Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO329, November 2002

1. 653. Por comunicación de fecha 16 de abril de 2002, la Federación de Sindicatos de Kazajstán presentó una queja contra el Gobierno de Kazajstán por violación del derecho de libertad sindical.
2. 654. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 18 de julio de 2002.
3. 655. Kazajstán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Además, ha ratificado el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos del querellante

1. 656. En su comunicación de fecha 16 de abril de 2002, la Federación de Sindicatos de Kazajstán alega que la dirección de la empresa Tengizchevroil (TCO) ha violado el derecho del Sindicato de Trabajadores de la TCO a organizar su administración y sus actividades, violación que ha consistido, entre otras cosas, en suspender la transferencia de las cuotas sindicales, en negar al presidente del sindicato el acceso a los lugares de trabajo de los afiliados, en poner obstáculos a las reuniones sindicales y en crear sindicatos «amarillos». Asimismo, el querellante alega que en la TCO se ha violado el derecho a la negociación colectiva.
2. 657. Concretamente, el querellante afirma que, en julio de 1998, la dirección de la TCO decidió poner fin al descuento en nómina y a la transferencia de las cuotas sindicales correspondientes a los trabajadores afiliados al Sindicato de Trabajadores de la TCO. La dirección de la TCO fundamentó su decisión de suprimir esta práctica de cinco años en el artículo 22 de la ley sobre sindicatos, en virtud del cual «los comités sindicales tienen derecho a recaudar las cuotas sindicales en el lugar de trabajo o de formación sin que ello perjudique la actividad de la empresa». La dirección justificó su decisión invocando la sobrecarga de trabajo de su programa contable. Según la organización querellante, esta explicación resulta poco convincente, ya que el programa de contabilidad utilizado por la empresa es uno de los más perfeccionados que existen en el mercado. La dirección de la TCO no respondió a la solicitud del sindicato en el sentido de demostrar por qué la transferencia de las cuotas sindicales podía considerarse perjudicial para la actividad de la empresa, y de explicar cuáles eran las condiciones que permitían que la TCO siguiese transfiriendo como de costumbre las cuotas de los afiliados a otra organización pública constituida en la TCO, a saber, la Sociedad del Idioma Kazako. Por otra parte, como indica la organización querellante, dado que las unidades de producción de la TCO están dispersas en un vasto territorio y que el acceso a las mismas está prohibido a los funcionarios sindicales, resulta sencillamente imposible reclamar directamente a los trabajadores el pago de las cuotas sindicales. Así, la supresión del sistema de descuento en nómina de la cuota sindical está causando graves perjuicios económicos al Sindicato de Trabajadores de la TCO.
3. 658. El querellante alega también que la dirección de la TCO se opone a que el presidente del sindicato tenga acceso a los lugares de trabajo de los afiliados y a los locales sindicales. En julio de 1998, la dirección de la TCO se negó a extender el salvoconducto solicitado por el presidente del Sindicato, documento que le hubiese permitido entrar en la oficina sindical ubicada en la zona de viviendas comprendida en el perímetro de la empresa. Tras la presentación del caso al tribunal de distrito en septiembre de 1998, el presidente del sindicato consiguió dicho salvoconducto.
4. 659. En la actualidad, la dirección de la TCO ha prohibido que los dirigentes sindicales que no trabajan para la TCO tengan acceso a los locales ubicados en la zona de viviendas de la empresa fuera de las horas de trabajo (sólo está permitido el acceso a dichos locales entre las 6 h. y las 18 h.), lo cual constituye una violación del artículo 10 de la ley sobre sindicatos, en cuya virtud el derecho de los representantes de los trabajadores a visitar las empresas y los lugares de trabajo de los afiliados a los sindicatos. Ahora bien, en el segmento horario indicado los miembros del sindicato se encuentran en el lugar de trabajo y no en la zona de viviendas. Por este motivo, el presidente del sindicato no puede visitar a los afiliados ni comunicarse con ellos en su lugar de trabajo.
