Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO332, November 2003

1. 400. La plainte figure dans une communication de la Confédération nationale des fonctionnaires de la santé (CONFENATS) datée du 30 juillet 2002. Cette organisation a envoyé des informations complémentaires par communication de décembre 2002.
2. 401. Le gouvernement a répondu par communication du 9 avril 2003.
3. 402. Le Chili a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 403. Dans ses communications du 30 juillet et de décembre 2002, la Confédération nationale des fonctionnaires de la santé (CONFENATS) allègue que les autorités du gouvernement ont ignoré la représentation légitime et autonome de cette confédération en signant des accords avec des personnes qui affirment être les représentants de la corporation de la santé; elles n’ont pas reconnu le président et le comité exécutif national actuels de la CONFENATS; elles se sont ingérées dans la vie interne de l’organisation et ont encouragé la scission et la tromperie parmi les membres. Elles ont agi de la sorte à deux reprises. La première fois, en cherchant à imposer à la CONFENATS un accord en 26 points sur la réforme du système de santé public en prétendant l’impliquer par la signature de seulement deux membres du comité exécutif national (composé de 15 membres). Aucun de ces deux membres n’assumait la charge de président ni n’avait été mandaté pour signer un tel accord. Ils l’ont fait en dépit de la réserve expresse émise par la délégation officielle chargée de signer un tel document dans le cadre des négociations. Circonstances aggravantes, cet accord a été conclu au cours d’une cérémonie officielle au palais gouvernemental en présence du Vice-président de la République et de divers autres ministres de l’Etat, qui a été retransmise par la radio et la télévision et à laquelle ont été invités ceux qui ont remplacé les représentants légitimes et légaux de la Confédération.
2. 404. Peu de semaines plus tard, le même procédé inacceptable s’est répété par la voie d’un document dans lequel les représentants du gouvernement proposaient de mettre un terme aux négociations de réadaptation des rémunérations et autres conditions de travail, alors qu’une telle proposition par décision de l’assemblée nationale de la CONFENATS devait être soumise à un vote national et universel en juillet 2002 pour être adoptée ou rejetée. Les négociateurs du gouvernement avaient pleinement connaissance des résolutions adoptées par l’organisation prévoyant qu’une telle proposition devait faire l’objet d’une consultation démocratique de la base. Nonobstant, ils ont manœuvré pour qu’un groupe très minoritaire de dirigeants y souscrive de manière illégitime en se substituant à la volonté de la majorité des membres du comité national. Il suffit de mentionner que le ministre de la Santé a déclaré que ces dirigeants «se sont engagés à collaborer pour qu’une organisation forte et représentative puisse exister», un signe clair et évident de l’ingérence dans la vie interne de la CONFENATS. Lors du vote organisé ultérieurement en juillet 2002 par la CONFENATS, le projet du gouvernement a été rejeté par 60 pour cent des membres de la CONFENATS – 18 075 travailleurs ayant voté contre ce projet et 843 pour.
3. 405. La CONFENATS allègue par ailleurs que les autorités gouvernementales se sont ingérées dans l’organisation interne de la Confédération; ignorant les organes syndicaux représentatifs et leur structure organique, divers responsables du gouvernement se sont arrogé des attributions qu’ils n’ont pas, en organisant des réunions et des assemblées d’associations affiliées à la CONFENATS dans divers établissements publics de la santé dans l’ensemble du pays. Ils ont exercé des pressions pour que les membres se rallient à ces associations et ont exposé directement leurs points de vue sur les négociations et les matières dont ils discutent avec le comité exécutif national de la corporation. Il s’agit d’une conduite constante, et répétée, d’ingérence manifeste dans la vie interne de la confédération. Ils ne tiennent aucunement compte des organes directeurs de la corporation élus par les membres et exercent directement des pressions sur les membres pour qu’ils acceptent leurs points de vue, qui sont en contradiction totale avec les opinions approuvées par leur comité exécutif national.
