Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO325, June 2001

• incumplimiento de un acuerdo negociado
  463. 463 La presente queja figura en una comunicación del Congreso del Trabajo de Mauricio (MLC), de 23 de octubre de 2000. Por comunicación de 25 de octubre de 2000, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) respaldó la queja. La Federación de Sindicatos de la Administración Pública (FCSU) se adhirió a la queja por comunicaciones de 16 y 22 de mayo de 2001.
  464. 464 El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 9 de enero, 5 de marzo y 23 de abril de 2001.
  465. 465 Mauricio ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 466. En su comunicación de 23 de octubre de 2000, el Congreso del Trabajo de Mauricio (MLC) presenta dos series de alegatos, la primera de las cuales, relativa a los funcionarios, ha sido corroborada por la Federación de Sindicatos de la Administración Pública (FSCU). En primer lugar, con fecha 22 de septiembre de 2000, el nuevo Gobierno elegido con fecha 11 de septiembre canceló el pago de un incremento de escalón mensual de 300 rupias a todos los funcionarios públicos. Este anticipo había sido concedido por el Gobierno anterior tras una solicitud, formulada por la FCSU, de pago de tres aumentos de escalón a todos los funcionarios públicos, en espera del informe de un comité ad hoc sobre anomalías (el informe «Heeralall»), que había de realizarse con base en los informes de 1998 y 1999 de la Oficina de Investigación de los Salarios, y que se habría de publicar a más tardar en mayo de 2000. Tras unas consultas, el anterior Gobierno había decidido no conceder los tres aumentos de escalón sino otorgar un aumento de salario provisional de 300 rupias a todos los funcionarios públicos.
2. 467. La organización querellante añade que cuando se comunica esta clase de decisiones, es costumbre en el país notificar las mismas a todos los ministerios y departamentos por medio de una circular oficial. En el presente caso, el Ministerio de la Función Pública remitió una circular (núm. 2 de 2000) con fecha 8 de septiembre de 2000, anunciando el aumento de salario mensual provisional de 300 rupias, con efecto a partir del 1.º de septiembre de 2000. Ya se habían tomado las disposiciones oportunas con miras a este aumento cuando se canceló la decisión por circular de 22 de septiembre de 2000. A juicio de la organización querellante el nuevo Gobierno, que había llegado al poder tras los comicios del 11 de septiembre de 2000, decidió revocar este pago por suponer que se había acordado por motivos electorales. El Gobierno aseguró que, dada la difícil situación económica del país, no disponía de los fondos necesarios para costear semejante incremento.
3. 468. Según la organización querellante, esta decisión es arbitraria e injusta, además de ir en contra de las prácticas laborales establecidas y de los principios de negociación colectiva del país. Asegura que al invocar la difícil situación del país, el Gobierno justifica su negativa a efectuar al pago, puesto que los indicadores económicos (tasa de crecimiento para el año 2000, tasas de crecimiento reales y previstas en los sectores turístico y financiero) son alentadores. Las federaciones y sindicatos han presentado una queja al Gobierno, la FCSU ha organizado una marcha de protesta y un sindicato ha presentado una demanda judicial al respecto, sin reacción alguna por parte del Gobierno.
4. 469. En segundo lugar, el MLC alega el incumplimiento de un acuerdo firmado con fecha 9 de septiembre de 2000 con motivo de una reunión del Consejo de Administración de Rose Belle Sugar Estate (empresa estatal), por medio del cual los sindicatos y la dirección aceptaban el pago de los atrasos y la semana de 40 horas con efecto inmediato. Asimismo acordaron que los casos de los empleados fallecidos o jubilados se sometieran al examen del Consejo de Administración. En el acuerdo firmado aquel día se especificaba que el Ministerio de Agricultura, en nombre del Gobierno, se comprometía a pagar los importes adeudados a los empleados en concepto de salarios. Desafortunadamente el Gobierno no ha cumplido este acuerdo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 470. Por comunicación de 5 de marzo de 2001, el Gobierno sostiene que la queja no es admisible a trámite porque la organización querellante:
   • i) no alegó violaciones específicas de la libertad sindical o de disposiciones concretas de los Convenios núms. 87 y 98;
   • ii) no presentó prueba alguna en apoyo de sus alegatos referentes al carácter presuntamente injusto y arbitrario de la decisión del Gobierno o al hecho de que ésta fuese contraria a la práctica establecida en el país en materia de relaciones laborales; al hecho de que la precaria situación financiera invocada por el Gobierno no fuera más que un pretexto, y al hecho de que el Sindicato hubiera entablado una acción judicial.
