Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO330, March 2003

1. 1010. En una comunicación conjunta de 20 de noviembre de 2001, la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación de Sindicatos Suecos (LO) presentaron contra el Gobierno de Suecia una queja por infracciones de la libertad sindical.
2. 1011. El Gobierno envió sus observaciones mediante comunicación de 9 de septiembre de 2002.
3. 1012. Suecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 1013. En su queja de 20 de noviembre de 2001, los querellantes: la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación de Sindicatos Suecos (LO) que, con sus federaciones miembros, representan en conjunto 3,3 millones de trabajadores manuales de los sectores público y privado, alegan que una enmienda de la ley de seguridad en el empleo, aprobada por el Parlamento el 16 de mayo de 2001, viola los Convenios núms. 98 y 154, ambos ratificados por Suecia.
2. 1014. Esta enmienda permite a los trabajadores mantener el empleo hasta los 67 años de edad y prohíbe, a partir del 1.º de septiembre del 2001, acuerdos colectivos e individuales que obliguen a los empleados a terminar el empleo antes de los 67 años. Además, las disposiciones sobre la jubilación obligatoria antes de los 67 años contenidas en los convenios colectivos concluidos antes del 1.º de septiembre de 2001 se aplicarán únicamente mientras esté en vigor el convenio colectivo pertinente, pero en ningún caso más allá del año 2002.
3. 1015. Los querellantes alegan que la enmienda: i) viola principios fundamentales de la OIT sobre el derecho de los interlocutores sociales a actuar como organizaciones independientes y autónomas con facultad para regular sus relaciones mediante convenios colectivos; ii) limita la libertad de negociación de los interlocutores sociales y les impide concertar acuerdos sobre la jubilación obligatoria antes de los 67 años; iii) invalida las normas vigentes sobre jubilación obligatoria contenidas en convenios colectivos que expiran después de final de 2002.
4. 1016. Antes de la enmienda, la fecha en que un empleado estaba obligado a retirarse con derecho a jubilación estaba regulada en la mayoría de los casos mediante convenios colectivos o individuales, no por la ley. La gran mayoría de los empleados estaban obligados en virtud de los convenios a jubilarse antes de los 67 años; en ausencia de un convenio semejante, en la sección 33 de la ley de seguridad en el empleo se disponía que un empleador podría notificar a los empleados que su empleo terminaría a los 67 años, en cuyo caso estaban obligados a dejar el empleo. La legislación no era entonces obligatoria, lo que dejaba a las partes libertad para ponerse de acuerdo, mediante convenios colectivos o de otro tipo, acerca de la jubilación obligatoria, lo que hacía posible tener en cuenta las características de las diferentes ocupaciones en los convenios colectivos. Por ejemplo, la edad de jubilación obligatoria se ha fijado en 60 años para los trabajos duros realizados bajo tierra y también por razones de seguridad, como en el caso de los controladores del tráfico aéreo. La nueva norma obligatoria ha sido promovida por un nuevo sistema de pensiones, acordado por los cinco partidos políticos. Básicamente, la reforma tiene el efecto de basar la pensión en los ingresos percibidos durante todos los años de trabajo y en la abolición de un límite de edad superior para acumular derechos de pensión.
5. 1017. Un informe departamental de 1999 había propuesto varias alternativas en virtud de las cuales los convenios colectivos e individuales que hacían obligatoria la jubilación entre los 65 y los 67 años de edad serían declarados nulos y la jubilación sería obligatoria a los 67 años. Esta propuesta recibió numerosas críticas de todas las partes del mercado de trabajo, y el Comité Tripartito Sueco de la OIT observó que todas estas alternativas «...suponen una injerencia de uno u otro tipo con la libertad de las partes en el mercado de trabajo para entablar negociaciones colectivas y… En consecuencia, todas las alternativas implican problemas en relación con los Convenios núms. 98 y 154». Otro memorando departamental de noviembre de 2000 presentaba nuevas propuestas, a saber, una disposición obligatoria (y normas transitorias alternativas) en la ley de seguridad en el empleo en virtud de la cual los empleados tendrían derecho a continuar trabajando hasta los 67 años de edad; ello significaba que no sería posible concertar acuerdos que hicieran obligatoria la jubilación antes de los 67 años. Esta propuesta recibió de nuevo críticas de la LO, TCO y la Confederación de Empresas Suecas, y el Comité Tripartito Sueco de la OIT reiteró sus opiniones.