4. 406. En outre, la CONFENATS relève que, durant les discussions sur les changements dans les conditions de rémunération et de travail devant avoir lieu avec la réforme du système de la santé publique, ainsi que les réajustements salariaux déjà mentionnés, l’intervention de la police et le recours à la force ont malheureusement été une autre constante. La violence de la police a été utilisée contre les membres et les dirigeants qui ont été détenus, frappés (il y a notamment eu l’agression du dirigeant syndical M. Mauricio Loo Vidal), empêchés de se réunir et de manifester sur les lieux de travail et dans des endroits publics. Le 10 mai 2002, une procédure judiciaire a été engagée et une sanction a été prononcée contre le président national par un tribunal de police local au motif de prétendus désordres sur la voie publique. Il convient de relever que le recours disproportionné aux forces de police a été soutenu par les autorités gouvernementales, en dépit de la gravité des dommages causés aux membres.

B. Réponse du gouvernement

1. 407. Dans sa communication du 9 avril 2002, le gouvernement se réfère à l’allégation relative au fait que la représentation légitime du comité exécutif de la CONFENATS a été ignorée au moyen de la conclusion d’accords entre les autorités du ministère de la Santé et des personnes qui ne représentaient pas les travailleurs. Le gouvernement déclare que, dans le cadre du défi que représente la réforme du système de santé – une des tâches primordiales du gouvernement –, le ministère de la Santé s’est fixé comme but principal de convenir des critères avec les diverses corporations professionnelles de la santé en ce qui concerne divers aspects des revendications professionnelles, et plus particulièrement les revendications et améliorations salariales. Dès la première année du gouvernement du Président Lagos, quand Mme Michelle Bachelet était ministre de la Santé publique, des discussions, des concertations et des négociations ont eu lieu avec les diverses corporations professionnelles existant dans le secteur de la santé publique. Des instances de dialogue ont été créées et ont fonctionné pendant plus de deux ans; grâce à des réunions périodiques, il a été possible de recueillir les divers points de vue en ce qui concerne la manière dont la réforme du système de la santé, connue également sous le nom de plan AUGE devait être envisagée.
2. 408. Le gouvernement précise, au sujet de la réforme de la santé et ses implications, effets et objectifs que, durant le premier semestre de 2002, les corporations de la santé ont décidé de dialoguer et négocier avec le ministère de la Santé, ce qui a conduit à la création du Conseil national des corporations de la santé, CONGRES. Cet organisme a été et reste le principal interlocuteur du gouvernement, par l’intermédiaire du ministère, tous les accords conclus dans l’ensemble étant respectés. C’est ainsi que, le 13 mai 2002, le ministère de la Santé et le CONGRES ont signé l’«Accord pour une amélioration de la santé et des services de santé offerts à tous les habitants du Chili». Ce document a été ratifié le 19 mai 2002 au cours d’une cérémonie au palais de La Moneda; une partie des dirigeants de la CONFENATS ne l’ont pas signé, mais d’autres dirigeants l’ont fait en accord avec le CONGRES.
3. 409. Le gouvernement ajoute que, par l’intermédiaire du ministère de la Santé, il a continué à négocier des aspects spécifiques, essentiellement liés aux rémunérations, au déroulement des carrières des fonctionnaires et aux conditions de travail (sous une forme assez bien adaptée aux recommandations de la convention no 151 de l’OIT), avec les différentes corporations existant au sein du système national de la santé. C’est ainsi que, parallèlement aux négociations avec le CONGRES, il a maintenu des voies de communication et de dialogue avec la Confédération des fonctionnaires de la Santé de municipalités (CONFUSAM), avec laquelle il a conclu un accord le 14 mars 2002, et avec la Confédération nationale des fonctionnaires de la santé (CONFENATS), organisation qui réunit les fédérations régionales des fonctionnaires de la santé publique travaillant surtout dans le système hospitalier du pays. Cette organisation a déclaré qu’elle était disposée à engager un processus de négociation, comme elle l’avait fait antérieurement avec le gouvernement, par l’intermédiaire d’une commission de négociations comprenant des dirigeants de la CONFENATS.