5. 660. Por otra parte, el querellante alega que en 1998 la dirección de la TCO promovió la constitución del Sindicato Independiente del Complejo de Gas y Petróleo de Tengiz. Algunos trabajadores fueron invitados a discutir con la dirección en el Departamento de Gestión de Recursos Humanos (DGRH), donde se les obligó a firmar declaraciones en las que se comprometían a afiliarse al nuevo sindicato. El representante del Departamento de Relaciones Públicas de la TCO se encargó de inscribir el nuevo sindicato, de preparar su sello y de anunciar en la prensa local la creación de un nuevo sindicato en la TCO. Según la dirección, el nuevo sindicato tiene 130 miembros. En cambio, la organización querellante afirma que carece de miembros reales, con la salvedad del presidente, nombrado por la administración.
6. 661. Tras la entrada en vigor del nuevo Código del Trabajo, aprobado el 10 de diciembre de 1999 — en cuyo artículo 1 se establece que, además de los sindicatos, otras personas y organizaciones debidamente autorizadas por los trabajadores pueden actuar como representantes suyos —, se constituyó otro sindicato amarillo. En efecto, en una reunión celebrada el 7 de julio de 2002 por iniciativa de la dirección de la TCO se constituyó la Asociación de Trabajadores de la Tengizchevroil. En una carta enviada al presidente del Sindicato de Trabajadores de la TCO, el dirigente de dicha Asociación declaró abiertamente que «la dirección de la TCO estaba también interesada en crear esta Asociación y había tenido la intervención más directa en la organización de reuniones en todas las subdivisiones de la TCO y en el proceso de adopción de decisiones orgánicas».
7. 662. Asimismo, el querellante alega que la dirección de la TCO se negó en repetidas ocasiones a poner locales a disposición del Sindicato de Trabajadores de la TCO para la celebración de conferencias y obstaculizó todos los esfuerzos encaminados a organizar reuniones sindicales. Por ejemplo, el director general del DGRH se negó a proporcionar locales para la conferencia que debía celebrarse el 17 de julio de 1998, argumentando que la dirección no podía participar ese día en el evento. Muchas veces, la dirección no permitió que los trabajadores asistieran a reuniones, pese a que en un acuerdo establecido desde hacía tiempo se contemplaba este derecho.
8. 663. Ahora bien, según la organización querellante, sí se estaban celebrando reuniones de trabajadores organizadas por la dirección, entre ellas reuniones de la Asociación de Trabajadores de la TCO. A pesar de que, en virtud del convenio colectivo de 1996, el Sindicato de Trabajadores de la TCO es el único representante de los trabajadores de esta empresa, la dirección impidió en repetidas ocasiones que los activistas sindicales asistieran a estas reuniones.
9. 664. Además, la dirección de la TCO preparó un manual especial titulado «Manual para dirigentes de la TCO», en el que se dispone que la solicitud para celebrar reuniones con los trabajadores de la TCO debe presentarse con un mínimo de diez días de antelación, y que en la misma deben indicarse el objeto de la reunión y los nombres de los representantes sindicales que se proponen asistir y participar en ella. En el Manual se señala también que «las reuniones entre los representantes sindicales y miembros del colectivo laboral, así como las reuniones del comité del sindicato se celebrarán, por lo general, fuera del horario de trabajo en la oficina del comité del sindicato. Los representantes sindicales que no trabajan en la TCO deben recibir una autorización para entrar a los locales de la TCO fuera de las horas de trabajo. El coordinador de relaciones laborales del DGRH estará presente en todas las reuniones entre los representantes sindicales y los trabajadores que se celebren en la TCO. También podrán asistir a estas reuniones los representantes de la dirección de la TCO».
10. 665. Después de la constitución de los sindicatos «amarillos», la dirección de la TCO ha preferido tratar directamente con los representantes de las organizaciones sindicales en vez de autorizar la celebración de reuniones de los sindicatos. No se ha recibido respuesta a ninguna de las solicitudes de autorización para celebrar reuniones. Por ejemplo, hasta la fecha no ha habido respuesta a la solicitud presentada por el Sindicato de Trabajadores de la TCO el 26 de septiembre de 2001.