6. 1018. A pesar de estas críticas, el Parlamento aprobó el 16 de mayo de 2001 un proyecto de ley en el que incorporaba en la ley de seguridad en el empleo la siguiente sección obligatoria:
   • Sección 32 a)
   • Un trabajador podrá continuar en el empleo hasta el final del mes en que cumpla los 67 años de edad, salvo indicación en contrario de la presente ley.
7. 1. La presente ley entrará en vigor el 1. º de septiembre de 2001.
8. 2. Los convenios colectivos concertados antes de la entrada en vigor de la presente ley se aplicarán, no obstante lo dispuesto en la sección 32 a), hasta la expiración del convenio, pero en ningún caso después del final de 2002.
9. 1019. Las organizaciones querellantes se oponen a la nueva norma obligatoria por las siguientes razones: los convenios colectivos vigentes que recogen las disposiciones obligatorias sobre la jubilación normalmente suponen ventajas financieras en forma de pensión colectiva suplementaria, que en general es considerado como un beneficio por los trabajadores individuales. La nueva legislación está basada en el supuesto contrario, a saber, que los convenios que establecen la jubilación obligatoria antes de los 67 años son desfavorables para los trabajadores. Desde hace tiempo es opinión unánime en Suecia que estas cuestiones deberían regularse mediante convenios colectivos. Esta enmienda reduce los incentivos para concertar convenios colectivos sobre las pensiones y, en la práctica, existe el peligro de que en una etapa posterior contribuya a elevar la edad de jubilación para todas las categorías de trabajadores. Dada la incertidumbre que ello implica, esta enmienda podría dar lugar también a un número creciente de conflictos en relación con los convenios colectivos, en particular en lo que respecta a las cuotas y qué beneficios deberían aplicarse después de la edad de jubilación obligatoria convenida, es decir, hasta los 67 años de edad, inclusive: por ejemplo, la obligación del empleador de pagar una pensión suplementaria termina cuando los empleados llegan a los 65 años de edad, aun cuando decidan continuar trabajando hasta los 67.
10. 1020. La cuestión de la jubilación obligatoria con derecho a pensión se ha resuelto tradicionalmente en Suecia de acuerdo con los requisitos y condiciones de las diferentes ocupaciones. Muchos convenios colectivos contienen actualmente disposiciones sobre la jubilación obligatoria anticipada por las exigencias de una actividad en lo que respecta a la seguridad y salud, o las condiciones de trabajo (por ejemplo, controladores aéreos, bomberos, bailarines, maquinistas de ferrocarril, etc.). Si estos trabajadores decidieran continuar trabajando después de la edad pensionable establecida en su convenio colectivo, correrían el riesgo de ser despedidos por su empleador por razones personales, en cuyo caso perderían probablemente la prestación asociada con su convenio colectivo sobre pensiones. En cualquier caso, deberán soportar probablemente una fuerte carga en forma de pleitos o, de lo contrario, se verán sometidos a otros tipos de «mecanismos de expulsión», que probablemente no representarán para ellos una mayor seguridad en el empleo.
11. 1021. En Suecia, como en la mayor parte de los demás países de Europa Occidental, el problema básico es que muchos empleados no tienen fuerza o capacidad para continuar trabajando después de la edad de jubilación reglamentaria. La edad media de jubilación en Suecia es en la actualidad los 62 años; menos de la mitad de la población entre 60 y 64 años tiene empleo remunerado, y esta cifra disminuye a sólo un tercio en el caso de las personas de 64 años. Por ello, la enmienda obligatoria no resuelve este problema.
12. 1022. Los convenios colectivos concluidos antes del 1.º de septiembre de 2001 que contienen normas sobre la jubilación obligatoria antes de los 67 años de edad serán inválidos a partir del 1.º de enero de 2003; por el contrario, en el proyecto de ley se establece expresamente que los acuerdos obligatorios individuales concertados antes del 1.º de septiembre de 2001 continuarán vigentes incluso después de que entre en vigor la nueva ley. Ello representa una discriminación entre los convenios colectivos e individuales concluidos antes de la entrada en vigor de la enmienda, lo que supone una violación del principio de promoción de la negociación colectiva, contraria al artículo 4 del Convenio núm. 98 y del Convenio núm. 154.