4. 410. Le gouvernement relève que, le 12 juillet 2002, un accord a été signé entre le ministère de la Santé et la CONFENATS, représentée par les dirigeants Claudio Capees et Roberto Zambrano soit deux des huit membres de la commission de négociations précitée, et qu’il a été signé en outre par les comités exécutifs (représentés par leur président) de sept des treize fédérations régionales qui étaient affiliées, à cette époque, à la CONFENATS. Les principales dispositions des accords conclus sont les suivantes:
   • – soumission au parlement, au plus tard le 31 juillet, par le ministère de la Santé, d’un projet de loi prévoyant;
   • n l’introduction d’une prime de rendement, équivalent à un réajustement de 11 pour cent des rémunérations de base;
   • n le paiement d’une avance au cours du dernier trimestre de 2002. De plus, une gratification sera versée à tous les fonctionnaires des services de santé;
   • n le perfectionnement du système de promotion au mérite des fonctionnaires titulaires au moyen d’un système d’évaluation tenant compte des variables de la formation permanente, du rendement, des capacités et de l’expérience. La proposition du ministère de la Santé d’introduire une promotion par concours interne pour le personnel de direction et les professionnels a été maintenue;
   • n la mise en œuvre d’un système d’incitations à la retraite pour les personnes qui sont sur le point d’atteindre l’âge de la retraite;
   • – normalisation administrative des affectations de personnel, en tenant compte des postes de titulaires vacants;
   • – augmentation de l’investissement dans la formation de fonctionnaires. Participation de l’organisation la plus représentative des travailleurs de la santé aux comités de formation;
   • – non-application des dotations horaires et maintien du système de dotations par postes actuel.
5. 411. Comme on peut s’en rendre compte – poursuit le gouvernement –, tous les points susmentionnés ont pour objectif d’améliorer les conditions des fonctionnaires du système public de la santé, au moyen d’améliorations salariales, d’une plus grande participation et d’un accroissement considérable de la formation des fonctionnaires. L’accord précité est le résultat des travaux d’un groupe de négociations composé de toutes les organisations professionnelles de la santé et des divers services du ministère de la Santé. Au moment où l’accord devait être signé et rendu public, les dirigeants de la CONFENATS ont refusé de l’approuver, faisant fi du travail effectué, ce qui signifiait revenir à la case départ. L’accord a toutefois été ratifié par sept des treize fédérations régionales existant dans le pays, ce qui représente 80 pour cent des affiliés de la CONFENATS. Cet accord qui, à tous points de vue, est un progrès pour les conditions de travail des fonctionnaires de la santé, a été désavoué par le comité exécutif de la CONFENATS. Ce refus de reconnaître l’accord est dû aux problèmes internes de l’organisation professionnelle, qui ont conduit à un échec des élections, à des quasi-destitutions au sein même de l’organisation et à la création d’une instance d’organisation professionnelle parallèle. Les problèmes d’élections et les contestations remontent aux années 1999 et 2000. Le gouvernement souligne que la question de savoir si c’est une représentation minoritaire ou majoritaire qui a signé l’accord avec le ministère de la Santé n’est pas de son ressort et que c’est l’organisation professionnelle elle-même qui doit définir quelles sont ses instances de représentation. La volonté dont ont fait preuve les dirigeants pour arriver à des accords profitant aux deux parties et protégeant les droits des travailleurs ont conduit à l’élaboration de l’accord dont les dispositions ont été résumées plus haut.
6. 412. Le gouvernement a conclu un accord similaire le 26 juillet 2002 avec la Fédération du personnel d’encadrement universitaire (FENPRUSS). En plus des diverses instances de réunions et de dialogue qui ont été instaurées avec les organisations professionnelles de la santé, des accords antérieurs ont été mis en œuvre et notamment, parmi les plus importants, ceux qui prévoyaient le paiement de diverses primes et autres améliorations des conditions de travail.