2. 471. En su comunicación de 9 de enero de 2001, referente al primer asunto, el Gobierno reseña los acontecimientos como sigue:
   • i) en agosto de 1998, los informes de la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS) relativos a la revisión de las estructuras de las escalas de remuneración y de clasificación de puestos y de las condiciones de empleo en el sector público se publicaron para su cumplimiento. Ante la dificultad de semejante ejercicio, la OIS decidió examinar todos los errores u omisiones hallados. El informe resultante sobre «errores, omisiones y aclaraciones del informe de 1998 de la OIS» se publicó en junio de 1999 y el Gobierno aceptó su aplicación;
   • ii) a raíz de las reclamaciones presentadas por los sindicatos sobre presuntas anomalías detectadas en los informes anteriormente mencionados, el Gobierno decidió constituir en agosto de 1999 un comité ad hoc (Comité Heeralall) encargado de examinar las posibles «anomalías» que presentaran en los informes de la OIS de 1998 y 1999;
   • iii) el 22 de agosto de 2000, cuando el comité ad hoc aún no había terminado el examen de las presuntas anomalías, la Federación de Sindicatos de la Administración Pública (FCSU) invitó al Gobierno a que otorgara, a título de medida provisional con efecto inmediato, tres aumentos de escalón a todos los funcionarios públicos, en el caso de que no se publicara el informe del comité Heeralall el 29 de agosto de 2000, a más tardar. El 25 de agosto de 2000 el Gobierno publicó un comunicado de prensa para hacer saber al público en general, y a los funcionarios públicos en particular, que no se podía acceder a esta petición porque el comité ad hoc estaba redactando su informe, el cual debía estar listo para mediados de octubre de 2000, y sólo estaba examinando los casos anómalos, sin entrar a revisar a fondo todos los salarios de la función pública;
   • iv) la FCSU volvió a pedir un incremento de sueldo provisional a la espera de que se publicase el informe del comité ad hoc. El 8 de septiembre de 2000, o sea pocos días antes de los comicios del 11 de septiembre de 2000, el Gobierno aceptó conceder un incremento general de 300 rupias a todos los funcionarios públicos. El Secretario de Estado y Jefe de la Función Pública comunicó la decisión al presidente de la FCSU el mismo día. El Ministerio de la Función Pública y de la Reforma de la Administración envió a los funcionarios de supervisión de los correspondientes ministerios/departamentos una carta circular informándoles de que la decisión del Gobierno surtiría efecto a partir del 1.º de septiembre de 2000. Esta decisión se aplicaría asimismo a todos los empleados de los organismos paraestatales, autoridades locales y escuelas secundarias privadas;
   • v) considerando la coyuntura económica precaria en que se halla sumido el país, entre otras cosas a causa de las medidas electorales anunciadas en vísperas de las elecciones generales, el 20 de septiembre de 2000 el Gobierno decidió revocar la decisión tomada por el Gobierno anterior el 8 de septiembre de 2000. El Ministerio de la Función Pública y de la Reforma de la Administración publicó una circular al respecto con fecha 22 de septiembre de 2000. El comité ad hoc sobre presuntas anomalías presentó su informe el 1.º de noviembre de 2000. Una vez que tuvo conocimiento del informe el Gobierno aceptó su publicación y aplicación el 3 de noviembre de 2000.
3. 472. Sin embargo, el Gobierno señala que:
   • i) según los términos del mandato del comité ad hoc, éste tenía por cometido examinar las «presuntas anomalías» que en su caso se hubiesen señalado en los informes de la OIS para 1998 y 1999; el otorgamiento de 300 rupias a todos los empleados del sector público y de las escuelas secundarias privadas no entraba en el ámbito del mandato del comité ad hoc;
   • ii) se revocó la decisión de otorgar 300 rupias en vista de la coyuntura económica precaria debida, entre otras cosas, a las medidas electorales anunciadas en vísperas de las elecciones generales;
   • iii) el Gobierno ha aceptado cumplir el informe del comité ad hoc en su totalidad. El presidente de la FSCU escribió al Primer Ministro con fecha 7de noviembre de 2000, entre otras cosas acerca de la creación de un foro adecuado con miras a subsanar las anomalías señaladas en los distintos informes de la OIS, así como en el informe del comité ad hoc; no se accedió a la petición de la Federación, a la que se informó de que se le daría la oportunidad de someter su caso a la OIS con motivo de la siguiente revisión de las estructuras de escalas de remuneración y clasificación de puestos del sector público.
