él se preveía una reducción del número de trabajadores, una reducción de los gastos sociales, cambios en el sistema de pago de salarios, etc., sin que hubiera ninguna consulta con el RTUREC, pese a las numerosas peticiones de participar en el consejo del MLC que se ocupaba de cuestiones de la reforma estructural.
9. 1231. La KTR señala que las empresas de transporte ferroviario suelen realizar consultas sólo con el Rosprofzhel. Además, una vez que la administración adopta documentos, al RTUREC le resulta imposible familiarizarse con ellos.
10. Negativa a negociar colectivamente
11. 1232. Según el querellante, la legislación de la Federación de Rusia no asigna la función de concluir acuerdos colectivos al sindicato más representativo, sino a todos los sindicatos. El querellante argumenta que, en virtud del artículo 6 de la Ley de Acuerdos Colectivos, de 11 de marzo de 1992, de existir varias organizaciones de trabajadores en una empresa, o a niveles federal, sectorial, profesional u otros, a cada una de ellas se le deberá conceder el derecho a negociar en nombre de los miembros de sus sindicatos o trabajadores representados. Además, este artículo también dispone que los empleadores están obligados a negociar colectivamente las cuestiones planteadas por los sindicatos. El querellante alega que en octubre y noviembre de 1997, varias organizaciones sindicales de base del RTUREC presentaron sus solicitudes a la administración de sus respectivas empresas. Sin embargo, los jefes de los depósitos de locomotoras se rehusaron a comenzar procedimientos de conciliación, aduciendo que sólo los Ferrocarriles Moscovitas (FM) podían satisfacer solicitudes presentadas por estos sindicatos. Desde febrero de 1997 hasta agosto de 1998, en repetidas oportunidades se enviaron solicitudes al jefe de los FM, junto con una propuesta de comenzar a negociar colectivamente. Sosteniendo que los FM no eran el empleador, los FM se negaron a entablar negociaciones colectivas. El querellante señala que este problema jamás había ocurrido con el Rosprofzhel. El querellante explica que, en su carta de 27 de mayo de 1998, la administración de los FM comunicó al RTUREC su negativa a negociar. No obstante, la KTR indica que, en la misma carta, los FM hacían referencia a la existencia del acuerdo colectivo que negociaron con el Rosprofzhel en 1997. Asimismo, la KTR afirma que el abogado de la Oficina de Transporte Moscovita concluyó que la negativa de la administración de los FM de negociar colectivamente era ilegal y pidió al Departamento de Solución de Conflictos Laborales Colectivos y Creación de Alianzas Sociales del Ministerio de Desarrollo Laboral y Social que tomara medidas para resolver el conflicto. Reconoció que los FM representaban los intereses del transporte ferroviario y que estaban facultados para concluir acuerdos colectivos. El organismo central interregional del Ministerio de Desarrollo Laboral y Social concluyó que era incumbencia de los FM atender las solicitudes presentadas por el RTUREC. Procurando resolver el conflicto, el RTUREC pidió la asistencia de la Comisión Tripartita de Regulación de Relaciones Sociales y Laborales de Moscú. El 27 de abril de 1998, de conformidad con el artículo 17 de la Ley de Solución de Conflictos Laborales Colectivos, según la cual en los casos en que está prohibido convocar una huelga, el Presidente de la Federación de Rusia toma la decisión sobre el conflicto laboral en un plazo de diez días, el sindicato se dirigió al Presidente de la Federación de Rusia. La cuestión fue transferida al Gobierno y luego al MLC para su examen. Al no ver resultados, los presidentes de las organizaciones sindicales de base se dirigieron al Presidente una vez más, pero sin obtener resultados nuevamente.
12. 1233. Hasta la fecha de la queja, el RTUREC no había logrado entablar negociaciones colectivas con las empresas de transporte ferroviario con miras a elaborar e incluir en el acuerdo colectivo disposiciones que reflejaran las condiciones de trabajo específicas de los trabajadores del personal de locomotoras. Al parecer, la situación se ve agravada por la negativa del Rosprofzhel de formar un órgano unificado para la negociación colectiva. El querellante afirma que incluso en los casos en que los representantes del RTUREC de empresas distintas pueden convertirse en miembros de la comisión que elabora el acuerdo colectivo, la administración sólo acepta firmar el acuerdo con el Rosprofzhel.
13. 1234. Según el querellante, la legislación de la Federación de Rusia no estipula que los acuerdos sectoriales de tarifas deban concluirse con las organizaciones sindicales más representativas. A todos los sindicatos y sus asociaciones se les otorga el derecho a concluir estos acuerdos. En consecuencia, al RTUREC, por ser un sindicato ruso, se le garantiza el derecho a concluir acuerdos de tarifas en el sector del transporte. Sin embargo, el MLC se niega a negociar con el RTUREC aduciendo la existencia de un acuerdo sectorial de tarifas concluido con el Rosprofzhel, que cubre a todos los trabajadores del transporte ferroviario federal. El querellante alega que el MLC sugirió que el RTUREC formara un órgano representativo unificado con el Rosprofzhel. No obstante, el Rosprofzhel no respondió a las numerosas propuestas formuladas por el RTUREC y los acuerdos sectoriales de tarifas para 1998-2000 y 2001-2003 fueron concluidos sin la participación del RTUREC.
