Interim Report - REPORT_NO318, November 1999

1. 405. Le Syndicat des travailleurs de l'Agence fédérale de radiotélévision russe (SVGTRK) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Fédération de Russie dans une communication du 11 mars 1999. Plusieurs documents étaient annexés à la plainte. Le gouvernement a répondu aux allégations dans une communication du 26 avril 1999.
2. 406. La Fédération de Russie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; elle n'a pas ratifié la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations du syndicat plaignant

1. 407. Dans sa communication du 11 mars 1999, le Syndicat des travailleurs de l'Agence fédérale de radiotélévision russe affirme que l'Agence fédérale de radiotélévision russe (VGTRK), en violation du droit à la négociation collective, a refusé d'entamer des négociations avec lui et de lui fournir des informations y ayant trait. Le syndicat plaignant allègue en outre que la VGTRK a entravé son action en cessant de déduire à la source les cotisations syndicales, en lui interdisant d'utiliser les locaux qui lui avaient été octroyés, en déconnectant les lignes téléphoniques et en empêchant les représentants des travailleurs d'accéder aux locaux de l'entreprise.
2. 408. Le syndicat plaignant est le principal syndicat représentant les travailleurs de l'Agence fédérale de radiotélévision russe, qui compte 4 100 à 4 600 salariés. Depuis sa création en 1991, le nombre de ses membres a varié, de 2 200 à 2 600. Il est enregistré auprès du ministère de la Justice de Moscou depuis le 17 février 1998.
3. 409. Le syndicat plaignant déclare que depuis 1993 il a essayé à plusieurs reprises d'entamer des négociations collectives avec la direction de la VGTRK. Au début, les représentants de la direction n'ont pas opposé de refus catégorique mais ils se sont néanmoins soustraits à la négociation en avançant divers arguments spécieux. Le syndicat plaignant indique que la direction s'est montrée raisonnablement tolérante jusqu'à septembre 1997, date à laquelle elle a rayé la question de son ordre du jour, ce qui n'a pas empêché le syndicat plaignant de réitérer sa demande, à diverses reprises, au cours de 1998. Le syndicat plaignant a dénoncé ce refus de négocier auprès du procureur général. Dans une lettre du 17 avril 1998, annexée à la plainte, le procureur général indique qu'ayant examiné la plainte du syndicat concernant des infractions à la législation sur la négociation collective, il a jugé qu'il y avait eu infraction:
   • entre le 17 septembre 1997 et le 10 mars 1998, la présidente du comité du syndicat a envoyé six notifications écrites à la direction de la VGTRK concernant l'ouverture de négociations collectives visant à la conclusion d'une convention collective. Toutefois, par la faute de la direction, les négociations n'ont toujours pas commencé... Le comportement de la direction de la VGTRK revient à un refus d'ouvrir des négociations collectives en vue de conclure une convention collective.
   • Dans une lettre du 5 juin 1998, l'Inspection fédérale du travail affirme aussi que la VGTRK enfreint la loi en refusant de participer à des négociations collectives.
4. 410. Dans une lettre ultérieure du 24 avril 1998, le procureur général déclare qu'il y eu violation de la loi relative aux syndicats, à leurs droits et à la protection de leurs activités:
   • la direction s'ingère régulièrement dans les activités du syndicat, notamment en exigeant de façon répétée que le comité du syndicat fournisse divers documents, y compris ses statuts constitutifs, afin de contrôler la légalité de ses activités. Or, conformément à la législation et notamment à la loi sur les syndicats, la direction d'une entreprise, institution ou organisation, y compris la VGTRK, n'est pas habilitée à contrôler la légalité des activités d'un syndicat ou de son comité.