4. 473. Por comunicaciones de 5 de marzo y 23 de abril de 2001, el Gobierno describe el sistema vigente de determinación de los salarios; concretamente la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS) que tiene por objetivo determinar las retribuciones y condiciones de empleo en la función pública y demás organismos del Estado. La OIS transmite sus recomendaciones al Gobierno, que resuelve previa consulta con los sindicatos y los ministerios interesados. Existe además una comisión nacional tripartita en que están representados los empleadores y todas las confederaciones sindicales. Esta comisión se reúne una vez al año bajo la presidencia del Viceprimer Ministro y otros ministros competentes, a fin de deliberar sobre cuestiones salariales con los interlocutores sociales. A continuación, transmite sus recomendaciones al Gobierno, el cual legisla a través de la ley complementaria. Todo incremento salarial concedido de esta manera entra en vigor en julio de cada año. En 2000 se otorgó un aumento del 5 por ciento, reflejo del encarecimiento del costo de vida. El Gobierno llevará a cabo en mayo de 2001 una ronda de consultas, lo cual demuestra su voluntad de respetar la negociación colectiva.
5. 474. Con respecto a la primera cuestión controvertida, el Gobierno agrega que:
   • i) el aumento salarial decidido por el Gobierno anterior habría implicado un gasto adicional de 210 millones de rupias para el ejercicio financiero 2000-2001, y de 250 millones de rupias anuales en lo sucesivo;
   • ii) el aumento mensual de 300 rupias fue decidido con precipitación, en un contexto electoral y en abierta violación de las prácticas vigentes en materia de relaciones laborales; esta decisión cuestionaba el mandato del comité ad hoc encargado de examinar las anomalías, que debía estudiar la cuestión de la indemnización por la pérdida de poder adquisitivo;
   • iii) de conformidad con el artículo 8 del Convenio núm. 87, la organización querellante, con carácter previo, hubiera debido agotar los procedimientos nacionales aplicables, en este caso concreto, el artículo 79 de la ley de relaciones laborales;
   • iv) la organización querellante no tuvo en cuenta la sentencia pronunciada en 1996 en un caso análogo por el Tribunal Supremo, el cual resolvió que un: «... gobierno no queda obligatoriamente vinculado por una decisión adoptada por el gobierno anterior, máxime si la misma requiere otra medida legislativa, administrativa o de otra índole para entrar plenamente en vigor...» (copia de la sentencia anexa a la comunicación del gobierno);
   • v) el 4 de octubre de 2000 la FCSU avisó en efecto de su intención de interponer un recurso judicial para obtener la ejecución forzosa del aumento de 300 rupias, pero su intención no se concretó ni ante los tribunales ni ante las instancias laborales.
6. 475. En lo referente a la segunda cuestión, o sea, a la presunta violación de un acuerdo por el Consejo de Administración de Rose Belle Sugar Estate, el Gobierno responde como sigue:
   • i) el acuerdo ha sido redactado de forma inadecuada y al parecer, los términos del mandato no han sido integrados adecuadamente en el documento. Además, respecto de la «promesa del Ministro», tal y como consta en el acuerdo, se ha comunicado al Gobierno que dicho acuerdo no es vinculante en la medida en que ningún representante del Gobierno tenía conocimiento del acuerdo;
   • ii) la situación económica de Rose Belle Sugar Estate y de Rose Belle Sugar Milling Co. Ltd. es precaria. Cuando se firmó el acuerdo, ambas organizaciones presentaban un descubierto bancario de 32,5 millones de rupias y acababan de concertar un nuevo límite de descubierto de 14,5 millones de rupias hasta abril de 2001. Según las previsiones, las pérdidas del grupo para 2000 deberían ascender a 46,8 millones de rupias, y las pérdidas acumuladas a finales de 2000 a 197,5 millones de rupias;
   • iii) el cumplir la decisión de abonar atrasos y de adoptar el principio de la semana de 40 horas entrañaría un coste de 32,8 millones de rupias. La incapacidad del grupo de sufragar estos gastos resulta por tanto evidente. Además, el pago de los atrasos supondría automáticamente el cierre de la fábrica.