13. 1023. Además, las restricciones a la libertad de las partes de concluir convenios colectivos no va acompañada de ningún acuerdo con las partes del mercado de trabajo, aunque ésta es una materia que ellas siempre habían resuelto mediante negociación colectiva. Los querellantes sostienen que el Gobierno y el Parlamento deberían hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo pero, si no lo consiguen, deberían respetar los convenios colectivos concluidos.
14. 1024. Las restricciones sobre la libertad de las partes para concluir acuerdos colectivos es tanto más notable si se tiene en cuenta el hecho de que Suecia ha sido ya objeto de una queja ante la OIT en 1994 por violación del derecho a la libre negociación colectiva (caso núm. 1760), cuyo resultado fue que el Consejo de Administración recomendó que Suecia se abstuviera en el futuro de adoptar disposiciones en que se dejaran de lado convenios colectivos concluidos anteriormente.
15. 1025. Las organizaciones querellantes son partidarias de una edad de jubilación flexible que permita, a los trabajadores que quieran y puedan, elegir entre jubilarse o continuar trabajando entre las edades de 61 y 67 años. No obstante, esta libertad de elección se ve limitada por la enmienda y por el hecho de que el nuevo sistema de pensiones otorga a algunos trabajadores una pensión mucho menor que la del antiguo sistema. En consecuencia, los trabajadores pueden verse obligados a continuar trabajando con el fin de acumular una pensión razonable, lo que reduce todavía más la libertad de elección.
16. 1026. El Consejo Sueco sobre Legislación, integrado por jueces del Tribunal Supremo y del Tribunal Administrativo Supremo, y entre cuyas tareas figura la de examinar la compatibilidad de las propuestas legislativas con los compromisos internacionales de Suecia, ha manifestado sus dudas acerca de la compatibilidad de las propuestas estatutarias con los Convenios núms. 98 y 154 de la OIT.
17. 1027. Los querellantes concluyen que la nueva norma estatutaria viola principios fundamentales referentes al derecho de los interlocutores sociales de actuar en forma independiente y autónoma y de regular sus relaciones mediante convenios colectivos, debido a las restricciones impuestas a la libre negociación colectiva a partir del 1.º de septiembre de 2001, y a la invalidación de algunos de los convenios colectivos a partir del 1.º de enero de 2003. El principio de la independencia de las partes del mercado de trabajo es tan fundamental que permite al Gobierno y al Parlamento muy poco margen para este tipo de injerencia. No existen consideraciones excepcionales (por ejemplo, peligro manifiesto para la economía nacional, la seguridad nacional o la democracia) que puedan permitir al Gobierno imponer dichas restricciones, por lo que se produciría un incumplimiento de los convenios ratificados y del compromiso de promover la regulación de las condiciones de empleo mediante convenios colectivos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1028. En su comunicación de 9 de septiembre de 2002, el Gobierno declara, a título informativo, que la enmienda legislativa ha sido impulsada por el nuevo sistema de pensiones de jubilación, dentro del cual es fundamental el principio de los «ingresos percibidos a lo largo de toda la vida». Uno de los objetivos básicos de este principio es alentar el trabajo y permitir a los interesados conseguir mayores prestaciones de jubilación trabajando más tiempo que hasta ahora. El Gobierno considera que debe ser todavía posible mejorar la propia pensión trabajando, incluso después de haber comenzado a recibir la pensión. Ello depende en gran medida de la reducción de los impedimentos al empleo, con el fin de hacer posible que un grupo mayor de personas mejore su pensión. Por ello, era fundamental elevar la edad de jubilación obligatoria. Esta situación se agrava todavía más por las tendencias demográficas, que provocarán la jubilación de un gran número de personas en los próximos años; probablemente, ello dará lugar a un período de escasez general de mano de obra que impedirá el crecimiento y repercutirá negativamente en el bienestar a largo plazo. Por ello, era preciso adoptar medidas urgentes para evitar la escasez de mano de obra, y una de esas medidas era reducir los impedimentos para quienes desean y pueden trabajar después de los 65 años de edad, elevando la edad de la jubilación obligatoria.