   • Le procureur signale, entre autres violations, que la VGTRK a aussi omis de fournir au syndicat des informations sur des questions sociales et d'emploi qu'il avait légitimement réclamées. Toutefois, dans une lettre du 15 juin 1998, la VGTRK a informé le syndicat plaignant que l'entreprise allait faire l'objet d'une restructuration et que la conclusion d'une convention collective ne pourrait intervenir qu'"une fois achevé le processus de restructuration et approuvés les nouveaux statuts constitutifs". Le syndicat plaignant a de nouveau exhorté la VGTRK à négocier (lettre du 23 juillet 1998). Pour toute réponse, le président de l'agence s'est référé à une action intentée par le syndicat devant le tribunal d'arbitrage de Moscou, action qu'il a qualifiée d'"illégale", ajoutant que pour cette raison il jugeait "inopportun" de négocier avec le syndicat (lettre du 9 décembre 1998).
5. 411. Dans sa décision du 12 décembre 1998, également jointe à la plainte, le Tribunal municipal de Moscou a écarté la demande introduite par la présidente du syndicat au motif que le comité du syndicat ne l'avait pas autorisée à signer la déclaration (faute de quorum). Le syndicat a par la suite sollicité plusieurs fois la VGTRK pour qu'elle entame des négociations. Dans une lettre du 5 février 1999 adressée à la présidente du syndicat, le premier adjoint du président de la VGTRK déclare que:
   • la direction ... a perdu toute confiance en vous, du fait des plaintes non fondées que vous avez déposées devant le procureur général, des actions en justice, des procès qu'à juste titre vous avez perdus pour avoir falsifié les minutes de la réunion du comité du syndicat et avoir mal interprété les lois fédérales... Compte tenu de ce qui précède, la direction de la VGTRK ne voit aucune raison de vous rencontrer ni d'engager des négociations de quelque type que ce soit, ni de vous informer du projet de réglementation de la rémunération du personnel de la VGTRK.
6. 412. Le syndicat plaignant affirme que l'attitude de la direction a complètement changé à partir du moment où il a engagé une procédure pour protéger les droits des travailleurs contre les licenciements en masse, à savoir le 9 janvier 1998. En effet, dès la fin de janvier 1998, le paiement des cotisations syndicales a été suspendu, le syndicat a été la cible d'une campagne de discrédit, des membres de son comité ont été persécutés et des pressions ont été exercées indirectement sur les travailleurs pour qu'ils se retirent du syndicat. Selon le syndicat plaignant, la direction, cherchant à contester la légitimité du syndicat, a déposé plainte contre lui auprès du procureur général en mars 1998. Toutefois, dans sa décision, celui-ci a jugé que la direction avait agi illégalement et il a confirmé la légitimité du syndicat.
7. 413. En ce qui concerne le refus de déduction à la source des cotisations syndicales, plusieurs détails figurent dans la décision du 24 avril 1998 du procureur général. Suite à une directive du 20 janvier 1998 du président de la VGTRK, les cotisations syndicales n'ont plus été déduites sur les salaires. Le syndicat plaignant a protesté. Sur ordre du président de la VGTRK, daté du 15 avril 1998, la déduction des cotisations dues depuis le 1er janvier 1998 a été à nouveau autorisée sous réserve que l'agence reçoive l'assentiment écrit de chaque membre individuellement. Chacun a donc été prié de confirmer qu'il consentait à la retenue sur son salaire des cotisations syndicales, y compris des arriérés. Dans une lettre d'octobre 1998, annexée à la plainte, le président de la VGTRK informe le syndicat plaignant qu'en raison de difficultés financières les cotisations syndicales correspondant à juillet et août 1998 ne seraient pas transférées sur le compte du syndicat, mais que cela serait fait dès que l'argent serait disponible. Le 9 février 1999, le président de la VGTRK a donné instruction au service de comptabilité de cesser de déduire les cotisations syndicales sur les salaires des travailleurs et de leur reverser les cotisations déduites entre juin et décembre 1998. Dans la correspondance, également jointe à la plainte, qu'il a échangée avec la VGTRK, un membre du syndicat demande expressément que les cotisations retenues sur son salaire en 1998 et 1999 soient versées sur le compte du syndicat et que l'on continue de prélever ses cotisations et de les reverser au syndicat. Le chef de la comptabilité répond dans une communication du 4 mars 1999 que son service a reçu instruction de cesser de déduire les cotisations syndicales et de reverser celles prélevées entre juin 1998 et janvier 1999. Il indique que "pour cette raison, il n'est pas possible de transférer les cotisations syndicales ni de les déduire sur le salaire à l'avenir".
