Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO318, November 1999

1. 272. La queja relativa a este caso figura en una comunicación del Sindicato de Docentes de la Administración Pública (GTU) de fecha 22 de febrero de 1999.
2. 273. El Gobierno envió sus observaciones al respecto en una comunicación de fecha 18 de mayo de 1999.
3. 274. Mauricio no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero sí, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 275. En su comunicación de fecha 22 de febrero de 1999, el GTU alega que durante los últimos ocho años ha sufrido un serio acoso del Ministerio de Educación con respecto a las dispensas de trabajo para sindicalistas. El GTU explica que ese sindicato existe desde hace 54 años y que siempre ha obtenido dispensas de trabajo para sus 5.000 miembros que son docentes en escuelas primarias. En la práctica, el Ministerio de Educación ha concedido siempre esas dispensas a los sindicatos. En la circular del Ministerio de fecha 7 de junio de 1989 se menciona la concesión de dichos permisos como sigue: a) presidente, secretario y tesorero según y cuando sea requerido; b) los otros miembros del comité, un día libre por semana sujeto a las condiciones estipuladas a ese respecto. El GTU alega que, cuando surgió la confrontación en 1991, el Ministerio de Educación optó por modificar unilateralmente su circular relativa a las dispensas de trabajo y redujo considerablemente el tiempo concedido de cinco a un día para los presidentes, secretarios y tesoreros y de un día a medio día para los otros miembros del comité. El GTU protestó vehementemente contra esto y, posteriormente, el jefe de la administración pública y Secretario de Asuntos Internos emitió una circular en la cual señalaba a la atención de los ministerios las disposiciones de la ley sobre relaciones laborales (IRA) (artículo 49 y párrafo 96 de su tercer anexo). En la circular se mencionaba que no se concedían dispensas de trabajo a los sindicalistas para ocuparse de sus actividades sindicales. La organización querellante explica que el párrafo 96 del tercer anexo (recomendaciones prácticas) de la IRA estipula que los permisos que necesiten los representantes sindicales dependerán de sus funciones. La índole y la duración de esos permisos deberán ser acordadas entre los sindicatos y la dirección. Como mínimo, se deben otorgar: a) dispensas de trabajo en la medida en que lo requieran razonablemente sus funciones sindicales; tales dispensas no deben negarse de manera injustificada; y b) asegurar la remuneración de quienes hacen uso de tales dispensas durante el tiempo en que se ocupen de dichas funciones. Tras haber tomado conocimiento de la circular del jefe de la administración pública y de las protestas formuladas por todas las federaciones sindicales, el Ministro de Educación suspendió su política represiva. No obstante, el GTU alega que el Ministerio de Educación se ha abstenido sistemáticamente de procurar llegar a un acuerdo con el sindicato respecto de la concesión de permisos para los representantes sindicales con la intención deliberada de recurrir a medidas represivas para amenazar e intimidar a los sindicatos.
2. 276. El GTU explica además que, aunque el Ministerio emitió circulares por las que se restringen las dispensas de trabajo, al dejar de lado el criterio de "cuando sea necesario" y adoptar el criterio de un día por semana no indicó ninguna medida específica contra los representantes sindicales. De hecho, en una de sus circulares mencionó la posibilidad de otorgar dispensas adicionales. No obstante, el GTU declara que en febrero de 1999 se envió una nota a los dirigentes sindicales para informarles que se efectuarían descuentos en sus salarios.

B. Respuesta del Gobierno

1. 277. En su comunicación de fecha 18 de mayo de 1999, el Gobierno explica en primer lugar que la concesión de dispensas de trabajo a los dirigentes sindicales para que se ocupen de las actividades sindicales se rige por la ley sobre las relaciones laborales de 1973 y el Manual de Gestión del Personal de 1992. El principio básico consiste en que pueden otorgarse tales dispensas a los dirigentes sindicales sujetas a las exigencias del servicio.
2. 278. El Gobierno explica después que en el Ministerio de Educación se han sucedido tres ministros y secretarios permanentes diferentes durante los últimos ocho años. Todos los ministros y secretarios permanentes comprobaron el abuso que se hacía de las dispensas de trabajo por parte de algunos sindicalistas, especialmente los del Sindicato de Docentes de la Administración Pública (GTU) y manifestaron su inquietud ante esa situación. El Ministerio procuró constantemente evitar tales abusos mediante la disuasión y resolver el problema de forma amistosa. En diferentes momentos a lo largo de aproximadamente los últimos diez años, se señaló a los interesados la necesidad de que cumpliesen con las disposiciones existentes a ese respecto. No obstante, los sindicalistas hicieron oídos sordos a las notas enviadas por el Ministerio.