7. 413. Le gouvernement relève qu’il a appris, par l’intermédiaire des organes devant veiller à l’application des lois sociales, ainsi que par la presse, que la majorité des dirigeants syndicaux de la CONFENATS s’étaient départis de la conduite de ladite confédération et avaient décidé de créer, temporairement, une nouvelle confédération pour continuer à mettre en œuvre les accords et que leurs activités avaient conduit à l’élaboration d’un projet de loi, actuellement examiné par le parlement.
8. 414. Dans ce contexte, la «FENATS UNITARIA» est une organisation professionnelle, légalement constituée, que le gouvernement ne peut pas refuser de reconnaître, étant donné qu’elle conduit ses activités en respectant toutes les exigences légales. La FENATS UNITARIA a été fondée le 21 octobre 2002, et elle réunit approximativement 15 000 travailleurs des troisième, cinquième, septième, huitième, neuvième et dixième régions, ainsi que de la région métropolitaine. Son comité exécutif provisoire était composé de 12 dirigeants syndicaux. Par la suite, et selon les antécédents qui sont consignés dans les archives de la direction du travail, un premier congrès de la Confédération nationale «FENATS UNITARIA» s’est tenu le 16 janvier 2003 dans la ville de Temuco, et a élu un comité exécutif définitif composé de 15 dirigeants. La FENATS UNITARIA a été fondée en application des dispositions protectrices de la convention no 87 de l’OIT et dans l’exercice du droit fondamental de la liberté syndicale.
9. 415. Au sujet de l’accusation selon laquelle le ministère de la Santé serait intervenu dans la vie interne de la CONFENATS, le gouvernement déclare que tel n’est pas le cas; après avoir réexaminé les déclarations des autorités du ministère à la presse, il a pu constater que ces autorités ont exprimé en diverses occasions leur volonté de continuer à soutenir le mouvement syndical sous toutes ses formes, sans aucune ingérence. Sur la page Internet du ministère de la Santé on peut lire ce qui suit: «nous sommes en train de construire une grande alliance avec les travailleurs pour améliorer la qualité du travail dans les hôpitaux de manière que les usagers bénéficient également de meilleurs soins». Le ministère conclut en affirmant qu’il prend l’engagement d’apporter sa collaboration afin qu’une organisation des travailleurs de la santé forte et représentative puisse exister. A cet égard, il convient de relever que l’esprit des phrases du ministre de la Santé sortant, M. Osvaldo Artaza, est tout à fait conforme à l’article 6 de la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, qui dispose, dans sa partie principale, que «Des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d’agents publics reconnus, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu’en dehors de celles-ci.»
10. 416. Pour ce qui est de l’allégation selon laquelle les autorités de la santé sont intervenues directement dans l’organisation et le fonctionnement de la CONFENATS en organisant des réunions et des assemblées de ses affiliés dans divers établissement publics de la santé du pays sans tenir compte du comité exécutif national, le gouvernement déclare que la campagne de diffusion d’informations sur les activités du gouvernement, par l’intermédiaire du ministère de la Santé, en coopération avec les organisations professionnelles, répond à l’intérêt dudit ministère de la Santé de mieux faire connaître les objectifs des accords conclus, afin d’assurer une meilleure connaissance et compréhension de ces objectifs par tous les fonctionnaires de la santé publique du Chili. Le ministère a convoqué tous les fonctionnaires d’un établissement déterminé à tous les actes de diffusion, sans importuner l’organisation professionnelle à laquelle ils appartiennent; il est absolument faux et incorrect d’affirmer que les autorités de la santé sont intervenues dans le fonctionnement de la CONFENATS. Il faut qu’il soit établi bien clairement qu’à aucun moment une autorité quelconque du ministère de la Santé ou d’autres instances gouvernementales ont cherché à influencer les décisions, le fonctionnement, la constitution ou l’administration d’une organisation professionnelle. On ne peut pas considérer comme intervention ou ingérence indue le respect d’un des principes qui régissent le fonctionnement du gouvernement en ce qui concerne les questions de travail, tels que le dialogue permanent et constructif avec toutes les organisations professionnelles.
