Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO323, November 2000

1. 555. En una comunicación de 30 de marzo de 2000, el Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Zimbabwe.
2. 556. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 27 de abril de 2000.
3. 557. Zimbabwe no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 558. En su queja de 30 de marzo de 2000, el ZCTU alega que el Gobierno ha violado los principios de la libertad sindical al injerirse en los asuntos internos del ZCTU. A este respecto, señala que la ley de relaciones de trabajo confiere al Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo, poderes autocráticos amplios para intervenir en los asuntos internos de los sindicatos. Además de estar facultado para inscribir en el registro a un sindicato y anular dicha inscripción (artículos 27-57), el Ministro también puede imponer investigaciones sobre la marcha de los asuntos del sindicato (artículo 120, 2)). De hecho, la ley comprende un sinnúmero de disposiciones que facultan al Ministro para administrar los sindicatos y, en algunos casos, las organizaciones de empleadores.
2. 559. En concreto, el ZCTU afirma que en febrero de 2000 el Gobierno nombró a un investigador en virtud del artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo con la convicción de que los fondos y la propiedad del ZCTU "son objeto de malversaciones o de usos indebidos" y de que "los asuntos de la Federación se llevan a cabo de manera lesiva para los intereses de sus miembros" (a la queja se acompaña copia de la carta del Ministro, que figura en anexo I al presente caso). Pese a las protestas escritas del ZCTU (el tenor de la carta del ZCTU se adjunta a la queja, que figura en anexo II al presente caso), el ZCTU indica que el Gobierno ha insistido en que se lleven a cabo las investigaciones.
3. 560. El ZCTU ha cuestionado la constitucionalidad de estas investigaciones ante los tribunales, ya que en el artículo 21 de la Constitución de Zimbabwe, referente a la libertad sindical, se protege la independencia de gestión que han de tener los sindicatos. En estas circunstancias, el ZCTU objeta enérgicamente la legislación y la práctica del Gobierno de injerirse en los asuntos sindicales, tal como lo demuestran la existencia de esta legislación autocrática (ley de relaciones laborales citada) y la aplicación por parte del Gobierno de estas disposiciones habilitantes. El Convenio núm. 87 es muy claro respecto de estas cuestiones y, en opinión del ZCTU, la ley de relaciones de trabajo constituye una violación flagrante del Convenio núm. 87.
4. 561. Si bien el ZCTU está tratando de obtener una rectificación legal ante los tribunales, insta con urgencia al Comité a que examine la queja a fin de ayudar al ZCTU a: a) obtener la supresión de las investigaciones obligatorias; y b) obtener que el artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo se enmiende y se ajuste a los principios de la libertad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 562. En una comunicación de 27 de abril de 2000, el Gobierno indica que es cierto que la Ministra de Trabajo nombró a un investigador para que examinara la situación financiera del ZCTU en virtud del artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo (capítulo 28, apartado 1)). El Gobierno señala que en virtud del artículo de que se trata el ministro responsable de la administración laboral debe velar por que los fondos y los bienes de los trabajadores no se utilicen en actividades que no redunden en beneficio de los trabajadores.
2. 563. El Gobierno también explica que los artículos 27 a 57 de la ley (que, según el ZCTU, atribuye facultades excesivas al ministro por lo que se refiere al registro y a la anulación del registro de los sindicatos, de las organizaciones de empleadores y de sus federaciones) se dedican a la reglamentación por la que define la manera en que pueden constituirse esas organizaciones y las circunstancias en las que pueden suprimirse en interés del país. Este tipo de disposición constituye la norma en las legislaciones laborales de todo el mundo. Se trata de organizaciones públicas financiadas por grupos particulares de la población, a saber, los trabajadores y los empleadores.
3. 564. En cuanto a la queja específica del ZCTU relativa a la investigación de su gestión financiera por parte del Ministerio, el Gobierno sostiene que esta situación se inició cuando el ZCTU formó un partido político -- el Movimiento para el Cambio Democrático (MDC) --, lo cual contrarió a algunos de los sindicatos afiliados a él. De acuerdo con el Gobierno, esta objeción descansa en la libertad de toda persona a la hora de elegir su afiliación a los partidos políticos. Cuando el ZCTU patrocinó la creación del MDC, algunas organizaciones sindicales afiliadas a él y opuestas a la utilización de los fondos de la federación para propósitos políticos pidieron a la Ministra que interviniera. Antes de la creación del MDC, la Ministra ya había pedido a la oficina del Procurador General asesoramiento jurídico acerca de la necesidad de salvaguardar los fondos y los bienes de los trabajadores.