3. 279. El Gobierno explica a continuación que unos 33 sindicatos representan a las diferentes categorías de personal de los establecimientos de enseñanza tanto públicos como privados y también de organizaciones paraestatales que dependen del Ministerio de Educación. El Ministerio ha otorgado siempre los permisos necesarios a todos los sindicatos reconocidos a fin de que puedan realizar sus actividades sindicales y las prerrogativas en materia de dispensas de trabajo han sido muy flexibles. Desde 1979 la práctica ha consistido en otorgar dispensas de trabajo al presidente, secretario y tesorero según y cuando fuere necesario. No obstante se ha observado que a lo largo de los años esta práctica ha dado lugar a abusos por parte de los dirigentes de algunos sindicatos. Después de tener conocimiento de los abusos cometidos en ese sentido, el Ministerio decidió en 1985 que los sindicalistas no deberían abandonar su lugar de trabajo a menos que presentaran con antelación solicitudes por escrito para obtener dispensas de trabajo y que tales solicitudes fueran aprobadas por el jefe del servicio correspondiente. Esta última disposición tenía por finalidad permitir que dichos jefes pudieran prever los reemplazos necesarios. Los sindicatos protestaron con vehemencia contra esta decisión aduciendo que la IRA estipula que "por lo general, el jefe de departamento no tiene por qué indagar cuál es la índole concreta del asunto que motiva la solicitud del permiso o de la dispensa de trabajo".
4. 280. Desde 1990, el Ministerio ha recibido un número creciente de informes acerca de abusos en la utilización de las dispensas de trabajo por parte de ciertos sindicalistas, entre ellos los del GTU. Se señaló que las dispensas de que hacían uso los sindicalistas de establecimientos escolares eran excesivas en comparación con las de otros sindicatos. En marzo de 1991, el Gobierno tuvo conocimiento de los considerables abusos cometidos por dirigentes sindicales del GTU. Por ejemplo, el presidente del GTU no acudió a su lugar de trabajo en absoluto durante el año 1990. Además, otros dirigentes del GTU tomaron 128 y 129 días libres en un total de 140 días de trabajo en comparación con siete días por mes en el caso de sindicalistas de otros sindicatos reconocidos. Debido a estas frecuentes ausencias que provocaban serios trastornos en el trabajo, los padres formularon quejas. El 11 de abril de 1991 se remitió una circular a todos los jefes de servicio para informarles que las dispensas se otorgarían como sigue: 1) al presidente, secretario y tesorero: un día por semana; 2) a los demás dirigentes sindicales: medio día por semana.
5. 281. Se celebró una reunión entre la dirección y los sindicatos interesados (entre ellos el GTU) el 20 de mayo de 1991 a la luz de las quejas formuladas por escrito por varios sindicatos motivadas por la circular de fecha 11 de abril de 1991. En el transcurso de dicha reunión, el personal argumentó que las nuevas disposiciones sobre las dispensas de trabajo no le permitían contar con suficiente tiempo para ocuparse de sus actividades sindicales. Se solicitó la anulación de las condiciones que se aplicaban al respecto y la supervisión de la concesión de tales dispensas durante un período de cinco a seis meses y el control de los casos de abusos. Se señaló a la atención de los sindicatos que el abuso que se hacía en gran medida de las dispensas de trabajo habían llevado al Ministerio a revisar su política en la materia en beneficio de todos los interesados. El Ministerio accedió también a las solicitudes formuladas por sindicalistas para que se les asignaran puestos en Port Louis (la capital) a fin de facilitar sus actividades sindicales. Además, siempre se tuvieron en cuenta las solicitudes urgentes de dispensas de trabajo para dirigentes que debían ocuparse de asuntos sindicales.
6. 282. El Ministerio estuvo de acuerdo por último en congelar las nuevas condiciones aplicables tal como lo solicitaba el personal hasta fines del mes de junio de 1991. De acuerdo con los resultados de un estudio de las ausencias registradas durante ese período debido a dispensas de trabajo, el Ministerio consideraría cómo proceder en el futuro. De conformidad con esto, el Ministerio remitió una segunda circular, con fecha 7 de junio, por la cual se informaba a todos los interesados que se otorgarían al presidente, al secretario y al tesorero de los sindicatos reconocidos dispensas de trabajo adicionales, de acuerdo con las exigencias del servicio, siempre y cuando se indicasen los motivos correspondientes y se rellenasen los formularios de solicitud necesarios.