2. 1029. El Gobierno ha dejado claro en varias ocasiones que el mejor instrumento para decidir si los individuos pueden conservar el empleo hasta los 67 años de edad son los convenios colectivos; no obstante, como no se ha realizado ningún intento por parte de los interlocutores sociales para regular este tema a pesar de los numerosos debates mantenidos desde principio de los años noventa, el cambio tuvo que introducirse a través de la legislación. El Gobierno sostiene que una norma obligatoria sin ninguna excepción revela con toda claridad que lo que está en juego realmente son los derechos de los empleados. Todos los trabajadores son tratados de la misma manera y, por lo tanto, pueden decidir por sí mismos si utilizan o no su posibilidad de mantener el empleo y de acumular créditos para la pensión durante más tiempo. Ahora, los trabajadores que anteriormente se veían obligados a retirarse a una edad relativamente temprana en virtud de los convenios colectivos o de instrumentos estatutarios pueden mantener el empleo si así lo prefieren, aunque los empleadores podrán despedir a los empleados si se puede demostrar que hay razones objetivas para ello. Anteriormente, estos empleados sólo podían mantener su empleo mediante acuerdo con el empleador.
3. 1030. En lo que respecta a la cronología de los acontecimientos, el Gobierno declara que al final de 1991 se creó un grupo de trabajo de pensiones, con participación de representantes de todos los partidos políticos. El grupo de trabajo llegó a la conclusión de que, en un sistema de pensiones con edad de jubilación flexible, había fuertes razones para ofrecer a las personas aseguradas la posibilidad de continuar trabajando hasta una edad avanzada. A este respecto, se planteó la duda de si los interlocutores sociales deberían continuar controlando el calendario de la jubilación obligatoria y de si podría elevarse el límite de edad más o menos universal de la jubilación obligatoria, que eran los 65 años. El grupo de trabajo, que era consciente de que no se había introducido ningún ajuste en los convenios colectivos y no estaba dispuesto a limitarse a formular un llamamiento a los interlocutores sociales, recomendó la adopción de medidas legislativas para elevar la jubilación obligatoria a los 67 años. En el proyecto de ley que se presentó luego al Parlamento (Prop. 1993/94:250) se disponía que el límite de edad debería elevarse fundamentalmente mediante acuerdo entre los interlocutores sociales, y que si no conseguían llegar a un acuerdo para comienzos de 1996 debería considerarse la posibilidad de adoptar medidas legislativas obligatorias.
4. 1031. Se estableció también un grupo encargado de la aplicación, integrado por representantes de los cinco partidos políticos que respaldaban el acuerdo sobre un nuevo sistema de pensiones. El 14 de noviembre de 1994, este grupo invitó a los representantes de los interlocutores sociales a una consulta, en la que se examinó, entre otros temas, el límite de edad para la jubilación obligatoria. Se recordó varias veces a los interlocutores sociales la importancia de negociar un acuerdo que permitiera a los empleados continuar trabajando hasta los 67 años. De conformidad con las conclusiones del grupo de aplicación, el Gobierno propuso en la ley de presupuestos de 1997 el aplazamiento de toda medida legislativa obligatoria hasta final de noviembre de 1997, entre otras razones porque dichas cuestiones podrían tratarse en forma más armoniosa mediante un convenio colectivo que con una legislación obligatoria. La cuestión se examinó en otra reunión del grupo de aplicación y de representantes del mercado de trabajo a comienzos de 1998.