14. Denegación de registro de sindicatos recientemente formados y de las enmiendas incluidas
15. en los estatutos de los sindicatos
16. 1235. El querellante explica que la legislación permite que los sindicatos realicen sus actividades sin estar registrados en las instituciones judiciales. El registro es necesario para que los sindicatos puedan obtener la condición de persona jurídica. El artículo 8 de la Ley de Sindicatos dispone que las instituciones judiciales tienen la obligación de registrar a los sindicatos. Sin embargo, según lo expresado por el querellante, esta norma casi nunca se cumple en la práctica. La KTR asegura que las instituciones judiciales se niegan sistemáticamente a registrar los estatutos de las organizaciones recientemente constituidas del RTUREC y lo mismo ocurre con las enmiendas de los estatutos de los sindicatos existentes. La ausencia de la condición de persona jurídica a menudo impide la protección efectiva de los intereses de los trabajadores. En particular, la KTR se refiere a los siguientes casos de denegación de registro:
17. n la comisión principal de justicia de Moscú ha negado dos veces el registro a la Asociación Interregional de Sindicatos de los Ferrocarriles Moscovitas;
18. n el 21 de abril de 2000, se negó el registro al RTUREC de los Ferrocarriles Moscovitas, y
19. n se negó dos veces el registro a la organización sindical de base del RTUREC del depósito de locomotoras de Uzlovaya de los Ferrocarriles Moscovitas.
20. 1236. La KTR sostiene que las autoridades estatales argumentan para denegar el registro que no se presentaron todos los documentos necesarios para el registro dentro del plazo de un mes desde el día en que se formó el sindicato, o que la estructura interna de los sindicatos difiere de la mencionada en el artículo 3 de la Ley de Sindicatos. La KTR asegura que, aunque en el artículo 8 de esta ley se prevé un período de un mes para registrar un sindicato, el artículo 21 de la Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro establece un período de tres meses. Además, el querellante afirma que, con arreglo a la Ley de Sindicatos, un sindicato goza del derecho de decidir de manera independiente si desea registrarse como una persona jurídica o no, y que la decisión de registrarse puede tomarse en todo momento. En lo que atañe a la estructura interna de los sindicatos, el querellante hace referencia al artículo 14 de la Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro que dispone que las organizaciones sin fines de lucro están autorizadas a formar subdivisiones estructurales como ramas y representantes. El querellante además afirma que la lista de documentos que deben presentarse para el registro figura en el artículo 8 de la Ley de Sindicatos. No obstante, los órganos del Ministerio de Justicia solicitan, en lugar de dichos documentos, los enumerados en las leyes normativas del Ministerio de Justicia. Finalmente, la KTR señala que los órganos del Ministerio de Justicia, de conformidad con el Reglamento sobre el examen de solicitudes para el registro estatal de asociaciones sin fines de lucro, pueden recomendar que el sindicato en cuestión elimine las violaciones que encuentre en sus documentos constitutivos. La KTR concluye que se volvió imposible registrar sindicatos sin antes eliminar las violaciones.
21. Intervención de las autoridades en las actividades sindicales y violación del derecho a redactar
22. sus estatutos con total libertad
23. 1237. La KTR alega que, en la práctica, la existencia de disposiciones jurídicas que garantizan la independencia de los sindicatos no asegura su aplicación. El querellante ilustra lo expresado con un ejemplo de intervención en asuntos sindicales. Así, alega que la administración de la división permanente Golutvin de la estación Ramenskoye de los ferrocarriles moscovitas trató de ejercer presión sobre los miembros del Sindicato de Trabajadores Ferroviarios (TURW). Tras algunos intentos infructuosos de la administración para que el sindicato detuviera sus actividades, la Oficina del Fiscal también comenzó a presionar sobre el sindicato. El 31 de julio de 1998, la Oficina del Fiscal de Transporte de Moscú-Ryazan se dirigió al Tribunal Popular de Ramenskoye de la región de Moscú solicitando que se declarara nulo el estatuto del TURW de la división permanente Golutvin. El Tribunal obligó al sindicato a incluir enmiendas en su estatuto. Como consecuencia de la presión incesante por parte de la administración y las autoridades encargadas de la observancia, el sindicato dejó de existir.
24. Prohibición de huelgas en el sector del transporte ferroviario
25. 1238. La KTR asegura que la Ley del Transporte Ferroviario Federal niega a todos los trabajadores del sector del transporte ferroviario el derecho de huelga. Esta prohibición afecta a todas las categorías de trabajadores ferroviarios, sin que importe si el cese de trabajo puede o no entrañar un peligro obvio e inevitable para la vida de las personas, para su seguridad individual y para la salud de la población. En la ley se prevé la posibilidad de imponer una acción disciplinaria por interrupciones del trabajo.
26. 1239. Como procedimiento alternativo, la Ley sobre la Orden para Resolver Conflictos Laborales Colectivos prevé la posibilidad de elevar una petición al Presidente de la Federación de Rusia, quien ha de tomar una decisión dentro de los diez días. Según el querellante, este procedimiento no es eficaz, ya que en la práctica las cuestiones son resueltas por órganos federales específicos y, en el caso del sector del transporte ferroviario, por el MLC que, debido a su interés directo en el tema, no es capaz de resolver un conflicto laboral colectivo de manera objetiva. El querellante se refiere a un caso particular de 1997 en que surgió un conflicto laboral colectivo a raíz de que el empleador se negó a entablar una negociación colectiva y el RTUREC se dirigió al Presidente solicitándole que resolviera el conflicto. Sin embargo, la petición fue transferida para su examen al Gobierno y luego al MLC y al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social.