4. 565. En cualquier caso, cuando el investigador inició su investigación el 28 de febrero de 2000, el MDC ya estaba utilizando las oficinas y las instalaciones del ZCTU. El Gobierno recalca que fue en este contexto en que la Ministra invocó la disposición del artículo 120 de la ley mencionada. Ello no significa que el Gobierno se oponga a la participación de los sindicatos en cuestiones políticas.

C. Conclusiones del Comité

1. 566. El Comité toma nota de que los alegatos de este caso son tanto de carácter legislativo como fáctico y se refieren a la injerencia del Gobierno en los asuntos internos de un sindicato.
2. 567. En cuanto al aspecto legislativo del caso, el querellante alega que, aunque la Constitución de Zimbabwe protege la independencia que han de tener los sindicatos en materia de gestión, el apartado 2) del artículo 120 de la ley de relaciones de trabajo de 1985 confiere amplios poderes al Gobierno para intervenir en los asuntos de los sindicatos (el texto completo del artículo 120 se reproduce en el anexo III del presente caso). El Gobierno sostiene que la disposición veda la posibilidad de utilizar los fondos y bienes de los trabajadores en actividades que no redunden en beneficio de éstos. Por su parte, el Comité toma nota de que en virtud del apartado 1) del artículo 120 la Ministra puede ordenar que se lleve a cabo una investigación de un sindicato o de una federación sindical si el ministro tiene motivos razonables para estimar que los bienes o fondos de cualquier sindicato o federación son objeto de malversación o de uso indebido, o que los asuntos del sindicato se llevan de manera que se lesionan los intereses del conjunto de sus miembros. El Comité también toma nota de que, conforme al apartado 2), la Ministra puede nombrar a un investigador facultado para entrar en cualquier local a cualquier hora razonable y sin previo aviso (párrafo a)), interrogar a cualquier persona empleada en los locales (párrafo b)) y llevar a cabo una inspección y hacer copias y resúmenes de todos los libros, registros y demás documentos que se encuentren en los locales (párrafo c)).
3. 568. El Comité considera que las disposiciones antes mencionadas engendran dos tipos distintos de problemas desde el punto de vista de la libertad sindical. Por lo que se refiere a los párrafos a) y b) del apartado 2) del artículo 120, el Comité ha recalcado en ocasiones anteriores que el derecho a la inviolabilidad de los locales sindicales tiene como corolario necesario que las autoridades públicas no puedan exigir la entrada en tales locales sin autorización previa de los ocupantes o sin haber obtenido el correspondiente mandato judicial y que todo allanamiento de sedes sindicales, así como de hogares de sindicalistas, sin mandato judicial constituye una gravísima violación de la libertad sindical (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición (revisada), 1996, párrafos 175 y 177). Además, los registros efectuados en los locales sindicales no deberían producirse sino por mandato de la autoridad judicial ordinaria y cuando dicha autoridad esté convencida de que hay razones fundadas para suponer que se encuentran en esos locales las pruebas necesarias para castigar un delito de derecho común y a condición de que el registro se limite a lo que haya motivado el mandato (véase Recopilación, op. cit., párrafo 180). El Comité opina que los párrafos a) y b) del apartado 2), por los que se autoriza a un investigador nombrado por el ministro a entrar en los locales sindicales y a interrogar a cualquier persona empleada allí a horas razonables y sin previo aviso, son claramente contrarios a los principios arriba enunciados.