5. 1032. Sobre la base de un acuerdo entre cinco de los partidos políticos, el Parlamento decidió, en junio de 1998, reformar el sistema de pensiones de jubilación con el fin de crear un sistema más flexible en consonancia con la evolución económica y demográfica. La cobertura individual continúa estando basada en un sistema público obligatorio, en el que se establece una protección uniforme de acuerdo con el principio de pérdida de ganancias («pensión de vejez relacionada con los ingresos») financiada mediante cotizaciones, y una cobertura básica («pensión garantizada») financiada mediante los ingresos tributarios ordinarios, para aquellos que habían percibido ingresos escasos o nulos. La computación de la pensión de vejez relacionada con los ingresos está basada en el principio de los ingresos percibidos a lo largo de toda la vida, lo que significa que todos los ingresos con derecho a pensión a lo largo de la vida de una persona repercuten en la cuantía de la pensión adjudicada. No hay ningún límite para los derechos de pensión que se pueden adquirir, y ésta puede comenzar a percibirse no antes de los 61 años. En cuanto a la «pensión garantizada», es un complemento de la pensión basada en los ingresos y puede percibirse, como muy pronto, a partir del mes en que el beneficiario alcanza los 65 años de edad.
6. 1033. El Ministerio de Industria, Empleo y Comunicaciones preparó un memorando en el que se formulaban cinco propuestas alternativas sobre la elevación de la edades de jubilación obligatoria a los 67 años, en el que se observaba una vez más que la mejor forma de resolver esta cuestión era a través de convenios colectivos, pero al mismo tiempo se señalaba que la legislación parecía ser el único recurso posible, ya que no se había introducido ninguna enmienda en los convenios colectivos. El memorando se distribuyó entre julio y septiembre de 1999 para solicitar las observaciones de los interlocutores sociales, que tuvieron así otra oportunidad de manifestar su opinión. En noviembre de 2000, el Ministerio redactó otro memorando (el derecho a trabajar hasta los 67 años de edad, Prop. 2001/01:78), en respuesta a las críticas formuladas a la propuesta anterior, y que contenía la versión provisional de una disposición obligatoria sobre el derecho a conservar el empleo hasta los 67 años; se distribuyó para solicitar comentarios y estimular el debate en una reunión de consulta celebrada en diciembre de 2000, en la que los interlocutores sociales tuvieron de nuevo oportunidad de hacer una declaración. El proyecto de ley del Gobierno, en que se proponía la inclusión en la ley de seguridad en el empleo de una norma obligatoria referente al derecho a mantener el empleo hasta los 67 años, fue aprobado por el Parlamento el 16 de mayo de 2001, y entró en vigor a partir del 1.º de septiembre de 2001.
7. 1034. La nueva norma obligatoria autoriza a los trabajadores a conservar el empleo hasta final del mes en que cumplen los 67 años, pero no les obliga a hacerlo. Después del 1.º de septiembre de 2001, es todavía posible concertar acuerdos en que se especifique la edad a la que el empleado tendrá derecho a jubilarse con una pensión, pero estos acuerdos no pueden hacer obligatoria la jubilación antes de los 67 años. Una cláusula provisional establece que las disposiciones de los convenios colectivos sobre la jubilación obligatoria antes de los 67 años de edad continúan en vigor hasta la expiración del acuerdo, pero no más allá de final de 2002.
8. 1035. En cuanto a la alegación específica de que la enmienda reduce los incentivos para concertar convenios colectivos sobre las pensiones, el Gobierno declara que considera que la libertad de negociación colectiva es un principio de máxima importancia y es consciente de que la intervención puede inhibir los convenios colectivos, pero afirma que ha hecho todo lo posible para convencer a los interlocutores sociales de que introduzcan ellos mismos, mediante convenios colectivos, oportunidades para que una gran mayoría de empleados continúe trabajando hasta los 67 años. El Gobierno, al mismo tiempo que lamenta que no hubieran tratado ellos mismos de resolver el problema, aun cuando se venía examinando desde hacía más de diez años, no tenía otro remedio que introducir los cambios mediante legislación obligatoria. En opinión del Gobierno, las organizaciones de empleados deberían promover por norma mayores oportunidades de elección para los trabajadores.
9. 1036. En lo que respecta al alegado riesgo de que la enmienda dé lugar a una elevación de la edad de jubilación para grupos enteros de empleados, el Gobierno explica que el objetivo de la enmienda no es obligar a los trabajadores individuales a que continúen trabajando hasta los 67 años, sino que puedan retirarse voluntariamente con una pensión antes de dicha edad. Lo que se propone no es elevar de manera general la edad de jubilación, sino más bien la introducción de una edad de jubilación más flexible. En consecuencia, no se ha introducido ningún cambio en lo que respecta al derecho a recibir pensión ni al cálculo de la misma. El derecho a pensión garantizada a partir de los 65 años continuará existiendo, y la nueva pensión basada en los ingresos puede percibirse ya a partir de los 61 años. En consecuencia, el requisito de edad para la pensión de jubilación es ahora más flexible, y los empleados tienen ahora la oportunidad de aumentar sus pensiones.