27. Favoritismo y discriminación para con determinadas organizaciones
28. 1240. El querellante afirma que, a pesar de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Sindicatos, que prevé la igualdad de derechos para todos los sindicatos, en realidad, esta norma no es observada, y además, la desigualdad es sancionada por otra legislación en la que se contemplan beneficios individuales para los sindicatos que sean favorables al MLC. El querellante indica que, en virtud de la Ley de Transporte Ferroviario Federal de 20 de julio de 1995, el Gobierno tiene el derecho de emitir la orden y definir las condiciones de libre uso del transporte para los trabajadores de las empresas e instituciones del sector del transporte ferroviario. El 24 de junio de 1996, el Gobierno emitió un decreto que confería el derecho a obtener, para sus necesidades personales, pasajes simples gratuitos para los dirigentes en régimen de jornada completa de las organizaciones sindicales del sector del transporte ferroviario. Sobre la base de este decreto, el MLC adoptó el reglamento sobre la emisión de pasajes gratuitos para los trabajadores del transporte ferroviario federal. Si bien había varios sindicatos activos en el medio del transporte ferroviario federal, sólo se facilitaron pasajes a los dirigentes del Rosprofzhel. La KTR insiste en el hecho de que, mediante esta política, el MLC respaldó el monopolio sindical del Rosprofzhel. La KTR indica que el que entonces era presidente del sindicato de base del RTUREC se dirigió al Tribunal Supremo solicitando que se declarara inválido el reglamento antes mencionado. El Tribunal desestimó dicha solicitud, pero declaró en su decisión de 23 de junio de 1997 que «el RTUREC también es un sindicato sectorial, es decir, un sindicato que funciona en un sector y que afilia a los trabajadores en función de sus intereses profesionales. Por lo tanto, los dirigentes de este sindicato [...] deberían gozar del derecho al uso gratuito del transporte para sus necesidades domésticas y personales». Al mismo tiempo, el Tribunal consideró válido que sólo los dirigentes del Rosprofzhel se beneficiaran de este derecho a un transporte gratuito. En repetidas ocasiones se presentaron recursos por el hecho de que la administración no distribuyera pasajes a los dirigentes del RTUREC. En octubre de 1998, el Tribunal de la ciudad de Zheleznodorozhnyi decidió que el rechazo a permitir el uso gratuito del transporte al presidente de la Asociación Territorial del Ferrocarril Moscovita del RTUREC era ilegal. Sin embargo, más tarde esta decisión fue impugnada y anulada.
29. 1241. El 22 de septiembre de 1999, el Gobierno enmendó el decreto de 24 de junio de 1996. Según lo dispuesto en las enmiendas, sólo los dirigentes en régimen de jornada completa del Rosprofzhel podían gozar del derecho a usar gratuitamente el transporte para sus necesidades domésticas y personales. De este modo, los dirigentes de las empresas ferroviarias recibieron motivos legales para negarse a proporcionar pasajes gratuitos a los dirigentes en régimen de jornada completa del RTUREC. Se interpusieron recursos contra estos cambios en los tribunales pero no se obtuvo resultado alguno. El 21 de julio de 2000, el presidente de la organización territorial del RTUREC se dirigió al Gobierno ruso para solicitar que se enmendara el decreto a fin de dejar inválidas las ventajas concedidas a un sindicato. Esta solicitud fue transferida al MLC, que no consideró que se estaba incurriendo en violación de los convenios de la OIT. El 26 de abril de 2001, el RTUREC se dirigió al Presidente de la Federación de Rusia para pedir que se ocupara de la cuestión y pusiera coto a la situación de discriminación. La cuestión fue remitida al MLC para su examen, pero hasta la fecha de la queja el sindicato implicado no había recibido ninguna respuesta.
30. B. Respuesta del Gobierno
31. 1242. En sus comunicaciones de fechas 5 de septiembre de 2003 y 1.º de marzo de 2005, el Gobierno explica que las relaciones sociales y laborales entre los empleados y sus representantes, por un lado, y de los empleadores y sus representantes, por el otro, se rigen por el Código del Trabajo. La versión preliminar del Código fue analizada por la comisión de conciliación, que estaba integrada por representantes de las organizaciones sindicales y asociaciones de empleadores de la Federación de Rusia, además de otras organizaciones públicas.
32. 1243. Asimismo, el Gobierno indica que, de conformidad con el artículo 29 del Código del Trabajo, los empleados pueden estar representados en la alianza social por los sindicatos y sus asociaciones, o por otras organizaciones sindicales enumeradas en los reglamentos de los sindicatos rusos o, en ciertos casos definidos en la ley, por otros representantes elegidos por los trabajadores en asamblea general (artículo 31 del Código). La participación de otros representantes junto a representantes de organizaciones sindicales de base es posible sólo a nivel de la empresa y a los efectos de la negociación colectiva, la conclusión y la enmienda de acuerdos colectivos, el seguimiento de su aplicación, así como durante el ejercicio del derecho a participar en la administración de una empresa y en la investigación de conflictos laborales entre empleados y empleadores.