4. 569. En segundo lugar, por lo que se refiere al párrafo c) del apartado 2), que autoriza a los investigadores mencionados a llevar a cabo inspecciones, hacer copias y resúmenes de cualquier libro, registro u otro documento que se encuentre en los locales sindicales a cualquier hora razonable y sin previo aviso, el Comité afirmó anteriormente que el control de las autoridades públicas sobre los fondos sindicales debería limitarse normalmente a la presentación periódica de balances financieros. Si las autoridades tienen la facultad discrecional de inspeccionar o pedir información en cualquier momento, existe un peligro de injerencia en la administración de los sindicatos. Además, en lo que se refiere a ciertas medidas de control administrativo de los fondos sindicales, tales como pericias contables e investigaciones, el Comité ha estimado que deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, cuando existan circunstancias graves que lo justifiquen (por ejemplo, en el caso de presuntas irregularidades observadas en los balances financieros anuales o denunciadas por afiliados), a fin de evitar toda discriminación entre las organizaciones y de precaverse contra el riesgo de una intervención de las autoridades que pudiera entorpecer el ejercicio por los sindicatos del derecho de organizar libremente su administración, contra una posible publicidad perjudicial que podría ser injustificada y contra la revelación de informaciones que podían tener carácter confidencial (véase Recopilación, op. cit., párrafos 443 y 444). El Comité considera, por consiguiente, que las facultades de supervisión previstas en el párrafo c) del apartado 2) no se limitan a casos excepcionales; más bien esta disposición confiere a las autoridades administrativas facultades de investigación excesivas respecto de la gestión financiera de los sindicatos, con lo cual viola el derecho de las organizaciones de trabajadores (y de empleadores) de organizar su administración sin injerencia de las autoridades públicas.
5. 570. Por todas las razones antes mencionadas, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el apartado 2) del artículo 120 de la ley de relaciones de trabajo se enmiende para ponerlo en conformidad con los principios de libertad sindical enunciados en los párrafos anteriores. El Comité también pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre todos los progresos alcanzados a este respecto.
6. 571. En cuanto a los aspectos fácticos del presente caso, el Comité toma nota de que el querellante sostiene que, en febrero de 2000, el Gobierno nombró a un investigador en virtud del artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo para que efectuara un examen contable de los fondos y bienes del ZCTU, a pesar de las objeciones escritas que presentó el ZCTU. El Comité toma nota de que el Gobierno no refuta este alegato, sino que más bien justifica el nombramiento de un investigador por parte de la Ministra responsable de la administración laboral a fin de proteger los fondos y las propiedades de los trabajadores para evitar que fueran utilizados en actividades que no redundaran en interés de los trabajadores. Según el Gobierno, se vio en la obligación de nombrar a un investigador porque cuando el ZCTU patrocinó la creación de un partido político -- el Movimiento para el Cambio Democrático (MDC) -- algunas organizaciones sindicales afiliadas a la ZCTU se opusieron a la utilización de los fondos de la federación para objetivos políticos y pidieron al Ministerio de Trabajo que interviniera. El Gobierno añade que cuando el investigador inició su investigación el 28 de febrero de 2000, el MDC todavía seguía utilizando las oficinas y las instalaciones del ZCTU.
7. 572. A este respecto, el Comité recuerda que ya ha reiterado el principio enunciado por la Conferencia Internacional del Trabajo en la resolución sobre independencia del movimiento sindical, según la cual los gobiernos no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos; tampoco deberían inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato tomando como pretexto que éste mantiene relaciones libremente establecidas con un partido político (el uso de negritas es nuestro). Además, las disposiciones que prohíben de manera general las actividades políticas de los sindicatos para la promoción de sus objetivos específicos son contrarias a los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafos 451 y 452). En la presente situación, el Comité estima que en la práctica el Gobierno ha prohibido al ZCTU el ejercicio de esas actividades políticas, ya que, según la propia declaración del Gobierno, invocó el artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo e inició la investigación de la gestión financiera del ZCTU porque la federación patrocinó la creación de un partido político de oposición, el Movimiento para el Cambio Democrático (MDC).
8. 573. El Comité también toma nota de la declaración del Gobierno de que, cuando el ZCTU patrocinó la creación del MDC, algunas organizaciones sindicales afiliadas al ZCTU que se oponían a la utilización de los fondos de la federación para objetivos políticos pidieron a la Ministra de Trabajo que interviniera. Como el Comité ya lo indicó en el párrafo anterior, las medidas de supervisión del patrimonio sindical, tales como las investigaciones, deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, por ejemplo, para investigar una queja o irregularidades denunciadas por miembros de la organización. Por esta razón, podría resultar aconsejable arbitrar medidas de control sobre la gestión de las organizaciones siempre que se utilicen tan sólo para prevenir abusos y proteger a los propios miembros del sindicato contra una mala gestión de sus fondos. No obstante, parece que en ciertos casos este tipo de disposiciones puede entrañar, a su vez el riesgo de que las autoridades públicas se injieran en la gestión de los sindicatos y de que esta injerencia sea tal que coarte el derecho de las organizaciones o perturbe su legítimo ejercicio, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Sin embargo, cabe considerar que existen ciertas garantías contra tales intervenciones cuando el funcionario designado para efectuar este control goza de cierta independencia respecto de las autoridades administrativas y si, a su vez, se halla sometido al control de las autoridades judiciales (véase Recopilación, op.cit., párrafo 442).