11. 417. Au sujet du recours à la violence des forces de police à l’encontre des membres et dirigeants de la CONFENATS, qui auraient été détenus, roués de coups et empêchés de se réunir et de manifester dans des lieux de travail et des lieux publics (il y a notamment la détention du président de la FENATS, M. Jorge Araya Guerra, et la sanction prononcée par un tribunal à son encontre, ainsi que la détention du secrétaire de la FENPRUSS, M. Mauricio Loo Vidal), le gouvernement déclare que l’intervention des forces de police correspond à la façon de procéder habituelle quand des désordres se produisent dans des espaces publics et nuisent à l’ordre civil normal, faits qui sont caractérisés par la législation chilienne. Dans ce cadre juridique, qui vaut pour tous les habitants du Chili, les organes compétents du pouvoir judiciaire, qui est indépendant du gouvernement, ont décidé de sanctionner M. Jorge Araya, sans que le gouvernement du Chili ait eu une influence quelconque sur la condamnation au paiement d’une amende en espèces. Le tribunal a d’ailleurs suspendu la sanction pour une année. Le prétendue agression dont aurait été victime M. Mauricio Loo Vidal s’est produite dans le cadre de manifestations qu’un groupe minoritaire de fonctionnaires organisait à proximité du Congrès national, à un moment où les parlementaires discutaient de questions relatives à la réforme de la santé.
12. 418. L’accusation de pratiques antisyndicales que la CONFENATS porte contre le gouvernement du Chili a en fait trait à des situations de la conjoncture politique syndicale, en ce sens que l’on s’est opposé à des pratiques de dialogue et de négociation devant bénéficier aux deux parties. Enfin, dans le but de continuer à améliorer le système national de la santé, en coopération avec les fonctionnaires qui y travaillent, le gouvernement affirme que tant lui que les différentes autorités du ministère de la Santé réitèrent leur volonté de continuer à dialoguer avec toutes les organisations professionnelles de la santé, étant entendu que cet effort doit permettre d’aboutir à un système de santé égalitaire, juste et complet pour tous les habitants du Chili.

C. Conclusions du comité

1. 419. En ce qui concerne l’allégation relative à la conclusion d’accords de réforme du service de santé public entre les autorités gouvernementales et seulement deux des membres du comité exécutif national de la CONFENATS (composé de 15 membres) qui n’avaient aucun mandat à cette fin, ainsi que l’acceptation par ces deux personnes d’une proposition gouvernementale de clore les négociations sur les adaptations salariales et autres conditions de travail, en dépit du fait qu’une telle acceptation devait résulter d’un vote (syndical) national, le comité prend note que le gouvernement déclare que: 1) l’accord auquel se réfère l’organisation plaignante (CONFENATS) avait déjà été signé et ratifié par une partie des dirigeants de cette confédération (par deux des huit dirigeants qui participaient à la commission de négociations); 2) le 12 juillet, a été signé un autre accord (adaptation salariale, etc.) avec deux dirigeants de la CONFENATS, accord qui a également été ratifié par les comités exécutifs (représentés par leur président) de sept des treize fédérations régionales de la CONFENATS (80 pour cent des affiliés de la CONFENATS); 3) le refus par le comité exécutif de la CONFENATS de signer l’accord résulte de problèmes internes de la CONFENATS et la question de savoir si une représentation majoritaire ou minoritaire de dirigeants ont signé cet accord avec le ministère de la Santé n’est pas du ressort du gouvernement; 4) la majorité des dirigeants de la CONFENATS ont quitté cette confédération et ont créé une nouvelle confédération (FENATS UNITARIA); 5) les autorités ont eu des négociations similaires avec d’autres organisations syndicales du secteur.