33. 1244. Cuando en una misma empresa existen varios sindicatos de base, cada uno de ellos tiene el derecho a estar representado en un órgano representativo único creado a los efectos de la negociación colectiva y sobre la base de la representación proporcional. El derecho a negociar colectivamente y a firmar acuerdos en nombre de todos los trabajadores se otorga al sindicato mayoritario en ausencia de un acuerdo para formar un órgano representativo único. En este caso, los sindicatos minoritarios conservan el derecho a estar representados en un órgano representativo único hasta el momento de la firma de un acuerdo colectivo. Este procedimiento se describe en el artículo 37 del Código del Trabajo.
34. 1245. Por lo que respecta a los sindicatos de nivel superior, el párrafo 2 del artículo 36 del Código del Trabajo dispone que los sindicatos y sus asociaciones tienen el derecho a negociar colectivamente a nivel de la Federación de Rusia, su circunscripción territorial, industria y región. Si existen varios sindicatos en un nivel particular, cada uno de ellos tiene el derecho a estar representado en un órgano representativo único a los efectos de la negociación colectiva sobre la base de la representación proporcional. El derecho a negociar colectivamente se concede al sindicato mayoritario sólo en ausencia de un acuerdo para formar un órgano representativo único. Los acuerdos colectivos pueden concluirse a fin de proteger intereses específicos y regular aspectos determinados de ocupaciones específicas y pueden concluirse a cualquier nivel de la alianza social.
35. 1246. En lo que atañe a los desacuerdos entre diferentes sindicatos sobre la representación, el Gobierno indica que ésta es una cuestión interna de los sindicatos en la que no debería intervenir.
36. 1247. En su comunicación de 1.º de marzo de 2005, el Gobierno indica que como resultado de la reforma administrativa, se han introducido cambios radicales en la estructura del sector del transporte. El Ministerio de Transporte, que fue creado por el decreto presidencial núm. 649 de 20 de mayo de 2004, no es parte en los acuerdos sectoriales de tarifas ni tampoco supervisa el proceso de aplicación de tales acuerdos. La reorganización en los ferrocarriles federales ha dado lugar a la creación de un único transportista: una organización comercial, la Open Stock Company «Rossiiskie Zheleznye Dorogi» (OAO RZhD) o Empresa de Ferrocarriles de la Federación de Rusia, que constituye el único empleador en el sector. Los Ferrocarriles Moscovitas (FM) están afiliados a la OAO RZhD. El Gobierno señala que el mayor número de quejas por no haberse observado los principios de la coparticipación social fue formulado por el RTUREC contra los FM. En opinión del Gobierno, sería más constructivo que el RTUREC resolviese los conflictos que se han planteado a nivel local trabajando de consuno con los FM y la OAO RZhD. El Gobierno indica asimismo que la primera conferencia de los trabajadores de la OAO RZhD se celebró el 21 de octubre de 2004. Los delegados aprobaron un acuerdo colectivo general para 2005, el cual aumenta el nivel de protección social de los trabajadores ferroviarios. Este acuerdo es válido para todos los trabajadores independientemente de su afiliación sindical. Entre las prestaciones sociales previstas en el acuerdo cabe señalar el derecho a un billete de tren gratuito, válido por un día, para uso personal.
37. 1248. En cuanto al derecho de huelga, el Gobierno indica que la Constitución de la Federación de Rusia reconoce este derecho. El derecho de huelga como medio para resolver conflictos laborales colectivos está permitido en virtud del artículo 409 del Código del Trabajo. Los artículos 409-415 rigen lo referente a las huelgas. Asimismo, el Gobierno indica que, como la decisión de declarar una huelga afecta los derechos personales de todos los trabajadores, dicha decisión deberá confirmarse en todas las empresas por una asamblea de trabajadores (artículo 410 del Código).
38. 1249. La legislación federal establece procedimientos y límites para la presentación de solicitudes, la declaración y la realización de una huelga, y requiere que existan ciertos servicios mínimos necesarios durante la misma. Además, se ha introducido legislación que limita el derecho de huelga para varias categorías de trabajadores. El objetivo de estas leyes es minimizar los efectos adversos de una huelga en la economía, las actividades vitales de la sociedad, las actividades económicas de las empresas en cuestión y los puestos de sus trabajadores. La legislación está encaminada a incitar a los trabajadores y a sus representantes a que se esmeren en resolver los conflictos laborales colectivos mediante procedimientos de conciliación antes de declararse en huelga.
39. 1250. Por lo que respecta a la restricción de la acción de huelga impuesta por la legislación en el sector del transporte, el Gobierno indica que esas restricciones no deberían interpretarse como una prohibición total de realizar huelgas. El Gobierno explica que cuando un sindicato organiza una huelga para resolver un conflicto laboral colectivo, los organizadores tienen la obligación de garantizan un nivel mínimo de tareas (servicios) necesarias(os). De conformidad con el artículo 412 del Código del Trabajo y el decreto gubernamental núm. 901, de 17 de diciembre de 2002, las listas pertinentes de las tareas (servicios) mínimas(os) necesarias(os) que deben garantizarse durante una huelga en las empresas de transporte se han elaborado de común acuerdo con los sindicatos sectoriales nacionales y han sido aprobadas por el Ministerio de Líneas de Comunicación (MLC) (en virtud de la orden núm. 12, de 27 de marzo de 2003, registrada por el Ministerio de Justicia el 11 de abril de 2003 con el núm. 4408) y el Ministerio de Transporte (en virtud de la orden núm. 197 de 7 de diciembre de 2002, registrada por el Ministerio de Justicia el 6 de enero de 2004 con el núm. 5379). Asimismo, con el fin de cumplir los requisitos de la legislación laboral que rige las relaciones laborales en el sector del transporte, el Ministerio de Transporte recientemente creado está compilando actualmente una lista de ocupaciones (puestos) y deberes directamente asociados con el transporte. Esta lista ayudará a aplicar las normas de la Ley Federal núm. 17-FZ de 10 de enero de 2003 relativa al transporte ferroviario en la Federación de Rusia, la cual regula el procedimiento para declarar ilícita una huelga en el sector del transporte ferroviario.