11. 666. En octubre de 2000, esta organización trató de impulsar la actividad sindical promoviendo negociaciones con la dirección de la TCO a propósito de un nuevo convenio colectivo. La dirección de la empresa estuvo de acuerdo en entablar negociaciones con el Sindicato de Trabajadores de la TCO, a condición de que se crease un órgano en el que participaran dos representantes de cada una de las tres organizaciones de trabajadores. Dado que la cláusula relativa a las garantías para el desarrollo de la actividad sindical propuesta por el Sindicato de Trabajadores de la TCO no recibió el apoyo de las otras dos organizaciones, la dirección de la TCO se negó a incluirla en el convenio colectivo y propuso regular esta cuestión en otro convenio. Sin embargo, cuando el Sindicato de Trabajadores de la TCO presentó un proyecto de este segundo convenio, la dirección de la empresa se negó a firmarlo, ya que prefería que se presentase una solicitud específica para tratar cada cuestión. Pero incluso en este caso no se dejaría constancia escrita, por lo que, según la organización querellante, iba a ser posible poner fin en cualquier momento a los acuerdos así suscritos.
12. 667. En lo que atañe a la transferencia de las cuotas sindicales, la dirección de la TCO declaró que esta cuestión no podía resolverse mediante un nuevo acuerdo, opción que era incompatible con la legislación kazaka. En cambio, dicha legislación preveía la solución del problema precisamente en el marco de un convenio colectivo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 668. En su comunicación de fecha 18 de julio de 2002, el Gobierno confirmó que la dirección de la TCO había suspendido el descuento y la transferencia bancaria de las cuotas sindicales. No obstante, el Gobierno señaló que, a cambio, la dirección de la TCO había propuesto como alternativa la creación de un sistema de recaudación en el que intervendrían tesoreros a nivel de taller. El Gobierno también indicó que, en virtud del acuerdo general de 2002 concluido entre el Gobierno y las asociaciones sindicales y las organizaciones de empleadores a nivel nacional, las partes «no deberán poner obstáculos a la transferencia bancaria de las cuotas sindicales cuando los miembros de los sindicatos así lo soliciten y cuando existan disposiciones en tal sentido en el convenio colectivo pertinente». Por consiguiente, la cuestión de las cuotas sindicales debe regularse en el marco de un convenio colectivo. Además, de conformidad con la legislación actual, el Gobierno no puede exigir que los empleadores transfieran las cuotas sindicales, dado que los empleadores y los representantes de los trabajadores de la TCO no lograron un consenso al respecto durante las negociaciones colectivas.
2. 669. Por otra parte, el Gobierno confirma que al presidente del sindicato se le negó comunicar directamente con los trabajadores en el lugar de trabajo de éstos, e indica que, tras una investigación judicial, el presidente fue autorizado a visitar los locales de trabajo. Según el Gobierno, durante las inspecciones efectuadas en la TCO, los inspectores estatales no recibieron queja alguna en relación con el acceso a los lugares de trabajo.
3. 670. El Gobierno rechaza los alegatos en cuanto a la constitución de sindicatos «amarillos», y declara que las cinco organizaciones de trabajadores desarrollan sus actividades en pie de igualdad y que el empleador no interviene en los asuntos internos de los sindicatos.
4. 671. En lo que atañe a los obstáculos a la celebración de reuniones sindicales, el Gobierno rechaza este alegato y afirma que — al parecer, refiriéndose a la conferencia que debía celebrarse el 17 de julio de 1998 — el empleador había propuesto modificar la fecha de una reunión debido a cambios en la organización de los turnos de trabajo.
5. 672. El Gobierno señala que la dirección de la TCO se reúne periódicamente con todos los representantes de las organizaciones de trabajadores. Al respecto, precisa que cuando se examinó el alegato de que la dirección de la empresa se negaba a proseguir las conversaciones sobre las condiciones de trabajo, la dirección y el presidente del Sindicato de Trabajadores de la TCO fueron incapaces de ponerse de acuerdo sobre las prestaciones adicionales para el personal del sindicato, correspondientes a gastos de manutención, gastos de transporte del contable del comité del sindicato y al pago de 1,5 horas por día pedido para los dirigentes del sindicato y también para sus miembros.
