Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO330, March 2003

1. 553. Cette plainte commune figure dans une communication datée du 27 février 2002 de la Confédération danoise des syndicats (LO), de la Confédération des travailleurs salariés et des fonctionnaires (FTF) et de la Fédération danoise des associations professionnelles (AC).
2. 554. Le gouvernement du Danemark a transmis sa réponse dans des communications datées des 1er mai et 17 octobre 2002.
3. 555. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 556. Les organisations plaignantes sont les trois centrales syndicales du Danemark. Elles considèrent que le projet modifiant la loi sur la mise en œuvre de la Directive de l’UE sur le travail à temps partiel (projet de loi 104) rendra caduques les restrictions portant sur le travail à temps partiel approuvées dans le cadre de conventions collectives antérieures et empêchera les partenaires sociaux de négocier librement dans ce domaine, contrevenant ainsi aux conventions nos 87 et 98 et au principe de la liberté syndicale. Elles prétendent que le projet de loi 104, qui touchera plus de 800 000 fonctionnaires dont les conventions collectives ont été renouvelées le 1er avril 2002, constitue une ingérence législative dans les négociations collectives, qui ne peut être justifiée par la volonté d’accroître le recours au travail à temps partiel.
2. 557. Il ressort d’un rapport de la LO sur la situation du marché du travail danois que, avant le dépôt du projet de loi, 96 pour cent des individus se trouvant sur le marché du travail avaient déjà accès à des emplois à temps partiel, et que 386 000 personnes travaillent à temps partiel, ce qui représente environ 14 pour cent de la population active danoise. Beaucoup de conventions collectives traitent des aspects de l’emploi liés au travail à temps partiel par la négociation volontaire. Presque toutes les conventions collectives en vigueur incluent des dispositions qui protègent les travailleurs à cet égard: nombre minimal et maximal d’heures de travail, protection contre un recours abusif de l’employeur au travail à temps partiel, obligation d’en débattre avec les travailleurs et les syndicats représentatifs dans l’entreprise. Les organisations plaignantes citent en exemple l’article 11 de la plus grande convention collective conclue dans le secteur privé, entre la Centrale des travailleurs de l’industrie (CO-Industri) et la Confédération des industries du Danemark. Toutes les dispositions de ce texte, sauf celle limitant à 15 heures la durée minimale du temps partiel, deviendront caduques et il ne sera désormais plus possible d’inclure dans les négociations collectives des dispositions sur ce sujet.
3. 558. Lorsqu’il a déposé son projet de loi, le gouvernement a inscrit parmi ses objectifs la nécessité de garantir à chaque travailleur, en accord avec l’employeur, la possibilité de travailler à temps partiel, pour s’occuper par exemple de malades dans sa famille, et de permettre aux travailleurs âgés de se retirer progressivement du marché du travail au lieu d’être obligés de prendre leur retraite du jour au lendemain. Mais les organisations plaignantes soulignent que le projet de loi passe outre le fait que les mesures susmentionnées figurent déjà dans des conventions collectives qui prévoient un tel retrait progressif de la vie active, et qu’il ne reconnaît pas le droit au travail à temps partiel que l’employeur peut refuser sans avoir à donner la moindre raison.
4. 559. Le 1er février 2002, le président de la Centrale des travailleurs de l’industrie et le directeur général de l’Association des industries du Danemark ont adressé une lettre ouverte conjointe au Parlement danois où l’on peut lire ce qui suit:
5. … quant à la régulation des conditions du marché du travail, le mieux est qu’elles soient régies par un accord passé entre les parties plutôt que par la loi… Le mécanisme de négociations collectives crée un cadre propice à la stabilité et à l’essor des entreprises pour le plus grand bien de l’emploi, des exportations et du niveau de vie… Le modèle danois intègre plusieurs dispositifs d’équilibrage, qui ne fonctionneront plus si le Parlement s’ingère dans les conventions collectives par le biais d’une loi… En tant que parties aux conventions collectives, nous exhortons les représentants du Parlement à respecter la division entre les conventions passées et la législation, qui est un des fondements du modèle danois. Si le Parlement persiste toutefois à vouloir légiférer sur des questions faisant l’objet de conventions collectives, nous lui demandons instamment de ne le faire qu’après avoir abondamment consulté les parties aux conventions collectives et en plein accord avec elles.