8. 414. Le syndicat plaignant déclare que le dernier acte en date commis contre lui a été son expulsion, à la fin de février 1999, des locaux qui lui avaient été alloués. Des scellés ont été apposés sur les locaux syndicaux et les lignes téléphoniques ont été déconnectées. La présidente du comité du syndicat s'est vu refuser l'accès au lieu de travail. Il y a donc eu entrave totale aux activités du syndicat, à un moment où la VGTRK procédait à une restructuration et où les travailleurs étaient menacés de licenciement. Par instruction écrite du 9 février 1999, dont copie est jointe à la plainte, le président de la VGTRK a ordonné l'expulsion du comité du syndicat et le déménagement de tout le matériel mis à sa disposition, ainsi que la déconnexion des lignes de téléphone et de télécopie.
9. 415. En conclusion, le syndicat plaignant fait état des violations suivantes des droits syndicaux:
   • -- refus d'entamer des négociations collectives;
   • -- refus de fournir des informations sur des questions concernant directement la négociation collective;
   • -- refus de la VGTRK de reconnaître le syndicat plaignant, alors qu'il est enregistré auprès du ministère de la Justice, d'où ingérence dans ses activités;
   • -- interdiction faite au service de comptabilité de retenir les cotisations syndicales sur les salaires des travailleurs qui en avaient fait la demande, d'où ingérence de la VGTRK dans les activités du syndicat;
   • -- entrave à l'activité normale du syndicat par confiscation de ses locaux, déconnexion des lignes téléphoniques et interdiction faite à la présidente du comité du syndicat de se rendre sur le lieu de travail des membres.

B. Réponse du gouvernement

1. 416. Dans sa communication du 26 avril 1999, le gouvernement indique qu'il ne peut confirmer les faits allégués par le syndicat plaignant. Il déclare que l'enquête conduite par l'inspection du travail en avril 1999 a établi que Mme I. L. Zuyeva, présidente du comité du syndicat plaignant, a adressé au président de la VGTRK les 17 septembre 1997 et 4 février 1998 des propositions écrites visant à engager des négociations collectives en vue de l'adoption d'une convention collective. Dans des communications des 15 octobre 1997 et 10 février 1998, le président de la VGTRK a demandé au syndicat plaignant, conformément aux articles 2 3), 4 et 7 1) de la loi sur les conventions et accords collectifs, de fournir à l'administration les documents suivants, de manière que la négociation collective puisse commencer:
   • -- statuts du syndicat;
   • -- décision de l'assemblée établissant le syndicat;
   • -- résolution élisant le président;
   • -- résolution habilitant les représentants de l'organisation à conduire des négociations collectives.
     • Le gouvernement indique que, malgré cette demande, les documents soumis par le comité du syndicat dans une communication du 21 janvier 1998 ne prouvent pas que les représentants du syndicat ont été autorisés à conduire des négociations collectives.
   • 417. En vertu des articles 25 et 28 de la loi sur les conventions et accords collectifs, c'est au tribunal qu'il incombe de déterminer qui fait obstacle à la tenue de négociations visant la conclusion d'une convention collective. Le 27 avril 1998, Mme Zuyeva, s'appuyant sur ces dispositions, a déposé plainte auprès du tribunal populaire intermunicipal Savelovsky de Moscou, lui demandant de contraindre la VGTRK à négocier en vue de la conclusion d'une convention collective. Ayant examiné l'affaire, le tribunal a rejeté la demande au motif qu'il n'y avait pas de décision du comité du syndicat autorisant sa présidente à signer la déclaration et à saisir le tribunal. Une autre demande, signée de Mme Zuyeva, et introduite auprès du même tribunal avec le même motif, a été examinée par le tribunal le 15 septembre 1998 et rejetée pour les mêmes raisons. L'appel interjeté auprès du tribunal municipal de Moscou a également été rejeté le 12 décembre 1998.