9. 574. El Comité toma nota, sin embargo, de que el investigador responsable de las investigaciones de la gestión financiera del ZCTU es nombrado por la Ministra (apartado 2) del artículo 120) y que, por lo tanto, no es en absoluto independiente de las autoridades administrativas. El Comité toma nota de que en este caso concreto el investigador es el Subsecretario de Administración y Finanzas del Ministerio de Administración Pública, Trabajo y Bienestar Social. Además, el Comité toma nota con preocupación de que la actuación del investigador no es fiscalizada por las autoridades judiciales, ya que en virtud del apartado 3) del artículo 120, el investigador tiene la obligación de informar de los resultados de su investigación únicamente al ministro encargado y, al hacerlo, puede recomendar, en el caso de una federación inscrita en el registro, que dicha federación sea retirada del registro y disuelta o que sea administrada según lo dispuesto en el apartado 7) (incisos i) y ii) del párrafo b) del apartado 3)). En estas circunstancias, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para suspender de inmediato las investigaciones sobre la gestión financiera del ZCTU. Pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto. También pide al Gobierno que se asegure en el futuro de que las medidas de supervisión de la administración de los sindicatos estén a cargo de un funcionario independiente de las autoridades administrativas y que sean susceptibles de control por las autoridades judiciales.

Z. Anexo I

• Ministra de la Administración Pública, Trabajo y Bienestar Social, Private Bag 7707/7750 Causeway
  25. 25 de febrero de 2000
• Secretario General Interino Congreso de Sindicatos de Zimbabwe
• Sr. I. Zindoga
• Asunto: nombramiento de un investigador en virtud del artículo 120 de la ley de relaciones de trabajo (capítulo 28, apartado 1)) para investigar la gestión financiera del Congreso de Sindicatos de Zimbabwe
• Debido a los acontecimientos ocurridos recientemente en el movimiento de los trabajadores, tengo razones para pensar que los fondos y bienes del ZCTU son objeto de malversaciones y de usos indebidos y que los asuntos de la federación están siendo llevados de manera lesiva a los intereses de sus miembros.
• Por esta razón, esta situación exige una investigación en virtud de lo dispuesto en el artículo 120, 2) de la ley de relaciones de trabajo (capítulo 28, apartado 1)). He nombrado a un investigador para que lleve a cabo las pesquisas necesarias y me informe de sus resultados.
• El investigador, Sr. M. Siziba, Subsecretario, Servicio de Administración y Finanzas, de mi Ministerio empezará la investigación el 28 de febrero de 2000.
• Le agradeceremos mucho su cooperación.
• (Firma)
• Sra. F.L. Chitauro (MP), Ministra de Administración Pública,
• Trabajo y Bienestar Social.
• Anexo II
• Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU)
• Chester House 88 Speke Avenue PO Box 3549 Harare
  2. 2 de marzo de 2000
• Ministra de Administración Pública, Trabajo y Bienestar Social, Harare
• Estimada señora Ministra
• Asunto: nombramiento de un investigador
• Me remito a su carta de 25 de febrero de 2000, en la que presenta a un investigador encargado de examinar la gestión de nuestras finanzas.
• Aun cuando tomamos nota de este hecho, estimamos que, en calidad de interlocutores sociales, nos merecíamos la oportunidad de efectuar una reunión con su oficina para aclarar todas las cuestiones que, a su juicio, era menester aclarar.
• Mientras tanto, nuestro Comité Ejecutivo Nacional se reunirá pronto para celebrar deliberaciones acerca de su decisión.
• Tenemos la firme convicción de que esta decisión no era en absoluto indispensable.
• Se despide de usted atentamente.
• (Firma)
• I.M. Zindoga, Secretario General Interino.
• Anexo III
• Ley de relaciones de trabajo
• Parte XV Disposiciones generales
  120. 120 Investigación de las organizaciones sindicales y de empleadores
  1. 1) Si el Ministro tiene motivos razonables para pensar que los bienes o los fondos de cualquier sindicato, organización de empleadores o federación son objeto de malversación o de uso indebido, o que los asuntos del sindicato, la organización de empleadores o federación están siendo llevados de manera lesiva para los intereses del conjunto de sus miembros, el Ministro puede ordenar que dicho sindicato, organización de empleadores o federación sea objeto de una investigación.