C. Conclusiones del Comité

1. 1251. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega la violación de los derechos sindicales del Sindicato del Personal de Locomotoras de la Federación de Rusia (RTUREC) y, en particular, la ausencia de consultas con los representantes de los trabajadores cuando se adoptan decisiones que afectan sus derechos sociales y laborales; la negativa a negociar colectivamente; la denegación de registro de las organizaciones recientemente formadas y de las enmiendas incluidas en los estatutos de las organizaciones existentes; la intervención de las autoridades públicas en la administración y las actividades del sindicato, incluida la prohibición de huelgas; y el favoritismo hacia otro sindicato (Rosprofzhel), así como la discriminación contra el resto de los sindicatos que existen en el sector del transporte ferroviario. El Comité observa que el Gobierno limita sus comentarios a observaciones generales.
2. Ausencia de consultas con los representantes
3. de los trabajadores sobre cuestiones que afectan
4. sus derechos sociales y laborales
5. 1252. En lo que respecta a la primera serie de alegatos, el Comité observa que el querellante se refiere en particular a la ausencia de consultas con el RTUREC sobre el Programa de Reforma Estructural del Transporte Ferroviario, adoptado por el Gobierno, que afectaba los derechos sociales y laborales de los trabajadores, a pesar de que solicitó en numerosas ocasiones participar en las reuniones en las que se abordaron cuestiones relativas a la reforma estructural. Asimismo, el querellante añade que las empresas de transporte ferroviario tienen la costumbre de realizar consultas sólo con el Rosprofzhel. Además, una vez que la administración adopta los documentos, al RTUREC le resulta imposible familiarizarse con ellos.
6. 1253. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno en la que afirma que se realizan consultas con los sindicatos; en dicha declaración, a modo de ejemplo, el Gobierno afirma que la redacción del Código del Trabajo fue discutida en una comisión integrada, entre otras personas, por representantes de los sindicatos de la Federación de Rusia.
7. 1254. El Comité subraya la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales. El Comité considera útil referirse a la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), que, en su párrafo 1 dispone que se deberían adoptar medidas apropiadas para promover de manera efectiva la consulta y la colaboración en las ramas de actividad económica y en el ámbito nacional entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores sin hacer discriminación de ninguna clase contra estas organizaciones. De conformidad con el párrafo 5 de la Recomendación, esta consulta debería tener como objetivo, en particular, lograr que las autoridades públicas competentes recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia a las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de cuestiones tales como la preparación y la aplicación de la legislación relativa a sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 927 y 928]. Además, el Comité hace referencia al Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) que, en su párrafo 16 dispone que la empresa debería poner a disposición de los representantes de los trabajadores [...] la información que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para garantizar que, en la práctica, los sindicatos puedan participar en las consultas sobre cualquier cuestión o legislación propuesta que afecte los derechos de los trabajadores que representa. Además, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que los sindicatos tengan acceso a la información relativa a los derechos de los trabajadores que representan. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.
8. Negativa a negociar colectivamente
9. 1255. El Comité toma nota de la declaración de la organización querellante según la cual la legislación de la Federación de Rusia no asigna la función de concluir acuerdos colectivos al sindicato más representativo, sino que otorga este derecho a todos los sindicatos. Según lo expresado por la organización querellante, del artículo 6 de la Ley de Acuerdos Colectivos de 11 de marzo de 1992 se desprende que, si existen varias organizaciones de trabajadores en una empresa, o a nivel federal, sectorial, profesional u otros niveles, cada una de ellas deberá gozar del derecho a negociar en nombre de sus afiliados o de los trabajadores que representa. Asimismo, el Comité observa que la organización querellante alega que, a pesar de muchas peticiones para negociar colectivamente con miras a incluir en el acuerdo colectivo disposiciones que reflejen las condiciones de trabajo del personal de locomotoras, y a pesar de numerosas quejas presentadas ante las instancias pertinentes, la administración de las empresas de transporte ferroviario, incluidos los ferrocarriles moscovitas, se negaron a negociar colectivamente con el RTUREC. Según el querellante, otro sindicato, el Rosprofzhel, se niega constantemente a formar un órgano unificado único para la negociación colectiva. El Comité toma nota también de alegatos similares relativos a la negociación colectiva a nivel sectorial.