2. 418. Le gouvernement réfute les allégations du syndicat plaignant selon lesquelles la direction de la VGTRK aurait donné instruction à son service de comptabilité de cesser de déduire les cotisations syndicales sur les salaires et aurait fait entrave aux activités du syndicat en l'empêchant d'utiliser les locaux et en déconnectant les lignes téléphoniques. Il signale que, en vertu de la directive no 223 du 15 avril 1998 publiée par la direction de la VGTRK, les cotisations syndicales ne peuvent être retenues sur les salaires que si les intéressés en font la demande par écrit. Le gouvernement relève également les articles 28 1) et 2) de la loi relative aux syndicats, à leurs droits et à la protection de leurs activités, aux termes desquels "les employeurs sont tenus de fournir gratuitement aux syndicats présents dans l'entreprise les facilités, les locaux et moyens de transport et de communication dont ils ont besoin pour leurs activités, conformément à la convention collective pertinente." L'employeur peut également transférer gratuitement aux syndicats tout bâtiment, matériel ou autre bien lui appartenant ou loué par lui. Aucune convention collective n'ayant été conclue entre le syndicat plaignant et la VGTRK, le gouvernement soutient que l'entreprise n'a aucune obligation en vertu des dispositions de cette loi, ce que le tribunal d'arbitrage de Moscou a confirmé en rejetant la demande du syndicat plaignant.

C. Conclusions du comité

1. 419. Le comité note que ce cas se réfère à des allégations relatives à des actes commis par l'Agence fédérale de radiotélévision russe (VGTRK) contre le Syndicat des travailleurs de l'Agence fédérale de radiotélévision russe. Le syndicat plaignant allègue en particulier que la VGTRK a refusé de le reconnaître aux fins de la négociation collective et de lui fournir des informations concernant directement la négociation collective. Il affirme en outre que la VGTRK a entravé l'action du syndicat en cessant de retenir les cotisations syndicales sur les salaires, en lui refusant l'utilisation des locaux, en déconnectant les lignes téléphoniques et en empêchant les représentants des travailleurs d'accéder aux lieux de travail.
   • Négociation collective
2. 420. En ce qui concerne l'allégation portant sur la violation du droit à la négociation collective, le comité note que le gouvernement ne réfute pas que le plaignant soit le syndicat le plus représentatif à la VGTRK ni qu'il ait, à plusieurs reprises, essayé en vain d'entamer des négociations collectives avec la VGTRK. Le comité note aussi que, selon le gouvernement, le refus de la VGTRK de négocier avec le plaignant découle du fait que celui-ci n'a pas soumis les documents qu'elle lui réclamait conformément à la loi sur les conventions et accords collectifs, attestant que ses représentants sont dûment autorisés à conduire des négociations collectives.
3. 421. Le comité note toutefois que le procureur général, dans une lettre du 17 avril 1998, conclut que la VGTRK a enfreint la loi sur les conventions collectives du fait que le syndicat plaignant a essayé à six reprises d'engager des négociations collectives et que "par la faute de la direction, les négociations n'ont toujours pas commencé". L'inspection du travail fédérale a également conclu que la VGTRK a enfreint la loi en refusant de participer à la négociation collective. En outre, le procureur général a déclaré qu'il y a eu violation de la loi relative aux syndicats, à leurs droits et à la protection de leurs activités, la direction s'ingérant dans les affaires du syndicat en exigeant de lui à plusieurs reprises qu'il fournisse divers documents, y compris ses statuts, afin de contrôler la légalité de ses activités.