6. 560. Selon les organisations plaignantes, le projet de loi vise à libérer totalement l’accès au travail à temps partiel et à faire ainsi disparaître le droit à un travail à plein temps, ce qui entraînerait des conséquences désastreuses pour un certain nombre de travailleurs à bas salaire. En outre, les garanties dont bénéficient actuellement les travailleurs déjà employés à temps partiel disparaîtront également. Ces travailleurs seront laissés à l’entier bon vouloir des entreprises. Si la convention collective applicable en dispose ainsi, les travailleurs à temps partiel se verront garantir une durée minimale d’emploi qui ne dépassera pas 15 heures.
7. 561. Contrairement aux intentions affichées par le gouvernement, le projet de loi ne donne aux travailleurs aucun droit à une réduction du temps de travail puisque l’employeur peut refuser de les embaucher à temps partiel sans avoir à se justifier. Les employeurs ont tous les droits et peuvent contraindre un individu à travailler à temps partiel. Par ailleurs, le projet de loi ne donne pas aux travailleurs le droit de demander à passer d’un emploi à temps partiel à un emploi à plein temps.
8. 562. Le nouveau texte se traduit par une ingérence permanente dans les conventions collectives. Chacun sait que, au cours de négociations collectives, les employeurs demandent souvent une plus grande souplesse concernant le temps de travail, demande qui est habituellement satisfaite par les syndicats en contrepartie de concessions dans d’autres domaines. Le projet de loi n’avantage que les employeurs, qui jouissent désormais de la plus grande souplesse sans avoir à faire la moindre concession.
9. 563. Les organisations plaignantes concluent en résumé que ce texte de loi:
10. – constituera une ingérence dans des centaines de conventions collectives déjà conclues;
11. – aura une incidence directe sur les négociations collectives pendant une très longue période;
12. – modifie non seulement les conditions dans lesquelles sont conclues les conventions collectives, mais entraîne l’élimination complète de parties importantes des conventions collectives, qui deviennent caduques;
13. – n’a fait l’objet d’aucune négociation avec les travailleurs et leurs organisations;
14. – restreindra dans l’avenir le droit des travailleurs de négocier librement des conventions collectives;
15. – ne s’imposait pas, les objectifs du gouvernement ayant pu être remplis par des accords volontaires.
16. B. Réponse du gouvernement
17. 564. Dans sa communication du 1er mai 2002, le gouvernement indique que le projet de loi modifiant la loi sur l’application de la Directive de l’UE sur le travail à temps partiel avait pour objet de permettre aux employeurs et travailleurs qui le souhaitent de conclure à l’avenir des accords sur le travail à temps partiel, à l’abri de tout obstacle ou de toute restriction pouvant découler, par exemple, de conventions collectives. Cependant, les dispositions des conventions collectives en vigueur ne pourraient être invalidées qu’une fois dénoncées lesdites conventions.
18. 565. Dans sa communication du 17 octobre 2002, le gouvernement signale que, depuis le dépôt de la plainte, d’importantes modifications ont été apportées au projet de loi 104 avant son adoption, le 4 juin 2002, sous le titre de loi sur le travail à temps partiel («la loi»). Le gouvernement a consulté les parties intéressées avant l’adoption du projet de loi 104, et négocié avec la LO avant d’y apporter les modifications définitives.
19. 566. Concernant l’historique du nouveau texte de loi, le gouvernement explique que dans le plus important secteur de négociation du secteur privé, couvert par la Confédération des employeurs danois (DA) et la LO, 35 pour cent des travailleurs avaient librement accès au travail à temps partiel, environ 6 pour cent (notamment dans les industries graphiques) n’y avaient aucun accès et 59 pour cent n’y avaient qu’un accès limité (ce qui signifie, par exemple, qu’un travailleur à plein temps pouvait prendre un travail à temps partiel uniquement si un autre travail à plein temps était créé simultanément, comme cela se produit dans le secteur industriel). On observe depuis quelques années une tendance à une plus grande liberté à cet égard, mais il reste des secteurs qui interdisent tout accès au travail à temps partiel, ou qui appliquent tellement de restrictions que la plupart des travailleurs intéressés en sont virtuellement exclus. Le gouvernement considère que de telles interdictions et restrictions touchant aux conventions collectives ne sont pas compatibles, aujourd’hui, avec un marché du travail souple; il voulait également permettre aux travailleurs de mieux concilier leurs obligations professionnelles et familiales, de s’occuper des personnes malades parmi leurs proches et, pour ce qui est des travailleurs âgés, de se retirer progressivement de la vie active. C’est pourquoi le gouvernement a jugé nécessaire d’adopter une loi sur la question.