10. 1256. El Comité toma nota de que el Gobierno afirma, de manera general, que según lo dispuesto en el artículo 37 del Código del Trabajo, cuando existen varios sindicatos de base en una empresa, cada uno tiene el derecho a estar representado en un órgano representativo único creado a los efectos de la negociación colectiva sobre la base de una representación proporcional. El derecho a negociar colectivamente y a firmar acuerdos en nombre de todos los trabajadores se concede al sindicato mayoritario sólo en ausencia de un acuerdo para constituir un órgano representativo único. En este caso, los sindicatos minoritarios conservan el derecho a estar representados en un órgano representativo único hasta que se firme un acuerdo colectivo. A un nivel más alto (Federación de Rusia, circunscripción territorial, industria y región), si existen muchos sindicatos, cada uno de ellos tiene el derecho a estar representado en un órgano representativo único a los efectos de la negociación colectiva sobre la base de la representación proporcional. El derecho a negociar colectivamente se otorga al sindicato mayoritario sólo en ausencia de un acuerdo para constituir un único órgano representativo. Los acuerdos colectivos pueden concluirse para proteger intereses específicos y regular determinados aspectos de ocupaciones específicas, a cualquier nivel de la coparticipación social. En cuanto a los desacuerdos entre diferentes sindicatos sobre la representación, el Gobierno indica que ésta es una cuestión interna de los sindicatos en la que no debería intervenir. El Comité toma nota también de la información del Gobierno acerca de la reciente reestructuración del sector del transporte, la cual se llevó a cabo con la creación de la Empresa de Ferrocarriles de la Federación de Rusia. El Gobierno afirma asimismo que en 2005 se concluyó un acuerdo colectivo en la Empresa de Ferrocarriles de la Federación de Rusia que es aplicable a todos los trabajadores ferroviarios.
11. 1257. El Comité observa que, con posterioridad al día de la queja, fue aprobado un nuevo Código del Trabajo que regula el procedimiento de la negociación colectiva. El Comité recuerda que examinó lo dispuesto en el artículo 37 del Código del Trabajo en los casos núms. 2216 y 2251. En dichos casos, el Comité concluyó que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 37, a nivel de la empresa, al guardar un lugar para que otros sindicatos de base participen ulteriormente en el proceso de negociación colectiva, se concede una protección. El Comité consideró además que el planteamiento de este caso en el que se favorece al sindicato más representativo a los efectos de la negociación colectiva en la empresa o a un nivel más alto no es incompatible con el Convenio núm. 98 [véase 332.º informe, caso núm. 2216, párrafo 907 y 333.er informe, caso núm. 2251, párrafo 979]. El Comité toma nota asimismo con interés de la conclusión de un acuerdo colectivo general aplicable a todos los trabajadores ferroviarios.
12. 1258. El Comité toma nota de la declaración del querellante en la que expresa que el RTUREC representa a más de 3.500 trabajadores y tiene la condición de sindicato ruso. Si bien al Comité no le queda claro si sus sindicatos de base representan a la mayoría de los trabajadores de empresas de transporte en las que la administración se negó a negociar colectivamente con los representantes del RTUREC, así como en el sector del transporte en general, el Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 814].
13. Denegación de registro de las organizaciones
14. recientemente constituidas y de las enmiendas
15. incluidas en los estatutos de los sindicatos
16. 1259. El Comité toma nota de los alegatos del querellante sobre la negativa sistemática de las instituciones judiciales a registrar las organizaciones recientemente formadas del RTUREC, así como las enmiendas a los estatutos de los sindicatos existentes. En particular, la KTR hace referencia a los siguientes casos en que se negó el registro: la comisión principal de justicia de Moscú negó dos veces el registro a la Asociación Interregional de Sindicatos de los Ferrocarriles Moscovitas; tampoco se concedió el registro al RTUREC de los Ferrocarriles Moscovitas y se negó dos veces a la organización sindical de base del Sindicato del Personal de Locomotoras de la Federación de Rusia del depósito de locomotoras de Uzlovaya de los ferrocarriles moscovitas. La KTR sostiene que las razones esgrimidas por las autoridades estatales para negar el registro se refieren a que no se presentaron todos los documentos necesarios para el registro dentro del plazo de un mes desde el día en que se formó el sindicato, o a que la estructura interna de los sindicatos difiere de la mencionada en el artículo 3 de la Ley de Sindicatos. La KTR asegura que, aunque en la artículo 8 de esta ley se prevé un período de un mes para registrar un sindicato, el artículo 21 de la Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro establece un período de tres meses. Además, el querellante afirma que, según lo dispuesto en la Ley de Sindicatos, un sindicato goza del derecho de decidir de manera independiente si ha de registrarse como persona jurídica o no, y que la decisión de registrarse puede tomarse en todo momento. En lo que respecta a la estructura interna de los sindicatos, la organización querellante hace referencia al artículo 14 de la Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro que dispone que las organizaciones sin fines de lucro están autorizadas a formar subdivisiones estructurales como ramas y representantes. La organización querellante afirma además que la lista de documentos que deben presentarse para el registro figura en el artículo 8 de la Ley de Sindicatos. No obstante, los órganos del Ministerio de Justicia solicitan, en lugar de dichos documentos, los enumerados en las leyes normativas del Ministerio de Justicia. Finalmente, la KTR alega que los órganos del Ministerio de Justicia, en conformidad con el reglamento sobre el examen de solicitudes para el registro estatal de asociaciones sin fines de lucro, pueden recomendar que el sindicato en cuestión elimine las violaciones que encuentre en sus documentos constitutivos. La KTR concluye que se ha vuelto imposible registrar sindicatos sin antes eliminar las violaciones.
17. 1260. El Comité observa que el Gobierno no hizo llegar ninguna información respecto de los alegatos mencionados.