4. 422. Le comité note également que le tribunal municipal de Moscou, dans sa décision du 12 décembre 1998 citée par le gouvernement, n'a écarté la demande introduite par la présidente du syndicat que pour vice de procédure, celle-ci n'étant pas autorisée par le comité du syndicat à signer la déclaration (faute de quorum). Aucune décision n'a été rendue sur le fond. Par la suite, le syndicat a plusieurs fois, en vain, demandé à la VGTRK de négocier.
5. 423. Le comité considère que le droit de négocier librement avec les employeurs au sujet des conditions de travail constitue un élément essentiel de la liberté syndicale; il signale aussi l'importance qu'il attache au droit de négociation des organisations représentatives. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 782 et 784.) Le comité note avec préoccupation qu'en dépit des demandes réitérées par le syndicat plaignant depuis 1993 la négociation collective n'a pas eu lieu à la VGTRK, faute de réponse positive de la direction. L'agence justifie ce retard et son refus par le fait qu'une restructuration aura bientôt lieu et que le syndicat plaignant a déposé des plaintes devant divers organes administratifs et judiciaires. De l'avis du comité, aucune de ces raisons ne peut légitimer le refus d'ouvrir des négociations collectives avec le syndicat le plus représentatif. Le comité rappelle l'importance qu'il attache à l'obligation de négocier de bonne foi: il importe qu'employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord; qui plus est, des négociations véritables et constructives sont nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 814 et 815.) De l'avis du comité, la VGTRK n'a pas agi de bonne foi en refusant de négocier avec le syndicat le plus représentatif et a donc violé les droits syndicaux du plaignant.
6. 424. En ce qui concerne le refus de fournir des informations sur des questions concernant directement la négociation collective, le comité note qu'en vertu de la loi relative aux syndicats, à leurs droits et à la protection de leurs activités (article 17) les syndicats sont fondés à recevoir des informations sur les questions sociales et d'emploi. Le comité rappelle que "certaines règles et procédures peuvent faciliter le déroulement de la négociation collective et contribuer à sa promotion, et que certaines mesures peuvent faciliter aux parties l'accès à certaines informations, par exemple sur la situation économique de leur unité de négociation, sur les salaires et les conditions de travail dans certaines unités voisines et sur la situation économique générale...". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 859.) Le comité, notant que la législation nationale prévoit des moyens de faciliter la négociation collective, y compris l'accès à l'information, demande au gouvernement de veiller à ce qu'elle soit appliquée et de prendre des mesures pour assurer que la VGTRK négocie de bonne foi avec le syndicat plaignant et lui fournisse des informations pertinentes pour la négociation collective.
   • Ingérence dans les activités syndicales
7. 425. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la VGTRK s'est immiscée dans les activités du syndicat plaignant, le comité note que différents types d'ingérence sont incriminés: suspension de la retenue à la source des cotisations syndicales; interdiction d'utiliser les locaux et services téléphoniques; refus d'autoriser les représentants des travailleurs à accéder aux lieux de travail. En ce qui concerne l'interdiction d'utiliser les locaux et les services téléphoniques, le comité prend note de la directive du 9 février 1999 du président de la VGTRK ordonnant que le comité du syndicat soit expulsé, que tout le matériel mis à sa disposition soit retiré et que les lignes de téléphone et télécopie soient coupées. A cet égard, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, en l'absence de convention collective, la VGTRK n'est pas tenue d'accorder des facilités à l'organisation syndicale. Il apparaît en effet à la lecture de l'article 28 1) de la loi relative aux syndicats, à leurs droits et à la protection de leurs activités que les facilités, les locaux et moyens de communication dont les syndicats ont besoin ne sont fournis par l'entreprise que "conformément à la convention collective pertinente". Il apparaît donc qu'en se soustrayant à la négociation collective l'employeur se dispense de fournir des facilités pour le bon fonctionnement du syndicat.