10. 1037. En cuanto al temor de los querellantes a un posible crecimiento del número de conflictos, el Gobierno señala que la legislación de Suecia, de conformidad con el artículo 5 del Convenio núm. 154, establece un procedimiento oficial para la resolución de esos conflictos.
11. 1038. Por lo que respecta al alegato según el cual el nuevo sistema puede dar lugar a un «mecanismo de rechazo» en el caso de los trabajadores cuyos empleos implican requisitos de seguridad o condiciones especiales de seguridad y salud, el Gobierno considera que el nuevo sistema impedirá dichos mecanismos, ya que los empleadores no podrán despedir a los trabajadores si no hay razones objetivas para ello. Si un trabajador no puede ya practicar su profesión, el empleador podría despedirlo, pero, como está legalmente obligado a tratar de transferir al empleado a otras funciones en vez de despedirlo, el empleado podría ser transferido a otras ocupaciones idóneas. Por ello, el Gobierno considera que, de acuerdo con el nuevo sistema, la experiencia y conocimientos prácticos de los trabajadores podrán utilizarse por períodos más largos, aunque quizá no de la misma manera.
12. 1039. El Gobierno comparte la opinión de los querellantes de que muchas personas no tienen fuerza o capacidad para continuar trabajando hasta los 65 o más años de edad, pero considera que se trata de un problema distinto, que requiere medidas de otro tipo. Se necesitan intervenciones decididas en este sentido y, por esta razón, en la ley de presupuesto de 2002 se han presentado medidas orientadas a mejorar las condiciones laborales y de salud en el lugar de trabajo. Para el Gobierno, aunque muchas personas carecen hoy de fuerza y capacidad para continuar trabajando más allá de los 65 años, es importante que quienes estén dispuestos y puedan hacerlo tengan derecho a continuar trabajando algunos años más.
13. 1040. En cuanto al presunto trato discriminatorio entre los convenios colectivos y los contratos individuales (en cuanto que estos últimos continuarían vigentes después de la entrada en vigor de la enmienda), el Gobierno declara que no se ha promulgado ninguna disposición semejante acerca de los contratos individuales de servicio.
14. 1041. En lo que se refiere al efecto retroactivo de la legislación, el Gobierno declara que en Suecia las normas son aplicables normalmente sólo a las relaciones jurídicas derivadas después de que la ley haya entrado en vigor. Si bien considera que debería evitarse la diferencia entre los convenios colectivos y los contratos individuales existentes, el Gobierno admite que algunas veces se ha permitido que las normas obligatorias repercutan en las relaciones jurídicas preexistentes, pero sólo con condiciones restrictivas. El Gobierno señala que los convenios colectivos pueden formularse de muchas maneras diferentes y con diversas cláusulas de renovación que hacen que muchas veces no sea fácil saber cuándo expiran los convenios; varios convenios colectivos se renuevan automáticamente a no ser que se cancelen expresamente; además, desde comienzos de 2003, la cuestión de la posibilidad de continuar trabajando hasta los 67 años de edad tendría repercusiones directas para las personas incluidas en el nuevo sistema de pensiones. Era importante que las nuevas disposiciones tuvieran efectos inmediatos. Como en Suecia los convenios colectivos abarcan una porción dominante del mercado de trabajo y el índice de sindicación es elevado, era necesario eliminar incertidumbres acerca de la duración de los convenios: de ahí, la necesidad de disposiciones obligatorias para dejar sin efecto los convenios colectivos a partir del 1.º de enero de 2003. El Gobierno considera que esta fecha es razonable, dado que los interlocutores sociales tienen conocimiento del problema desde hace tiempo. Los contratos de servicio individuales no tienen la misma cobertura, y por ello desde una perspectiva social es menos urgente intervenir en ese terreno.