18. 1261. El Comité recuerda que los Estados Miembros pueden decidir incluir estas formalidades en sus legislaciones de la manera que les parezca más apropiado a fin de asegurar un funcionamiento normal de las organizaciones profesionales. Dichas formalidades son compatibles con las disposiciones del Convenio núm. 87, siempre que, por supuesto, estas disposiciones no perjudiquen las garantías establecidas en el Convenio. El Comité considera razonable el plazo de un mes para registrar una organización. En cuanto a la organización estructural de los sindicatos, el Comité considera que los alegatos de la KTR no son claros. Por lo tanto, el Comité se ve en la imposibilidad de llegar a una conclusión a este respecto. Por último, en lo que atañe a los documentos exigidos para el registro de sindicatos, el Comité observa que la KTR señala que, si se niega el registro porque no se entregaron todos los documentos, los órganos del Ministerio de Justicia, de conformidad con el reglamento sobre el examen de solicitudes para el registro estatal de asociaciones sin fines de lucro, pueden recomendar que el sindicato en cuestión elimine las violaciones encontradas en sus documentos constitutivos. El Comité considera que este enfoque está en conformidad con el Convenio núm. 87.
19. 1262. En lo que respecta a los casos particulares de denegación de registro de los sindicatos mencionados por la organización querellante, el Comité pide al Gobierno que informe sobre las razones de ello.
20. Intervención de las autoridades en las actividades sindicales y violación del derecho a redactar
21. sus estatutos con total libertad
22. 1263. El Comité observa que la KTR hace referencia a un ejemplo particular de presunta intervención en cuestiones sindicales. La KTR alega que la administración de la división permanente Golutvin de la estación Ramenskoye de los Ferrocarriles Moscovitas trató de ejercer presión sobre los miembros del Sindicato de Trabajadores Ferroviarios (TURW). Tras algunos intentos infructuosos de la administración para que el sindicato detuviera sus actividades, la Oficina del Fiscal también comenzó a presionar al sindicato. El 31 de julio de 1998, la Oficina del Fiscal de Transporte de Moscú-Ryazan se dirigió al Tribunal popular de Ramenskoye de la región de Moscú solicitando que se declarara nulo el estatuto del TURW de la división permanente Golutvin. El Tribunal obligó al sindicato a que incluyera enmiendas en su estatuto. Como consecuencia de la presión incesante por parte de la administración y las autoridades encargadas de la observancia, el sindicato dejó de existir.
23. 1264. El Comité observa que el Gobierno no envió información alguna respecto de los alegatos mencionados.
24. 1265. Recordando que la presión ejercida sobre los trabajadores puede constituir un modo informal de influir en su condición de miembro del sindicato y en vista de que el Gobierno no envió ninguna información, el Comité pide al Gobierno que lleve a cabo, sin demora, una investigación independiente sobre el alegato relativo a la presión y a la intervención de la administración y las autoridades de la empresa sobre el TURW en la estación Ramenskoye de los Ferrocarriles Moscovitas, y que lo mantenga informado al respecto.
25. Prohibición de huelgas en el sector del transporte ferroviario
26. 1266. El Comité observa que la KTR alega que la Ley del Transporte Ferroviario Federal niega a todos los trabajadores ferroviarios su derecho de huelga. Esta prohibición afecta a todas las categorías de trabajadores ferroviarios, sin que importe si el cese de trabajo puede o no entrañar un peligro obvio e inevitable para la vida de las personas, para su seguridad individual y para la salud de toda la población o una parte de ella. La ley prevé la posibilidad de imponer una acción disciplinaria por interrupciones de trabajo. Asimismo, el querellante explica que, como procedimiento alternativo, la Ley sobre la Orden para Resolver Conflictos Laborales Colectivos prevé la posibilidad de elevar una petición al Presidente de la Federación de Rusia, quien ha de tomar una decisión dentro de los diez días. Según el querellante, este procedimiento no es eficaz, ya que en la práctica, las cuestiones son resueltas por órganos federales específicos y, en el caso del sector del transporte ferroviario, por el MLC, el cual, debido a su interés directo en el tema, no es capaz de resolver una controversia laboral colectiva de manera objetiva. El querellante se refiere a un caso particular de 1997 en que surgió un conflicto laboral colectivo a raíz de que el empleador se rehusó a entablar una negociación colectiva y el RTUREC se dirigió al Presidente solicitando que resolviera el conflicto. Sin embargo, la petición fue transferida para su examen al Gobierno y luego al MLC y al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social.
27. 1267. El Comité toma nota de que el Gobierno afirma, de manera general, que el derecho de huelga está contemplado en la Constitución rusa. En virtud del artículo 409 del Código del Trabajo, el derecho de huelga como medio de resolver conflictos laborales colectivos está permitido. Además, el Gobierno señala que la legislación federal establece procedimientos y plazos para la presentación de solicitudes, la declaración y la realización de una huelga, y requiere que existan ciertos servicios necesarios durante la misma. Además, se ha introducido legislación que limita el tiempo de huelga para varias categorías de trabajadores. El objetivo de estas leyes es minimizar los efectos adversos de una huelga en la economía, las actividades vitales de la sociedad, las actividades económicas de las empresas en cuestión y los puestos de sus trabajadores. La legislación está encaminada a incitar a los trabajadores y a sus representantes a que se esmeren en resolver los conflictos laborales colectivos mediante procedimientos de conciliación antes de declararse en huelga. El Comité toma nota asimismo de que, en su reciente comunicación, el Gobierno indica que no hay una prohibición general de realizar huelga en el sector del transporte y de que los organizadores de una huelga tienen la obligación de asegurar los servicios mínimos. El Gobierno se refiere a los siguientes textos legislativos: el artículo 412 del Código del Trabajo, el decreto gubernamental núm. 901, de 17 de diciembre de 2002, la orden núm. 12 del MLC, de 27 de marzo de 2003, y la orden núm. 197 del Ministerio de Transporte de 7 de diciembre de 2002, por los que se establecen los servicios que es necesario garantizar durante una huelga en el sector del transporte, así como la Ley Federal núm. 17-FZ de 10 de enero de 2003 sobre el transporte ferroviario en la Federación de Rusia.