7. 283. El Ministerio siguió de cerca la asistencia de los sindicalistas en cuestión. Sin embargo, no se observó ninguna mejora y los abusos en cuanto a las dispensas otorgadas continuaron como antes. El presidente, el secretario y el tesorero del GTU hicieron uso de dispensas de trabajo casi todos los días laborales sin rellenar los debidos formularios. Tras efectuar consultas con el Ministerio encargado de la administración pública, el Ministerio de Educación decidió que debían tomarse medidas disciplinarias contra los infractores. La decisión de otorgar un día por semana al presidente, al secretario y al tesorero y medio día a los demás dirigentes sindicales se mantuvo, pero se acordó que se considerarían solicitudes de dispensa adicionales siempre y cuando se presentasen por escrito. Los sindicatos protestaron contra el contenido de las circulares del Ministerio de Educación.
8. 284. El Gobierno reconoce que el jefe de la administración pública emitió una circular con fecha 8 de mayo de 1992 en la cual señalaba a la atención de los interesados el artículo 49 de la ley sobre relaciones laborales y el párrafo 96 del tercer anexo de la misma (recomendaciones prácticas), así como el artículo 5/X/8 de las disposiciones generales. Puso de relieve en dicha circular que debían concederse dispensas de trabajo en función de las exigencias del servicio. También señaló que había casos en los cuales no se otorgaban tales dispensas a sindicalistas mientras que en otros casos se cometían abusos al respecto, y añadió que ambas situaciones eran poco propicias para fomentar relaciones laborales adecuadas y debían evitarse. Señaló asimismo que cada ministerio debería establecer sus propios criterios para otorgar dispensas de trabajo sin menoscabar la eficiencia y la productividad del servicio. El Gobierno insiste a este respecto en que el jefe de la administración pública no declaró en ningún momento que había que conceder dispensas de trabajo todo el tiempo o que se debía eximir por completo a los dirigentes sindicales de sus obligaciones docentes; por el contrario, indicó que no debían cometerse abusos al respecto.
9. 285. El Gobierno insiste también en que el Ministerio ha celebrado varias reuniones con los sindicatos. No obstante, el GTU se ha negado sistemáticamente a llegar a un acuerdo con respecto a las dispensas de trabajo. El GTU solicitó plazos y una moratoria, pero los sindicalistas siguieron haciendo uso de dispensas de trabajo casi todos los días. El presidente del GTU no dicta clases desde hace años, y se ha negado además a reemplazar a otros colegas ausentes. En varias ocasiones se señaló por escrito a los sindicatos interesados el abuso de las dispensas de trabajo y el hecho de que no rellenaban los formularios correspondientes para las solicitudes de dispensas adicionales. El Gobierno proporcionó copias de dichas notas de fecha 23 de junio de 1992, 18 de marzo de 1993, 29 de abril de 1998 y 8 de febrero de 1999.
10. 286. El Gobierno explica seguidamente que en la época en que el Ministerio aplicaba el criterio de "según y cuando sea necesario" no había tenido nunca la intención de otorgar todos los días dispensas de trabajo a los sindicalistas, sino que se seguía ese criterio con objeto de lograr una mayor flexibilidad a fin de que los sindicalistas pudiesen abandonar su lugar de trabajo sin necesidad de un permiso para poder ocuparse de sus actividades sindicales. El Ministerio no dio nunca a entender que este arreglo debía interpretarse por parte de los sindicalistas como la posibilidad de que se les dispensara del trabajo todos los días. Por lo que respecta a la circular de fecha 7 de junio de 1991, en la cual se solicitaba a los dirigentes sindicales que rellenasen un formulario para solicitar dispensas adicionales, a la cantidad acordada, el Gobierno señala que de acuerdo con las condiciones de servicio que rigen actualmente en la administración pública de Mauricio, cualquier día que se tome sin la correspondiente autorización ha de considerarse como licencia no autorizada y por consiguiente no remunerada. Cualquier empleado público que tome licencia no autorizada por el motivo que sea podrá ser pasible de que se le aplique la deducción salarial correspondiente. El Ministerio ya había advertido a los sindicalistas interesados que se tomarían medidas disciplinarias apropiadas en el caso de que siguieran abusando de las dispensas de trabajo.