6. 673. El Gobierno añade que la queja fue examinada por los inspectores estatales, junto con la dirección de la planta y el presidente del consejo regional de Neftegazprom. Además, indica que para superar las divergencias surgidas, regularizar los registros de los trabajadores afiliados al sindicato y conocer la opinión de dichos afiliados sobre todas las cuestiones planteadas en la queja, se ha recomendado que el comité del sindicato celebre una conferencia sindical el 1.º de noviembre de 2002.

C. Conclusiones del Comité

1. 674. El Comité toma nota de que los alegatos de este caso se refieren a la violación por la dirección de la empresa Tengizchevroil (TCO) del derecho del Sindicato de Trabajadores de la TCO a organizar su administración y sus actividades, violación que ha consistido en suspender la transferencia de las cuotas sindicales, negar al presidente del sindicato el acceso a los lugares de trabajo de los afiliados, poner obstáculos a las reuniones sindicales, constituir sindicatos «amarillos» e infringir el derecho a la negociación colectiva en la TCO.
2. 675. En primer lugar, en lo relativo a la suspensión del descuento en nómina y a la transferencia de las cuotas sindicales, el Comité toma nota de que el querellante alega que desde julio de 1998 la dirección de la TCO dejó de descontar las cuotas sindicales directamente de los salarios de los miembros del Sindicato de Trabajadores de la TCO. El Comité toma nota también de que ambas partes tienen versiones contradictorias respecto a esta cuestión: mientras, por una parte, el querellante alega que la supresión del descuento en nómina fue una medida antisindical y que en la práctica al presidente del sindicato le resulta imposible recaudar directamente las cuotas sindicales, por otra parte el Gobierno afirma que la dirección de la TCO no actuó ilegalmente al dejar de descontar las cuotas sindicales y que dicha dirección propuso instaurar a cambio un sistema de recaudación en el que participasen los tesoreros a nivel de talleres. El Gobierno declara que la dirección de la TCO decidió no descontar las cuotas sindicales y que, en virtud de la legislación vigente, el Gobierno no puede exigir que el empleador asuma ese cometido, dado que los representantes del empleador y de los trabajadores no lograron un consenso al respecto durante sus discusiones.
3. 676. Asimismo, el Comité toma nota de que, en virtud del artículo 22 de la ley sobre sindicatos, los comités sindicales tienen derecho a recaudar las cuotas sindicales en el lugar de trabajo o de formación sin que ello perjudique la actividad de la empresa, y que en el acuerdo general de 2002 concluido entre el Gobierno y las asociaciones sindicales y las organizaciones de empleadores a escala nacional, las partes se comprometieron a no poner obstáculos a la transferencia bancaria de las cuotas sindicales cuando así lo soliciten los afiliados sindicales interesados y cuando existan disposiciones pertinentes en los convenios colectivos.
4. 677. El Comité toma nota también de que el Sindicato de Trabajadores de la TCO trató de resolver esta cuestión promoviendo negociaciones a propósito de un nuevo convenio colectivo. Sin embargo, la dirección de la empresa se negó a incluir en el convenio colectivo una cláusula relativa al descuento en nómina y a la transferencia de las cuotas sindicales, y declaró que esta cuestión tampoco podría resolverse mediante otro convenio.
5. 678. El Comité hace hincapié en que debería evitarse la supresión de la posibilidad de percibir las cotizaciones sindicales en nómina, que pudiera causar dificultades financieras a las organizaciones sindicales, no propicia que se instauren relaciones profesionales armoniosas [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 435]. Al respecto, el Comité considera que, en el presente caso, dejar de descontar y transferir las cuotas sindicales podría causar graves dificultades al sindicato.