20. 567. Le gouvernement confirme que la loi ne prendra effet qu’à l’expiration des conventions collectives en vigueur et que, par conséquent, elle ne constitue pas une ingérence dans lesdites conventions pas plus qu’elle ne les rend caduques.
21. 568. La loi dispose qu’un travailleur et son employeur peuvent s’entendre pour que le premier travaille à temps partiel indépendamment des interdictions ou restrictions pouvant peser, directement ou indirectement, sur ce droit, du fait, par exemple, de conventions collectives, de la coutume ou de la pratique. Il demeure toutefois possible de maintenir un plafond de 15 heures par semaine. Ceci exigeant un accord entre l’employeur et le travailleur, aucun des deux ne peut imposer unilatéralement à l’autre la solution du travail à temps partiel: la loi ne reconnaît donc aucun droit au travail à temps partiel.
22. 569. Si la loi protège le droit individuel d’un travailleur de passer un accord de travail à temps partiel avec l’employeur indépendamment des règles éventuellement établies dans la convention collective applicable, en revanche les restrictions prévues par ladite convention collective concernant l’accès au travail à temps partiel continueront à s’appliquer en l’absence d’accord entre le travailleur et son employeur.
23. 570. Aux termes de l’article 4(2) de la loi, il appartient aux travailleurs de voir s’ils souhaitent être accompagnés d’un conseiller, délégué syndical ou représentant d’un syndicat local lorsqu’ils négocient un travail à temps partiel avec l’employeur. Le travailleur a également le droit de ne pas être accompagné d’un conseiller.
24. 571. Aux termes de l’article 4(3) de la loi, lorsqu’un travailleur est licencié pour avoir refusé ou demandé un travail à temps partiel, il a droit à un dédommagement qui s’ajoute à la protection générale contre un licenciement injustifié. Cette protection s’étend à la situation dans laquelle un travailleur est licencié parce que l’employeur, au lieu d’embaucher une personne à plein temps, préfère scinder le poste en deux postes à temps partiel. De plus, l’article 4(a)(4) de la loi établit qu’il y a présomption ou renversement de la charge de la preuve dans le cas d’un licenciement consécutif à un refus ou à une demande de travail à temps partiel.
25. 572. Concernant des points précis soulevés par les organisations plaignantes, le gouvernement confirme les chiffres fournis par ces dernières au sujet du pourcentage de travailleurs qui sont visés par des interdictions ou des restrictions ou qui, au contraire, jouissent d’un libre accès au travail à temps partiel. Il souligne toutefois que les restrictions sont telles que, dans la pratique, elles excluent toute possibilité de travail à temps partiel: cela signifie que seulement environ 35 pour cent des conventions collectives prévoient un libre accès au travail à temps partiel.
26. 573. Le gouvernement reconnaît que la loi ne donne aucun droit au travail à temps partiel, puisque tel n’en était pas l’objet, et il insiste sur le caractère volontaire de l’accord. Lorsque, par exemple, un travailleur quitte son poste, celui-ci ne peut être automatiquement rempli par un autre employé à temps partiel si cela va à l’encontre des dispositions de la convention collective. Concernant, à cet égard, l’argument selon lequel les travailleurs sont privés du droit de retrouver un emploi à plein temps après une période de travail à temps partiel, le gouvernement rappelle le caractère volontaire de l’accord, ce qui signifie que le travailleur peut demander que l’accord soit assujetti à son droit de reprendre des fonctions à plein temps à une date ultérieure.