15. 1042. En cuanto al alegato referente a una queja anterior contra Suecia, el Gobierno señala que la cuestión legislativa que había originado la crítica de la OIT en 1994 era distinta de la materia actualmente sometida a consideración, pues se trataba de una disposición optativa para las partes. En aquella ocasión, las disposiciones se referían a la modificación de los convenios colectivos vigentes, mientras que el tema actual hace referencia a la introducción de una disposición obligatoria relativa a una mayor seguridad en el trabajo.
16. 1043. El Gobierno concluye que, si bien las autoridades deben evitar injerencias en convenios colectivos anteriormente concertados, al determinar si una disposición obligatoria puede considerarse como infracción del artículo 4 del Convenio núm. 98 deben tenerse en cuenta las razones de dicha disposición. En este caso, la disposición obligatoria está determinada por el nuevo sistema de pensiones introducido en Suecia, y el principio importante de este nuevo sistema es que debe ser posible modificar la cuantía de la propia pensión trabajando más años que en el pasado. Se trata de una cuestión urgente y de gran interés público, que además es muy importante para la reforma de todo el sistema de pensiones. A fin de hacer esto una realidad para un grupo más numeroso de personas, hubo que eliminar algunos obstáculos, uno de los cuales era el actual límite obligatorio de edad previsto en los convenios colectivos. El objetivo de la legislación es permitir a los trabajadores que incrementen sus pensiones de acuerdo con el nuevo sistema de pensiones. Debería tenerse también en cuenta el hecho de que los interlocutores sociales no han tratado de resolver la cuestión por medio de convenios colectivos, a pesar del largo tiempo transcurrido y de las numerosas oportunidades de diálogo.
17. 1044. Además, el Gobierno declara, desde un punto de vista más general, que la intención de los convenios internacionales no puede ser que un Estado Miembro, al ratificarlos, renuncie para siempre a la posibilidad de adoptar medidas legislativas en un terreno cuya regulación se ha confiado anteriormente a las propias partes sociales. Ello significaría que se priva a los Estados de la posibilidad de introducir medidas legislativas sobre cuestiones de sumo interés. El Gobierno opina que una disposición obligatoria sobre una mayor seguridad en el empleo no puede calificarse de incompatible con los compromisos internacionales de Suecia y, habida cuenta de las circunstancias, no considera que esté violando los Convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 1045. El Comité observa que esta queja se refiere a la adopción de un enmienda legislativa que, en cuanto parte de una reforma del sistema de pensiones:
   • n autoriza a los trabajadores a mantener el empleo hasta los 67 años de edad;
   • n establece que las cláusulas sobre la jubilación obligatoria antes de los 67 años contenidas en los convenios colectivos concluidos antes del 1.º de septiembre de 2001 se aplicarán únicamente mientras duren los convenios vigentes, pero en ningún caso más allá de finales del año 2002, y
   • n prohíbe, a partir del 1.º de septiembre de 2001, los convenios colectivos que obliguen a los empleados a abandonar el empleo antes de los 67 años de edad.
2. 1046. El Comité observa, en primer lugar, que si bien no es competente para formular observaciones acerca de la decisión del Gobierno de elevar la edad de jubilación obligatoria en el marco de la reforma de las pensiones, puede examinar si, al hacerlo, el Gobierno respetó los principios de la libertad sindical. El Comité señala que la cuestión presenta un doble aspecto, ya que la enmienda legislativa tiene repercusiones tanto para el pasado como para el futuro.
3. 1047. En cuanto a los convenios colectivos concluidos antes del 1.º de septiembre de 2001, el Comité observa que la enmienda anula, a partir del 31 de diciembre de 2002, la validez jurídica y la aplicación de las cláusulas en las que se estipula una edad de jubilación obligatoria antes de los 67 años. El Comité observa que el Gobierno no niega el efecto retroactivo de la disposición impugnada sino que lo justifica con varias razones, a saber, el carácter excepcional y restringido de la enmienda; las incertidumbres acerca de la fecha de expiración de los numerosos convenios colectivos existentes, que abarcan una gran parte de la mano de obra, y la importancia de conseguir que el nuevo sistema jurídico, incluidas las consecuencias para los empleados preocupados por el nuevo sistema de pensiones, produzca efectos sin demora. Al mismo tiempo que toma nota de esta razones, el Comité recuerda que una disposición jurídica que faculta al empleador a modificar unilateralmente el contenido de los convenios colectivos firmados, o que exige su renegociación, es contraria a los principios de la negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 848]. El mismo principio se aplica, mutatis mutandis, al Gobierno que hace las veces de empleador o de autoridad que establece las normas aplicables en estas materias.