8. 426. Le comité attire l'attention sur l'article 2, paragraphe 1, de la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, qui dispose que "des facilités doivent être accordées dans l'entreprise aux représentants des travailleurs, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions". Le comité note en particulier que les représentants des travailleurs devraient avoir accès à tous les lieux de travail dans l'entreprise lorsque leur accès à ces lieux est nécessaire pour leur permettre de remplir leurs fonctions de représentation. (Voir recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, paragr. 12; voir aussi Recueil, op. cit., paragr. 954.) Constatant la carence de la législation sur ce point, le comité demande au gouvernement d'apporter les modifications nécessaires à la législation en s'inspirant des principes contenus dans la convention no 135 et la recommandation no 143 et de le tenir informé des mesures prises en ce sens.
9. 427. Dans le cas présent, comme l'absence de convention collective est due à l'attitude hostile de la VGTRK à l'ouverture de négociations, le comité estime que cette absence d'accords n'est pas une justification suffisante pour ne pas octroyer des facilités au syndicat. Il demande donc au gouvernement d'assurer que les facilités nécessaires à son bon fonctionnement soient octroyées au syndicat plaignant.
10. 428. En ce qui concerne l'arrêt de la retenue à la source des cotisations syndicales, le comité note qu'en application de la directive du 20 janvier 1998 du président de la VGTRK les cotisations syndicales n'ont plus été déduites sur les salaires des intéressés. Le syndicat plaignant a protesté. Sur ordre du président de la VGTRK en date du 15 avril 1998, la retenue des cotisations dues depuis le 1er janvier 1998 a été autorisée sous réserve que l'agence reçoive l'assentiment écrit de chaque membre individuellement. En octobre 1998, le président de la VGTRK a informé le syndicat plaignant qu'en raison de difficultés financières les cotisations syndicales correspondant à juillet et août 1998 ne seraient pas transférées sur son compte mais que cela serait fait dès que l'argent serait disponible. Toutefois, le 9 février 1999, le président de la VGTRK a donné instruction au service de comptabilité de cesser de retenir les cotisations syndicales sur les salaires et de reverser les montants déduits entre juin et décembre 1998 aux travailleurs (il semble que ces cotisations avaient été retenues sur les salaires mais non encore transférées sur le compte du syndicat plaignant). Le comité note qu'un membre de l'organisation plaignante a expressément demandé que les cotisations syndicales retenues sur son salaire en 1998 et 1999 soient versées sur le compte du syndicat plaignant et que les cotisations continuent d'être déduites et versées au syndicat, mais qu'il a été informé que le service de comptabilité avait reçu l'ordre de cesser de procéder à ces retenues et de reverser les montants déduits de juin 1998 à janvier 1999 et que, par conséquent, il n'était pas possible de transférer les cotisations ni de les retenir sur les salaires à l'avenir.
11. 429. A ce sujet, le comité note que, dans sa réponse, le gouvernement reconnaît que la direction de la VGTRK a donné l'ordre d'autoriser les retenues à la source des cotisations syndicales pour les membres qui en feraient la demande écrite le 15 avril 1999. Le comité déplore profondément que la VGTRK, à diverses reprises, ait déduit les cotisations syndicales sur les salaires sans les transférer sur le compte du syndicat plaignant et qu'elle ait suspendu le prélèvement. Le comité rappelle que la suppression de la possibilité de retenir les cotisations à la source, qui pourrait déboucher sur des difficultés financières pour les organisations syndicales, n'est pas propice à l'instauration de relations professionnelles harmonieuses et devrait donc être évitée. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 435.) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour veiller à ce que la VGTRK autorise la retenue à la source des cotisations syndicales et leur transfert sur le compte du syndicat plaignant lorsque les membres en font expressément la demande. Le comité prie également le gouvernement de fournir des informations relatives aux déductions des cotisations à la source qui ont été retenues ou suspendues.