2. 420. Le comité est d’avis que la conclusion par les autorités d’accords avec un nombre réduit de deux représentants malgré le rejet massif du projet du gouvernement par les travailleurs lors du référendum, et sans avoir l’appui des organes syndicaux compétents pourrait constituer, selon les circonstances, une pratique antisyndicale. Dans le cas présent, la négociation des accords par des représentants n’ayant pas un mandat des organes syndicaux de la CONFENATS a toutefois eu lieu, selon le gouvernement, dans le contexte d’un conflit intrasyndical important qui a en fait conduit à la création d’une nouvelle confédération syndicale. A cet égard, le comité prend note que, selon le gouvernement, les présidents de sept des treize fédérations régionales de la CONFENATS (80 pour cent des affiliés) ont ratifié le (deuxième) accord conclu le 12 juillet 2002. Le comité observe que l’organisation plaignante n’a pas fait état de pressions gouvernementales qui auraient été exercées pour que les deux représentants syndicaux en question signent les accords rejetés par l’organisation plaignante. Le comité conclut que la situation réelle semble concorder avec un conflit interne à l’organisation plaignante, sur lequel le comité n’est pas en mesure de se prononcer.
3. 421. Quant à l’allégation d’une intervention des autorités dans l’organisation interne de la CONFENATS, au moyen de l’organisation de réunions et d’assemblées avec des associations affiliées à la CONFENATS dans le but d’exercer des pressions sur les membres et d’exposer les points de vue des autorités dans le cadre des négociations, le comité prend note que le gouvernement déclare que 1) la campagne de diffusion d’informations sur les activités gouvernementales déployées par l’intermédiaire du ministère de la Santé, en coopération avec les organisations professionnelles, répond à l’intérêt de mieux faire connaître les buts des accords conclus; 2) ces autorités n’ont pas cherché à influencer les décisions ou le fonctionnement d’une organisation syndicale quelconque mais à établir un dialogue permanent et constructif avec les organisations syndicales; et 3) le ministère a convoqué tous les fonctionnaires d’un établissement donné sans importuner l’organisation professionnelle (l’organisation syndicale) dont ils sont membres et qu’il est par conséquent faux d’affirmer que les autorités sont intervenues dans le fonctionnement de la CONFENATS. Dans ces circonstances, étant donné que, selon le gouvernement, il s’agit de réunions d’information auxquelles la totalité des travailleurs des entités concernées ont été convoqués, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
4. 422. En ce qui concerne les allégations de recours à la violence des forces de police à l’encontre des dirigeants et affiliés (détentions, coups et blessures, agression du dirigeant syndical M. Mauricio Loo, d’obstacles à l’exercice du droit de réunion et de manifestation le 10 mai 2002; de procédure judiciaire et de sanction à l’encontre du président de la CONFENATS, M. Jorge Araya, pour de prétendus désordres sur la voie publique), le comité prend note que le gouvernement relève que les forces de police sont intervenues pour mettre un terme à des désordres sur des lieux publics qui portaient atteinte à l’ordre civil national, et que le gouvernement n’a eu aucune influence sur la sanction pénale que l’autorité judiciaire a imposée aux dirigeants syndicaux, MM. Jorge Araya (amende, suspendue pendant une année) et Mauricio Loo Vidal. Le comité observe que le gouvernement n’a pas fourni de détails sur les désordres qui portaient atteinte à l’ordre civil national et rappelle au gouvernement le principe selon lequel les autorités ne devraient avoir recours à la force publique que dans des situations où l’ordre public serait sérieusement menacé. L’intervention de la force publique devrait rester proportionnée à la menace pour l’ordre public qu’il convient de contrôler, et les gouvernements devraient prendre des dispositions pour que les autorités compétentes reçoivent des instructions appropriées en vue d’éliminer le danger qu’impliquent les excès de violence lorsqu’il s’agit de contrôler des manifestations qui pourraient troubler l’ordre public. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 1996, paragr. 137.]
5. 423. Le comité demande au gouvernement de lui communiquer les sentences prononcées à l’encontre des dirigeants syndicaux MM. Jorge Araya et Mauricio Loo Vidal (en indiquant – s’ils ne figurent pas dans les sentences – les faits concrets qui sont reprochés à ces personnes) ainsi que des précisions sur les agressions alléguées du dirigeant syndical M. Mauricio Loo Vidal et sur les désordres publics qui auraient eu lieu le 10 mai 2002 et auraient nécessité l’intervention de la police lors des manifestations de dirigeants et membres de la CONFENATS.