C. Conclusiones del Comité

1. 476. El Comité observa que este caso se refiere a dos cuestiones distintas: a) la anulación por un nuevo gobierno de la decisión adoptada por el gobierno anterior, en vísperas de elecciones generales, de conceder un aumento salarial a los funcionarios, y b) el incumplimiento de un acuerdo, también concluido en vísperas de elecciones generales, relativo a diversas condiciones de trabajo en una empresa azucarera pública.
   • Admisibilidad de la queja a trámite
2. 477. Respecto al primer motivo de inadmisibilidad invocado por el Gobierno (ausencia de alegaciones específicas), el Comité considera que la organización querellante se limitó a formular alegatos sumamente específicos en relación con los principios de la libertad sindical: aumento salarial para todos los funcionarios oficialmente decidido por un gobierno y anulado por el siguiente, e incumplimiento de un aumento salarial consignado en un acuerdo firmado en una empresa estatal. Si bien las peculiares circunstancias del caso pueden suscitar opiniones divergentes respecto a las últimas consecuencias de estas dos situaciones, la queja no resulta de por sí inadmisible a trámite. En lo referente al segundo motivo de inadmisibilidad (ausencia total de pruebas que corroboren los alegatos), el Comité subraya que le compete determinar si los elementos probatorios facilitados a estos efectos resultan suficientes y hasta qué punto lo son; esta apreciación se refiere al fondo del caso y no puede fundamentar una decisión de inadmisibilidad a trámite. El Comité recuerda además que la finalidad de su procedimiento es promover el respeto de los derechos sindicales de jure y de facto [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 4].
   • Anulación del aumento provisional
3. 478. El Comité observa que no existe desacuerdo entre las partes respecto a la cronología de los hechos referentes a esta cuestión. Con todo, no obstante, la organización querellante afirma que la decisión del nuevo gobierno de anular la decisión adoptada por el gobierno anterior es totalmente arbitraria e injusta, y equivale a una violación de las prácticas sociales establecidas y de aquellas por las que se rige la negociación colectiva en el país. El Gobierno responde que la decisión de anular el aumento salarial transitorio de 300 rupias se debe a la precaria situación financiera en que se halla sumido el país, la cual es imputable a unas medidas electorales anunciadas por el gobierno anterior en vísperas de elecciones generales, entre otros motivos. El Gobierno declara también que ha aprobado la aplicación del informe de la Comisión Heeralall en su conjunto, que la FCSU tendrá la posibilidad de presentar sus argumentos al PRB con ocasión del próximo examen de la escala de retribuciones y de la clasificación de los puestos de la función pública, y que en mayo de 2001 se celebrarán en la Comisión nacional tripartita unos debates tripartitos sobre las remuneraciones.
4. 479. Respecto a la situación financiera del país, el Comité observa que las opiniones de ambas partes son contradictorias y que no se han presentado pruebas en apoyo de las mismas. Por una parte, el Gobierno se limita a declarar que la situación es difícil concretamente a causa de las medidas electorales anunciadas por el gobierno anterior en vísperas de elecciones generales, mientras que por otro lado la organización querellante declara que los indicadores económicos auguran un futuro favorable. Al no hallarse en condiciones de apreciar esta situación, el Comité recuerda en todo caso que no le corresponde determinar qué porcentaje de disminución salarial es aceptable por razones financieras [véase Recopilación, op. cit., párrafo 889].
5. 480. Con respecto a la cuestión de fondo, el Comité estima que en principio la estabilidad y la armonía de las relaciones profesionales presuponen un grado razonable de certidumbre y continuidad jurídicas. Si las decisiones adoptadas a raíz de un intercambio de concesiones pueden ser denunciadas, y si los interlocutores sociales no pueden tener la garantía de la palabra dada ni de que, con mayor motivo, las decisiones oficialmente adoptadas y notificadas serán efectivamente cumplidas, surge en ambas partes un grado de incertidumbre que poco propicia un marco de negociación colectiva estable y previsible. Los interlocutores sociales deberían poder fiarse de los compromisos adoptados por un gobierno y contar con su respeto y cumplimiento: es éste un presupuesto básico del establecimiento de unas relaciones profesionales armoniosas y de su mantenimiento.