27. 574. Concernant les arguments avancés par les organisations plaignantes au sujet des dispositions prévoyant un départ progressif à la retraite des travailleurs âgés, le gouvernement répond que ces dispositions ne sont pas toujours appliquées dans les entreprises et qu’elles ne sont mises en œuvre que si des accords locaux ont été passés à cet effet. En outre, ces règles ne s’appliquent souvent qu’à la condition que les travailleurs âgés concernés présentent une capacité de travail réduite.
28. 575. Concernant l’argument avancé par les organisations plaignantes selon lequel la loi a pour effet de supprimer le droit d’accès à un travail à plein temps, le gouvernement explique que, selon un des amendements introduits pendant les débats parlementaires, les accords sur le travail à temps partiel conclus sans égard aux restrictions prévues par des conventions collectives ne peuvent être conclus que pendant l’existence de la relation de travail. Autrement dit, les employeurs ne peuvent faire l’annonce de postes à temps partiel lorsque la convention collective ne prévoit pas un libre accès à de tels postes, et ils doivent se plier aux restrictions éventuellement prescrites dans les conventions collectives. Si ce n’était pas le cas, un employeur pourrait décider unilatéralement que tel ou tel poste doit être occupé à temps partiel, sans laisser aucun choix aux candidats intéressés.
29. 576. Concernant l’argument avancé par les organisations plaignantes selon lequel la Loi met fin à toutes les garanties protégeant les personnes travaillant déjà à temps partiel, y compris à leur droit de ne pas être forcées de travailler un nombre réduit d’heures, le gouvernement indique que personne ne peut être forcé à travailler à temps partiel et que chacun peut refuser de travailler un nombre réduit d’heures. Sur ce point, le gouvernement renvoie également à ses remarques antérieures concernant le droit des travailleurs d’être accompagnés d’un conseiller pendant les négociations avec l’employeur pour un poste à temps partiel.
30. 577. Le gouvernement ajoute que, avant le dépôt du projet de loi, des consultations ont été menées avec les parties intéressées, qui ont conduit aux modifications proposées sur la base, entre autres, de discussions complémentaires avec la LO. Au cours de l’examen du texte par le Parlement, des négociations ont aussi eu lieu avec la LO au sujet d’une disposition de la loi en vertu de laquelle il doit être passé outre à cette dernière lorsqu’il existe des conventions collectives faisant état de droits similaires à ceux établis dans la loi. Après plusieurs séances de négociations, la LO a choisi de ne pas accepter un tel compromis et la loi a été adoptée sans cette disposition.
31. 578. Le gouvernement en conclut ce qui suit:
32. – la loi n’a pas d’effet rétroactif et ne constitue pas une ingérence dans les conventions collectives en vigueur;
33. – les partenaires sociaux peuvent décider de s’assurer que les conventions collectives sont conformes à la loi en incluant, par exemple, une clause stipulant que, nonobstant les restrictions mentionnées dans la convention, «chaque travailleur, pendant la durée de la relation de travail, a toujours la possibilité de conclure un accord de travail à temps partiel»;
34. – la loi s’inscrit dans le cadre des conditions que le corps législatif peut établir pour garantir le droit à des négociations collectives, comme celles visant à assurer l’équité salariale ou à interdire toute discrimination;
35. – le gouvernement et une majorité de parlementaires ont jugé important de veiller à ce que chaque travailleur puisse conclure un accord de travail à temps partiel, sur un marché du travail caractérisé par un besoin croissant de flexibilité;
36. – c’est pour répondre à ceux qui redoutaient d’éventuels abus qu’il a décidé de modifier le projet de loi; malgré une sincère volonté de trouver une solution sur la base des négociations collectives, aucun signe n’a été donné par la LO en faveur d’une telle solution et le gouvernement n’a eu d’autre choix que d’adopter une loi eu égard à l’importance qu’il accordait à cette question.

C. Conclusions du comité

1. 579. Le comité note que cette plainte concerne l’adoption d’un nouveau texte de loi qui modifie le régime de travail à temps partiel au Danemark, régime qui reposait essentiellement jusque-là sur la négociation collective.