  2. 2) A los efectos de cualquiera de las investigaciones mencionadas en el apartado 1), el Ministro nombrará por escrito a un investigador, el cual estará facultado, a cualquier hora razonable del día y sin previo aviso, para:
     • a) entrar en cualquier local;
     • b) interrogar a cualquier persona empleada en los locales; y
     • c) inspeccionar, sacar copias y hacer resúmenes de cualquier libro, registro u otro documento que se encuentren en los locales;
  3. y que estén vinculados con el sindicato o la organización o federación de empleadores que es objeto de la investigación.
  3. 3) Un investigador nombrado de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2) informará lo antes posible al Ministro de los resultados de su investigación y, al hacerlo, podrá recomendar, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, que:
     • a) si se trata de un sindicato, organización o federación de empleadores que no estén registrados, dicha entidad se disuelva; o
     • b) si se trata de un sindicato, federación o federación de empleadores que figure en el registro, dicho sindicato, organización o federación de empleadores:
     • i) se suprima del registro y se disuelva; o
     • ii) se administre según lo dispuesto en el apartado 7).
  4. 4) Mientras dure la investigación de un sindicato, organización o federación de empleadores, nadie que ocupe o haya ocupado un cargo en el sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata podrá utilizar o disponer de bien alguno del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata sin el consentimiento del investigador.
  5. 5) El investigador no negará su consentimiento según lo dispuesto en el apartado 4) cuando se solicite para realizar gastos o actos de enajenar que forman parte de las actividades corrientes y legítimas del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata.
  6. 6) En los casos en que el Ministro acepte una recomendación formulada según lo dispuesto en el párrafo a) o en el inciso i), del párrafo b) del apartado 3):
     • a) presentará el caso ante el tribunal superior si se trata de un sindicato o de una organización o federación de empleadores que no figuren en el registro; o
     • b) presentará el caso ante el tribunal si se trata de un sindicato, organización o federación de empleadores que figure en el registro;
  7. a fin de que el sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata sea disuelto.
  7. 7) En los casos en que el Ministro acepte formular una recomendación en virtud de lo dispuesto en el inciso ii) del párrafo b) del apartado 3), presentará el caso ante el tribunal para que nombre a un administrador y a los asistentes que el administrador necesite, a fin de que administre los asuntos del sindicato, organización o federación de empleadores sobre las cuales se formularon recomendaciones:
• Siempre y cuando no se pueda nombrar al administrador por un período superior a seis meses o hasta que se celebre la siguiente reunión general anual del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata, dando preferencia a la opción que suponga un plazo más largo.
  8. 8) un administrador nombrado según lo dispuesto en el apartado 7) se ocupará de la gestión del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata a fin de rectificar las cuestiones para las que fue nombrado y, a estos efectos, podrá emitir una orden:
     • a) por la que se prohíba que toda persona que ocupe o haya ocupado un cargo en el sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata:
     • i) consuma, disponga o de algún modo maneje los bienes del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata; o
     • ii) realice operaciones contables con cualquier banco, la sociedad inmobiliaria u otro tipo de institución financiera en nombre del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata.
  9. Siempre y cuando el administrador autorice todas las transacciones o gastos que a su juicio forman parte de las operaciones corrientes y legítimas del sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata;
     • b) por la que se dé instrucciones a toda persona que ocupe o haya ocupado un cargo en el sindicato, organización o federación de empleadores de que se trata para que reembolse o restituya a dicho sindicato, organización o federación de empleadores todos los bienes que haya malversado del sindicato, organización o federación de empleadores.
  9. 9) El administrador dejará constancia de toda orden emitida en virtud de lo dispuesto en el apartado 8) ante el tribunal al que hubiera correspondido emitir tal orden si se le hubiere presentado el caso.
  10. 10) En los casos en que se haya dejado constancia de la orden según lo dispuesto en el apartado 9), ésta surtirá los mismos efectos, en cuanto a su carácter ejecutorio, que una sentencia dimanante de la jurisdicción civil.
  11. 11) Delinquirá quien:
      • a) haga declaraciones falsas u obstaculice la labor de un investigador o de un administrador prevista en el presente artículo; o
      • b) incumpla lo dispuesto en el apartado 4).