4. 1048. La razón primaria de esta conclusión es que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por consiguiente, la autonomía de las partes en la negociación, es un aspecto fundamental de los principios de libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 844]. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta la realidad de la negociación colectiva, que implica un proceso de concesiones mutuas y una certeza razonable de que se mantendrán los compromisos negociados, al menos mientras dure el convenio, ya que éste es resultado de compromisos contraídos por ambas partes sobre ciertas cuestiones, y de la renuncia a determinadas exigencias de negociación con el fin de obtener otros derechos considerados como más prioritarios por los sindicatos y sus miembros. Si estos derechos, a cambio de los cuales se han hecho concesiones en otros puntos, pueden cancelarse unilateralmente, no podría haber ninguna expectativa razonable de estabilidad en las relaciones laborales, ni confianza suficiente en los acuerdos negociados. En tercer lugar, las partes negociadoras son las mejor preparadas para evaluar las razones y determinar las modalidades (y, en lo que se refiere a los empleadores, la viabilidad financiera) de estas cláusulas negociadas de jubilación obligatoria antes de la edad de jubilación oficial, sea por razones de la dificultad del trabajo o por motivos de seguridad y salud.
5. 1049. Por ello, el Comité concluye que los convenios anteriormente negociados deberían continuar conservando todos sus efectos, incluidos los referentes a la jubilación obligatoria antes de la edad fijada en la legislación general, hasta su fecha de vencimiento, aunque ésta sea después del 31 de diciembre de 2000. El Comité pide al Gobierno que adopte las medidas correctivas pertinentes y que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
6. 1050. En cuanto a los efectos sobre las negociaciones colectivas futuras, el Comité observa que, en virtud de la legislación enmendada, las partes negociadoras pueden todavía concertar convenios en que se especifique una edad inferior a la establecida en la legislación general, a la cual un empleado podrá retirarse con derecho a jubilación. No obstante, a partir del 1.º de septiembre de 2001, estos convenios no podrán hacer que la jubilación sea obligatoria, en virtud de lo dispuesto en la sección 32 a): «un empleado tendrá derecho a mantener su empleo hasta el final del mes en que cumpla los 67 años de edad» (subrayado agregado). Si bien esta disposición tiene carácter facultativo para los trabajadores individuales, equivale claramente a circunscribir el ámbito de la negociación colectiva sobre una materia en que las partes tenían anteriormente mayor margen de negociación.
7. 1051. El Comité observa además que esta restricción sustancial del ámbito de la negociación se impuso al parecer contra la voluntad de todos los interlocutores sociales ya que, según los querellantes, además de las grandes confederaciones de trabajadores, también la principal organización representativa de los empleadores se opuso a la enmienda en dos ocasiones, como hizo también el Comité Tripartito Sueco de la OIT; el Gobierno no rechazó estos alegatos. A juicio del Comité, si el Gobierno considera necesario cambiar el sistema vigente, que al parecer gozaba de amplio consenso, habría sido mucho más conveniente obtener el acuerdo de las partes interesadas. Una medida impuesta legislativamente, como la enmienda impugnada en el presente caso, que equivale a invertir unilateralmente un sistema aceptado por los interlocutores sociales y que ha dado lugar a la negociación de convenios adaptados a circunstancias laborales concretas, sólo habría estado justificado en una situación de aguda crisis, por ejemplo, si la no adopción de medidas urgentes hubiera puesto en peligro la existencia misma del sistema de pensiones. El Gobierno no ha presentado pruebas de que se dé realmente esta situación de emergencia.
8. 1052. Teniendo en cuenta las circunstancias particulares de este caso, y con el fin de garantizar la armonía de las relaciones laborales del país, el Comité pide al Gobierno que realice de nuevo consultas detalladas con las partes interesadas acerca de las jubilaciones y las pensiones, a fin de encontrar una solución negociada aceptable para todas las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Suecia.