2. 580. Les organisations plaignantes prétendent que, telle qu’elle a été modifiée, la loi rendra caduques des parties importantes de conventions collectives en vigueur qui incluent des conditions, des restrictions ou des interdictions concernant le travail à temps partiel, et empêcheront les parties à l’avenir de négocier librement des clauses sur le travail à temps partiel.
3. 581. Le gouvernement affirme pour sa part que de telles interdictions et restrictions ne sont pas compatibles avec un marché du travail moderne et souple, qu’il existe une tendance générale à plus de liberté à cet égard au niveau national et que le travail à temps partiel continue d’être assujetti à des restrictions excessives sur le marché national de l’emploi. Le gouvernement a voulu s’assurer que, à l’avenir, chaque travailleur puisse conclure un accord de travail à temps partiel avec son employeur sans y être empêché par des dispositions de conventions collectives qu’il juge trop rigides; les organisations syndicales ayant exprimé leur désaccord, le gouvernement a estimé nécessaire d’agir par voie législative.
4. 582. Le comité note tout d’abord que, contrairement à ce qui avait été prétendu initialement, il ressort des preuves fournies que la loi n’a pas d’effet rétroactif mais qu’elle s’applique à la date d’expiration des conventions collectives. Le comité doit cependant constater que, étant donné que les conventions collectives qui incluent des restrictions ou interdictions relatives au travail à temps partiel finiront, avec le temps, par arriver à échéance, les conditions relatives au travail à temps partiel qui ont fait dans le passé l’objet de négociations (lesquelles supposent habituellement un compromis) échapperont peu à peu au champ de la négociation collective dans la mesure où elles seraient en contradiction avec la loi telle qu’elle a été modifiée. Il ne fait donc aucun doute que le nouveau texte de loi restreint la portée des négociations collectives dans un domaine où, jusque-là, les parties jouissaient d’une grande marge de manœuvre, voire d’une totale liberté. Il apparaît tout aussi clairement que, dès lors que des accords individuels sur le travail à temps partiel prévaudront sur des accords collectifs, le nouveau système n’est pas fait pour encourager ni promouvoir le développement et l’utilisation la plus large de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 781.]
5. 583. Le comité note par ailleurs que cette restriction de la portée des négociations a non seulement suscité l’opposition des grandes centrales syndicales, mais n’a pas été non plus approuvée par les principales organisations d’employeurs qui, dans leur lettre ouverte du 1er février 2002, ont exhorté le Parlement à respecter la distinction existant entre le mécanisme des accords et la législation, en soulignant le fait que, pour encadrer des conditions de travail particulières, un accord entre les partenaires sociaux est préférable à la voie législative. Les syndicats ont instamment demandé au Parlement s’il persistait néanmoins à vouloir légiférer sur des questions faisant l’objet de conventions collectives, à ne le faire qu’après avoir abondamment consulté les parties et en plein accord avec elles.
6. 584. De l’avis du comité, si le gouvernement jugeait nécessaire de modifier un système qui recueillait apparemment un large consensus parmi les organisations de travailleurs et d’employeurs, il aurait été de loin préférable d’obtenir leur accord. Une mesure imposée par voie législative, comme le nouveau texte qui est contesté en l’espèce, qui consiste à révoquer unilatéralement un système accepté par les partenaires sociaux et qui a abouti à des accords négociés adaptés à des secteurs particuliers (dont les conditions particulières peuvent être le mieux appréciées par les parties elles-mêmes) ou à des cas individuels (travailleurs approchant de la retraite, etc.), n’aurait été justifiée qu’en cas de crise aiguë réelle, par exemple l’impossibilité d’adopter des mesures législatives urgentes sur le travail à temps partiel mettant en danger le fonctionnement du système en vigueur. L’existence d’une telle situation d’urgence n’a pas été établie ni même évoquée.
7. 585. Au vu des circonstances particulières de ce cas, et pour garantir un climat social à la fois sain et durable, le comité prie le gouvernement de reprendre des consultations approfondies sur la question du travail à temps partiel avec toutes les parties concernées, en vue de trouver une solution négociée qui soit mutuellement acceptable pour toutes les parties concernées et en conformité avec les conventions sur la liberté syndicale et la négociation collective ratifiées par le Danemark. Il le prie de tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.