6. 481. El Comité desea recordar los dos principios relativos a los convenios colectivos y a la negociación colectiva: los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 818] y el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir o limitar el cumplimiento de convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva [véase Recopilación, op. cit., párrafo 895].
7. 482. Por otra parte, el Comité observa que la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS) va a reexaminar el escalafón de las remuneraciones y la clasificación de puestos del servicio público, y que se prevé llevar a cabo discusiones tripartitas sobre las remuneraciones en mayo de 2001 en el marco de la Comisión Tripartita Nacional; el Gobierno ha invitado al MLC y a la FCSU a participar en dichas discusiones. El Comité sugiere que se trata de ámbitos donde las partes podrían negociar ajustes eventuales, teniendo plenamente en cuenta el aumento provisional de 300 rupias, de inmediato o por medio de aumentos progresivos. No obstante, el Comité subraya que si se desea que este proceso goce de cierta credibilidad ante los trabajadores y sus representantes, debe suponer imperativamente negociaciones reales, donde las dos partes dispondrán de todas las informaciones necesarias y que independientemente de toda opinión expresada por las autoridades encargadas del control de las incidencias financieras de los proyectos de convenios colectivos, las partes en la negociación colectiva deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 897]. El Comité invita al Gobierno a que le mantenga informado de todo progreso alcanzado y del resultado de estas negociaciones.
8. 483. Por último, el Comité observa que la organización querellante afirma que se ha iniciado un proceso judicial en relación con la anulación del aumento provisional pero que no comunica ninguna información concreta al respecto y que el Gobierno no ha enviado observaciones sobre esta cuestión. El Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que le informen sobre el proceso judicial y sobre su resultado.
   • Incumplimiento del acuerdo en la empresa Rose Belle
9. 484. En lo que respecta a la segunda cuestión, el Comité observa que el Gobierno presenta dos tipos de argumentos: a) las irregularidades que contendría el acuerdo en lo que respecta a la autoridad signataria, su contenido incompleto y su carácter no vinculante, y b) la mala situación financiera de la empresa Rose Belle que conduciría automáticamente al cierre de la empresa, si se respetaran los pagos previstos en el acuerdo.
10. 485. En cuanto al primer argumento, el Comité se remite a los comentarios realizados sobre la necesidad de respetar los acuerdos concluidos. Asimismo, el Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 814] y que la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 815].
11. 486. En lo que respecta al segundo argumento, el Comité subraya que la empresa en cuestión es a todos fines prácticos una empresa pública. El Comité ha indicado en el pasado que es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, cuyos recursos están condicionados por los presupuestos del Estado, y que en lo que se refiere a las negociaciones colectivas en estas empresas públicas debería preverse un mecanismo a fin de que las organizaciones sindicales y los empleadores sean consultados adecuadamente y puedan expresar sus puntos de vista a las autoridades financieras responsables de la política remunerativa de las empresas del Estado [véase Recopilación, op. cit., párrafo 898]. Para ello es esencial sin embargo que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica en particular que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza, que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa [véase Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, CIT, 1994, párrafo 263]. A partir de los elementos disponibles, el Comité no se encuentra en condiciones de determinar si en el caso concreto las consultas se realizaron con pleno conocimiento de causa ni si esta empresa está facultada para negociar y concluir convenios colectivos sin el acuerdo del Gobierno.
12. 487. El Comité estima pues que sería útil para todas las partes interesadas que, con independencia de su contenido final, se estableciera un acuerdo sobre bases sanas, sin que subsista la menor duda en cuanto a sus fundamentos jurídicos y a las condiciones en que haya sido firmado. El Comité estima imperativo que se encuentre un equilibrio de manera que el sindicato pueda participar en negociaciones colectivas serias y fiables sobre los salarios atrasados, las remuneraciones, los horarios de trabajo y otras condiciones de trabajo, disponiendo de todas las informaciones pertinentes que estén al alcance y recomienda por tanto que se reanuden las negociaciones en el seno de Rose Belle Sugar Estate, teniendo en cuenta estos elementos. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.