6. 679. Además, la negativa categórica de la dirección de la TCO a justificar la supresión de la posibilidad de descuento en nómina y a incluir en el convenio colectivo una cláusula relativa al descuento y la transferencia de las cuotas sindicales, así como su falta de disposición para negociar un arreglo a esta cuestión mediante otro convenio, lleva al Comité a preguntarse si en la práctica se respetó el principio de negociación de buena fe. El Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe y de hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo. Más aún, la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes [véase Recopilación, op. cit., párrafos 814 y 815]. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la empresa TCO entable de buena fe un proceso de negociación con el sindicato, de conformidad con la legislación sobre el descuento de las cuotas sindicales, y que lo mantenga informado al respecto.
7. 680. En segundo lugar, el Comité toma nota del alegato de la organización querellante en el sentido de que a los dirigentes sindicales que no son empleados de la TCO se les niega el acceso a los lugares de trabajo de los miembros del sindicato y sólo se les permite el acceso a la zona de viviendas de la empresa entre las 6 h. y las 18 h., período del día en que los miembros del sindicato suelen estar trabajando. El Gobierno confirma que anteriormente se negó al presidente del sindicato el acceso a los lugares de trabajo de los afiliados, e indica que el problema se resolvió tras una investigación judicial. El Gobierno agrega que, durante las inspecciones efectuadas en la TCO, los inspectores estatales no recibieron queja alguna en relación con el acceso a los lugares de trabajo. Ahora bien, según el querellante, en virtud de una decisión del tribunal de distrito, el presidente del sindicato logró obtener un salvoconducto para entrar en la oficina sindical, pero el problema del acceso a los lugares de trabajo de los miembros del sindicato todavía no se ha resuelto. Asimismo, el Comité toma nota de que en el «Manual para dirigentes de la TCO» al que se refiere el querellante se prevé que la autorización para tener acceso fuera de las horas de trabajo a los locales ubicados en la zona de viviendas de la empresa, así como a los talleres de la TCO ubicados fuera de dicha zona, podrá solicitarse a la dirección de la TCO y al coordinador del Departamento de Gestión de Recursos Humanos (DGRH).
8. 681. El Comité observa que, para que el derecho de sindicación sea efectivo, las organizaciones competentes de trabajadores deberían poder promover y defender los intereses de sus miembros, y disfrutar de las facilidades necesarias para el ejercicio adecuado de sus funciones como representantes de los trabajadores, lo que incluye el acceso al lugar de trabajo de los miembros de los sindicatos. Puesto que — según indica el querellante — sólo se obtuvo el acceso a la oficina del sindicato y no a los lugares de trabajo de los miembros del mismo, el Comité pide al Gobierno velar por que se garantice un acceso razonable a los lugares de trabajo de los miembros del sindicato.
9. 682. En tercer lugar, en lo que se refiere al alegato sobre la constitución por la dirección de la TCO de sindicatos «amarillos», el Comité toma nota de que el Gobierno lo rechaza y señala que los cinco sindicatos desarrollan sus actividades en pie de igualdad. El Gobierno no ha formulado comentarios sobre el alegato del querellante, en el sentido de que algunos trabajadores fueron invitados a discutir con la dirección en el DGRH y obligados allí a firmar declaraciones en las que se comprometían a afiliarse al nuevo sindicato, ni tampoco sobre la declaración del dirigente del sindicato supuestamente «amarillo» — la Asociación de Trabajadores de la Tengizchevroil —, según el cual la dirección de la TCO había tenido la intervención más directa en la organización de reuniones y en la adopción de decisiones. El Comité toma nota también de que durante las negociaciones respecto a un nuevo convenio colectivo, la cláusula relativa a las garantías para el desarrollo de la actividad sindical propuesta por el Sindicato de Trabajadores de la TCO no recibió el apoyo de las otras dos organizaciones supuestamente «amarillas», por lo que la dirección de la TCO se negó a incluir esta cláusula en el convenio colectivo.