11. 287. A pesar de las advertencias que se formularon reiteradamente a los dirigentes sindicales de que se trata con respecto a la licencia no autorizada, éstos hicieron caso omiso de las mismas. Esta situación dio lugar a indagaciones cuando el director de la Oficina de Fiscalización comprobó que las dispensas de trabajo de que habían hecho uso algunos dirigentes sindicales excedían las otorgadas específicamente a tales efectos; en tres casos, los dirigentes no cumplían prácticamente con sus obligaciones, a raíz de lo cual los alumnos se quedaban sin clase y se perturbaban los cursos. En su informe siguiente (1994), el director de la Oficina de Fiscalización señaló una vez más que los docentes que eran dirigentes sindicales del sindicato respectivo seguían haciendo uso de dispensas de trabajo y apenas cumplían sus obligaciones. Se señaló a la atención de los interesados el contenido de dichos informes, pero no hubo mejoras con respecto a su asistencia. El 15 de mayo de 1995, se celebró una reunión con los sindicatos, presidida por el secretario permanente, en la cual participó el GTU. Una vez más, se señalaron a la atención de los representantes sindicales las observaciones del director de la Oficina de Fiscalización y se les pidió que mejoraran el cumplimiento de sus obligaciones.
12. 288. Se informó nuevamente al Gobierno, el 20 de junio de 1995, respecto de las ausencias no autorizadas que habían registrado. Antes de tomar medidas disciplinarias, el jefe de la administración pública se dirigió a todos los sindicalistas, el 6 de julio de 1995, para indicarles cuáles eran las disposiciones pertinentes en materia de dispensas de trabajo y les solicitó su colaboración al respecto. Además, a solicitud del jefe de la administración pública se convocó al funcionario encargado de la supervisión de cada ministerio para examinar el problema con los respectivos sindicatos reconocidos por el Ministerio. Después de que todos los esfuerzos desplegados para resolver la situación mediante el diálogo fracasaran, el Ministerio decidió actuar de acuerdo con las disposiciones existentes en materia de licencia no autorizada. Se procedió pues a efectuar deducciones de los salarios de aquellos funcionarios que toman licencia no autorizada.
13. 289. En conclusión, el Gobierno señala que a pesar de que se llamó la atención repetidas veces a los dirigentes del GTU durante los últimos cinco años con respecto a la necesidad de que cumpliesen con las disposiciones vigentes, éstos han seguido abusando de las dispensas de trabajo hasta tal punto que algunos de ellos no han dictado clases ni un solo día durante los últimos diez años, pero siguen pretendiendo percibir su remuneración al final de cada mes. Por lo general aparecen por la escuela algunos días y desaparecen inmediatamente después. Además, se han negado sistemáticamente a hacerse cargo de una clase. Tal situación está perturbando seriamente el trabajo en ciertos establecimientos escolares y se han recibido quejas de los padres por las frecuentes ausencias de los maestros.
14. 290. Por último, el Gobierno insiste en que el Ministerio de Educación tiene la responsabilidad de proporcionar educación a los niños y de administrar los establecimientos escolares y todos los recursos humanos correspondientes, incluidos los docentes. Al mismo tiempo, se preocupa por el bienestar de los maestros y es perfectamente consciente de la necesidad de promover buenas relaciones de trabajo. El Ministerio reconoce los derechos y prerrogativas de los sindicatos, pero es responsable también del buen funcionamiento de los colegios en general y tiene la obligación de garantizar en todo momento que se mantenga la disciplina y la eficacia. Con ese espíritu, el Ministerio ha adoptado una política en materia de dispensas de trabajo en virtud de la cual se concede a los dirigentes sindicales suficiente flexibilidad para que puedan ocuparse de los asuntos sindicales, y se espera al mismo tiempo que cumplan sus obligaciones como docentes. Como copartícipes del Ministerio en materia de educación, los miembros de los sindicatos antes mencionados no han cumplido lamentablemente con su parte del contrato y han descuidado a menudo los intereses de sus alumnos.

C. Conclusiones del Comité

1. 291. El Comité observa que en el presente caso los alegatos se refieren a conflictos relativos a la concesión de dispensas de trabajo para los dirigentes sindicales a fin de que éstos puedan ocuparse de sus actividades sindicales.