28. 1268. El Comité recuerda que tuvo que examinar el alegato relativo a las restricciones al derecho de huelga que se impusieron sobre los empleados ferroviarios en el caso núm. 2251. En esa oportunidad, el Comité recordó que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población); y 3) en una situación de crisis nacional aguda [véase Recopilación, op. cit., párrafos 526 y 527]. Asimismo, el Comité señaló que el sector del transporte ferroviario no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y, por esta razón, pidió al Gobierno que enmendara su legislación para garantizar que los empleados ferroviarios gozaran del derecho de huelga [véase 333.er informe, párrafos 992-993]. El Comité reitera su solicitud y pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto. El Comité toma nota de la reciente adopción de una nueva ley sobre el transporte ferroviario, esto es, la Ley Federal núm. 17-FZ de 10 de enero de 2003. En virtud del artículo 26 de dicha ley, la huelga como medio de solución de un conflicto colectivo por parte de los trabajadores ferroviarios que se desempeñan en los servicios relativos al tráfico, las maniobras, el servicio a los pasajeros y la carga, tal como se prevé en la ley federal es ilegal y está prohibida. Por otra parte, el Gobierno hace también referencia a las disposiciones relativas al establecimiento de un servicio mínimo que figuran en el Código del Trabajo, y a una serie de decretos y órdenes que estipulan el servicio mínimo que debe asegurarse durante una huelga en el sector del transporte, que han sido compilados de común acuerdo con los sindicatos sectoriales nacionales. En estas circunstancias, el Comité pide al Gobierno que enmiende el artículo 26 de la Ley Federal sobre el Transporte Ferroviario a fin de que esté en conformidad con los principios antes mencionados y la práctica manifiesta a la que hace referencia el Gobierno en relación con las disposiciones del Código del Trabajo sobre los servicios mínimos. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución a este respecto.
29. 1269. En cuanto a la cuestión de la solución de conflictos laborales colectivos cuando el derecho de huelga es objeto de restricciones o de prohibición, el Comité toma nota de que el nuevo Código del Trabajo tiene prioridad con respecto a la Ley sobre la Orden para Resolver Conflictos Laborales Colectivos. Sin embargo, el Comité observa que el artículo 413 del Código del Trabajo dispone que las decisiones sobre conflictos laborales colectivos las toma el Gobierno de la Federación de Rusia. En este sentido, el Comité recuerda que, cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios, por ejemplo, por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados que gocen de la confianza de las partes y aporten suficientes garantías de imparcialidad y rapidez [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547]. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que enmiende su legislación de manera que se asegure que, en dichos casos, un órgano independiente y no el Gobierno se encargue de resolver toda diferencia relacionada con acuerdos colectivos, y que lo mantenga informado sobre las medidas adoptadas o que prevé adoptar al respecto.
30. Favoritismo o discriminación respecto
31. de determinadas organizaciones
32. 1270. El Comité toma nota de que según la organización querellante, en virtud de lo dispuesto en el decreto gubernamental de 24 de junio de 1996, enmendado el 22 de septiembre de 1999, sólo los dirigentes en régimen de jornada completa del Rosprofzhel pueden gozar del derecho a usar gratuitamente el transporte para su uso personal. La organización querellante afirma que este favoritismo para con el Rosprofzhel refuerza la política del Ministerio de Líneas de Comunicación (MLC) de respaldar el monopolio sindical en el sector de los transportes.
33. 1271. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el nuevo acuerdo colectivo para 2005 prevé el derecho a un billete de tren gratuito válido por un día para uso personal de los trabajadores.
34. 1272. El Comité entiende que, si bien las prestaciones en cuestión generalmente no se aplican al ejercicio de las actividades sindicales por dirigentes sindicales, dicha ventaja concedida a los dirigentes del Rosprofzhel en virtud de la legislación nacional puede dar impresión de que las autoridades tienen una preferencia manifiesta por el Rosprofzhel. El Comité considera que, al favorecer o desfavorecer a determinada organización frente a las demás, los gobiernos podrían influir en el ánimo de los trabajadores cuando eligen la organización a la que piensan afiliarse. Un gobierno que obrase así de manera deliberada infringiría además el principio contenido en el Convenio núm. 87, de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos otorgados por este instrumento o a entorpecer su ejercicio legal, y también, aunque más indirectamente, el principio que prevé que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el Convenio. Si el Gobierno desea dar ciertas facilidades a las organizaciones sindicales, convendría que las trate a este respecto en pie de igualdad [véase Recopilación, op. cit., párrafo 304]. El Comité pide al Gobierno que le indique si las disposiciones del decreto de 24 de junio de 1996 (en su forma enmendada el 22 de septiembre de 1999) que confieren privilegios a los dirigentes del Rosprofzhel quedaron sin efecto a raíz de la reestructuración del sector del transporte y la entrada en vigor de un nuevo acuerdo colectivo.