10. 683. El Comité considera que las situaciones en que la dirección de una empresa, al establecer organizaciones de trabajadores alternativas, inciden en las actividades de un sindicato libremente constituido crean un ambiente en el que resulta más difícil celebrar negociaciones colectivas. Al respecto, el Comité recuerda que el artículo 2 del Convenio núm. 98 establece la total independencia de las organizaciones de trabajadores en el ejercicio de sus actividades, con respecto a los empleadores [véase Recopilación, op. cit., párrafo 759]. Teniendo en cuenta la importancia de la independencia de las partes en la negociación colectiva, las negociaciones no deberían llevarse a cabo en nombre de los trabajadores por conducto de representantes designados o controlados por los empleadores o sus organizaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 771]. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que emprenda investigaciones en relación con los alegatos formulados a este respecto y que lo mantenga informado de los resultados de las mismas.
11. 684. Por último, en lo que atañe a los alegatos sobre los obstáculos a la celebración de reuniones sindicales, el Comité toma nota de que, en relación con la conferencia de trabajadores que debía celebrarse el 17 de julio de 1998, el Gobierno afirma que la dirección de la TCO había propuesto modificar la fecha de esa reunión debido a cambios en la organización de los turnos de trabajo. No obstante, el Comité toma nota también de que, según se desprende de la carta del director general del DGRH, adjunta a la queja, el motivo invocado para negarse a poner locales a disposición de dicha conferencia fue la imposibilidad de que miembros de la dirección de la TCO estuviesen presentes en la conferencia el día previsto. Por otra parte, el Comité toma nota de que en el «Manual para dirigentes de la TCO» preparado por la empresa, que regula de forma detallada la organización de reuniones con los trabajadores de la TCO, se establece que el coordinador de relaciones laborales del DGRH estará presente en todas las reuniones entre los representantes sindicales y los trabajadores que se celebren en la TCO, y que también podrán asistir a estas reuniones los representantes de la dirección de la TCO. Asimismo, el Comité toma nota de la afirmación del querellante en el sentido de que la dirección de la TCO impidió repetidamente la participación de sindicalistas en las reuniones colectivas de los trabajadores de la TCO, y de que no se había recibido respuesta a ninguna de las solicitudes de autorización para celebrar reuniones, como había ocurrido en particular con la solicitud escrita de fecha 26 de septiembre de 2001.
12. 685. El Comité manifiesta su preocupación en relación a las medidas tomadas por la dirección de la TCO a fin de dificultar las reuniones sindicales, a saber, la negativa a facilitar locales, el rechazo de las solicitudes del sindicato de estar presente en las reuniones colectivas de los trabajadores o de poder celebrar reuniones sindicales, y las instrucciones contenidas en el Manual de la TCO. En este contexto, el Comité considera que el derecho de las organizaciones profesionales a celebrar reuniones para examinar cuestiones profesionales, sin autorización previa y sin injerencia de los empleadores, constituye un elemento fundamental de la libertad de asociación, y que los empleadores deberían abstenerse de toda intervención que pueda limitar este derecho u obstaculizar su ejercicio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 130]. El Comité recuerda que el respeto de los principios de la libertad sindical exige que las autoridades públicas actúen con gran moderación en todo lo que atañe a la intervención en los asuntos internos de los sindicatos. Es mucho más importante todavía que los empleadores procedan con cuidado a ese respecto [véase Recopilación, op. cit., párrafo 761]. El Comité pide encarecidamente al Gobierno que a la mayor brevedad adopte todas las medidas necesarias a fin de velar por que la dirección de la TCO suprima las instrucciones de su Manual anteriormente mencionadas y por que se garantice al Sindicato de Trabajadores de la TCO el derecho de llevar adelante sus actividades sindicales legítimas, y en especial el derecho a celebrar reuniones sin injerencia de la administración. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de toda medida que tome con tal fin.
13. 686. El Comité toma nota de la afirmación del Gobierno según la cual, tras el examen de la queja por los inspectores estatales, conjuntamente con la dirección de la planta y con el presidente del consejo regional de Neftegazprom, se ha recomendado que el comité del sindicato celebre una conferencia sindical el 1.º de noviembre de 2002, al objeto de superar las divergencias surgidas, regularizar los registros de los trabajadores afiliados al sindicato y conocer la opinión de dichos afiliados sobre todas las cuestiones planteadas en la queja. El Comité pide al Gobierno y a la organización querellante que lo mantengan informado al respecto.