2. 292. El Comité observa asimismo que la organización querellante hace referencia a una circular del Ministerio de Educación, de junio de 1989, en la cual se indica que han de otorgarse dispensas de trabajo a los presidentes, secretarios y tesoreros de los sindicatos "según y cuando sea necesario" y un día por semana para los demás miembros del comité sindical. El GTU alega que esa circular fue modificada de manera unilateral por el Ministerio en 1991, y que a raíz de tal modificación se ha reducido el tiempo que se les otorga de cinco a un día por semana para los presidentes, secretarios y tesoreros y medio día para los demás. El Comité toma nota, sin embargo, de que, según el GTU, tras su protesta, el Ministerio de Educación dejó de aplicar su política represiva. El GTU indica, también, que en la circular de 1991 por la cual se limitan las dispensas de trabajo no se prevén medidas específicas contra los representantes sindicales, y que en otra circular se menciona la posibilidad de otorgar dispensas adicionales. El GTU señala además que mediante una nota enviada recientemente se informó a los dirigentes sindicales que se efectuarían descuentos en sus salarios. El Comité toma nota asimismo de que, aunque el GTU reconoce que en la práctica el Ministerio de Educación ha otorgado siempre dispensas de trabajo a los sindicatos, acusa también al Gobierno de no tratar de llegar a un acuerdo con los sindicatos sobre la cuestión de las dispensas de trabajo para los representantes sindicales en los lugares de trabajo.
3. 293. El Comité observa que el Gobierno no contradice a la organización querellante en cuanto al hecho de que la circular emitida en 1991 reduce las prerrogativas en materia de dispensas de trabajo. A este respecto, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno según las cuales la circular de 1991 se publicó después de varios años de abusos por parte de los sindicalistas y particularmente de los miembros del GTU. El Comité observa además que, después de emitirse la circular de 1991 se celebraron reuniones entre la dirección y los sindicatos interesados, tras las cuales el Ministerio convino en suspender la aplicación de las nuevas condiciones vigentes en materia de dispensas de trabajo durante cierto tiempo. El Ministerio publicó poco después otra circular en la cual se preveía la concesión de dispensas adicionales para los sindicalistas siempre que se indicasen las razones por las cuales eran necesarias y se rellenase el formulario de solicitud correspondiente. El Comité toma nota de que, según lo indicado por el Gobierno, los dirigentes del GTU nunca cumplieron con este requisito y siguieron cometiendo abusos.
4. 294. El Comité observa además que los abusos mencionados por el Gobierno dieron lugar a fiscalizaciones en 1993 y 1994, cuyos resultados se pusieron en conocimiento de los dirigentes sindicales interesados. Asimismo el Comité observa que el Ministerio de Educación celebró varias reuniones con los sindicatos en 1995 con el fin de señalar a su atención las disposiciones que regían la concesión de dispensas de trabajo y solicitó su colaboración al respecto. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el Ministerio sólo decidió tomar medidas disciplinarias contra las ausencias no autorizadas después de comprobar el fracaso de todos estos esfuerzos por llegar a una solución del problema mediante el diálogo.
5. 295. Con respecto a la cuestión de las negociaciones entre las partes, el Comité observa que el GTU acusa al Gobierno de abstenerse sistemáticamente de procurar llegar a un acuerdo sobre la cuestión de las dispensas de trabajo, mientras que el Gobierno menciona que se celebraron varias reuniones para procurar llegar a una solución y alega que el GTU solicitó plazos y una moratoria, pero sus dirigentes han seguido ausentándose del trabajo prácticamente todos los días. A este respecto, el Comité recuerda la importancia que concede al deber de negociar de buena fe para preservar el desarrollo armonioso de las relaciones laborales. El Comité lamenta que el Gobierno haya decidido unilateralmente modificar la práctica existente sobre dispensas de trabajo, sin consultar a las organizaciones sindicales. Insiste también en el principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos por llegar a un acuerdo, lo cual supone evitar todo retraso injustificado en el desarrollo de las negociaciones (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 814 y 816).
6. 296. Con respecto a la cuestión de la concesión de dispensas de trabajo para los dirigentes sindicales, el Comité ha indicado en el pasado que deben preverse tales prerrogativas en el lugar de trabajo según sea conveniente para permitir que los representantes de los trabajadores puedan llevar a cabo sus funciones de manera oportuna y eficaz, sin pérdida de remuneración, pero de forma que no se perturbe el funcionamiento eficaz del establecimiento de que se trate. El Comité recuerda además que aunque se pueda exigir a los representantes de los trabajadores que obtengan el permiso correspondiente de la dirección del establecimiento antes de ausentarse del mismo, dicho permiso no debería negarse de manera injustificada. El Comité observa además que el actual sistema de dispensas de trabajo no parece ser satisfactorio para ninguna de las partes. A este respecto, el Comité sólo puede instar a las partes a que lleguen rápidamente a un acuerdo con respecto a las modalidades relativas a la concesión y uso de dispensas de trabajo, lo cual implica tener en cuenta las características del sistema de relaciones laborales, y que ambas partes respeten dicho acuerdo. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.